Le direttive del 2014 sono state un'occasione importante per partecipare alla crescita e alla coesione dei mercati europei277. Le proposte della Commissione in materia di appalti e concessioni sono state approvate dal Parlamento europeo il 15 gennaio 2014 e dal Consiglio l'11 febbraio 2014. Le direttive, entrate in vigore il 18 aprile 2014, uniformano i comportamenti di tutti i soggetti degli Stati membri. Si possono richiamare i principali contenuti innovativi delle direttive: innanzitutto, il crescente ricorso all'autocertificazione, con l'introduzione del documento di gara unico europeo che conterrà le informazioni relative all'azienda e l'autocertificazione dei requisiti necessari alla partecipazione alle gare; in secondo luogo, l'introduzione di misure incentivanti l'accesso al mercato da parte delle piccole e medie imprese, mediante la riduzione dei costi amministrativi di partecipazione alle gare278.
Inoltre le nuove Direttive appalti del 2014 rendono ancora più importanti l'organizzazione e la professionalità delle stazioni appaltanti in quanto ne aumentano la discrezionalità e rendono necessarie nuove e più complesse valutazioni (impatto ambientale, sociale, ciclo di vita del prodotto, rischio operativo, offerta economicamente più vantaggiosa) e per gestire una macchina di queste dimensioni occorrono una organizzazione e una strategia adeguate, caratterizzate da un approccio sistemico e integrato279.
Esse attribuiscono rilevanza alle centrali di committenza280, sia in veste di grossisti che acquistano e rivendono alle altre amministrazioni, sia in veste di intermediari che aggiudicano appalti e concludono accordi quadro per conto di altre amministrazioni. Pertanto occorre prevedere una definizione a livello di Unione delle centrali di committenza destinata alle amministrazioni. Infatti le centrali di committenza dovrebbero, in primo luogo, essere in grado di agire come grossisti comprando, immagazzinando e rivendendo o, in secondo luogo, dovrebbero poter agire come intermediari, aggiudicando appalti, gestendo
277 P. Mantini, Nel cantiere dei nuovi appalti pubblici, 2015, pag.7. 278 P. Mantini, Nel cantiere dei nuovi appalti pubblici, 2015, pag.16.
279C. Panetta, La qualificazione delle stazioni appaltanti, Giustamm (Rivista di diritto amministrativo) n.7- 2016.
280La centrale di committenza è stata definita dalle istituzioni europee come un’amministrazione aggiudicatrice
che acquista direttamente i beni e servizi o aggiudica appalti ed è uno strumento utile per il contenimento della spesa pubblica grazie all’aggregazione degli acquisti.
In G.M. Racca, Le prospettive dell’aggregazione nell’amministrazione dei contratti pubblici, Apertacontrada, pag.3.
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sistemi dinamici di acquisizione o concludendo accordi quadro ad uso delle amministrazioni aggiudicatrici. Tale ruolo di intermediari potrebbe, in alcuni casi, essere svolto espletando autonomamente le procedure di aggiudicazione, senza istruzioni particolareggiate delle amministrazioni aggiudicatrici interessate o, in altri casi, attuando le procedure di aggiudicazione secondo le istruzioni delle amministrazioni aggiudicatrici interessate, a loro nome e per loro conto. La centralizzazione degli acquisti può contribuire ad aumentare la concorrenza e alla professionalizzazione della commessa pubblica281.
Infatti con le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE è stata avviata una seconda fase, quella attuale, in cui permangono i principi di concorrenza, trasparenza e contenimento della spesa, ma l’attenzione si sposta anche sui soggetti, ovvero sulle stazioni appaltanti282. In particolare con la direttiva n.24 del 2014 il ricorso alle centrali di committenza, sia di carattere nazionale che transnazionale viene incentivato rispetto al passato; sono previste varie possibilità quali l’acquisto di forniture e servizi da una centrale di committenza che offre l’attività di centralizzazione delle committenze, l’acquisto di lavori, forniture e servizi mediante contratti aggiudicati da una centrale di committenza, il ricorso ad un accordo quadro concluso da una centrale di committenza che offre l’attività di centralizzazione delle committenze, l’aggiudicazione da parte delle amministrazioni aggiudicatrici a una centrale di committenza di un appalto pubblico di servizi per la fornitura di attività di centralizzazione delle committenze283.
Essa284 propone un sistema articolato su tre livelli: centrali di committenza, appalti congiunti occasionali e appalti transfrontalieri. Il legislatore comunitario, dopo aver dato atto della diffusione dell’uso delle tecniche di centralizzazione delle committenze, ne afferma la rilevanza visto che tali tecniche possono costituire un utile strumento per favorire la concorrenza e professionalizzare la commessa pubblica. A tal fine prevede una definizione di centrale di committenza intesa come un'amministrazione aggiudicatrice che fornisce attività di centralizzazione delle committenze e attività di committenza ausiliarie. Queste
281 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.109.
282L. Castellani, F. Decarolis Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici: tra evoluzione normativa
e evidenza empirica, 14 ottobre 2017, pag.587.
283 L. Donato, La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea, Quaderni di ricerca giuridica, n.80, febbraio 2016, in www.bancaditalia.it, pag.109.
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ultime sono definite come «la messa a disposizione di infrastrutture tecniche che consentono alle amministrazioni di aggiudicare appalti pubblici o di concludere accordi quadro, l’attività di consulenza sullo svolgimento o sulla progettazione delle procedure di appalto oppure ancora la preparazione e gestione delle procedure di appalto in nome e per conto delle amministrazioni richiedenti»285.
Occorre accennare che la centrale di committenza ha assunto rilievo quale soggetto che intraprende nuove strategie di acquisto per assicurare qualità ed efficienza della spesa pubblica. Queste forme di aggregazione cercano di superare la ripetitività delle gare individuali, che hanno ad oggetto gli stessi tipi di beni e servizi. La spesa pubblica per contratti pubblici di lavori, servizi e forniture è una parte rilevante del PIL dei paesi di tutto il mondo; le amministrazioni pubbliche hanno un significativo potere di acquisto, anche se è limitato poiché c’è una frammentazione delle amministrazioni aggiudicatrici, il quale frena lo sviluppo di forme di collaborazione volte ad orientare le scelte verso l’impiego ottimale delle risorse favorendo l’innovazione, la sostenibilità, la concorrenza. Le Direttive europee in materia di appalti pubblici favoriscono le forme di pubblicità delle procedure di scelta del contraente per l’aggiudicazione di contratti di importo superiore a una certa soglia, per garantire l’apertura del mercato attraverso principi di trasparenza, di massima partecipazione. Tuttavia questi obiettivi non sono raggiunti a causa di barriere linguistiche e giuridiche tra gli Stati membri; infatti la frammentazione dei contratti pubblici e la numerosità dei soggetti che possono stipulare contratti pubblici spesso causa inefficienza della spesa pubblica, anche perché le singole organizzazioni pubbliche spesso non garantiscono l’impiego di professionalità adeguate. Con la crisi economica si è sentita l’esigenza di una massima efficienza nell’impiego delle risorse pubbliche e di una riduzione delle risorse strutturali e umane delle amministrazioni pubbliche, riallocando le risorse pubbliche per evitare che le politiche di ottimizzazione della spesa non arrechino pregiudizi alla qualità e quantità dei servizi erogati286.
Per quanto riguarda l’aggregazione a livello italiano, si riscontra una arretratezza rispetto ad altri ordinamenti che da tempo hanno istituito centrali di committenza. Le nuove modalità organizzative di aggregazione, perseguendo la promozione della concorrenza e della
285 C. Panetta, La qualificazione delle stazioni appaltanti, Giustamm (Rivista di diritto amministrativo) n.7- 2016.
286 G.M. Racca, Le prospettive dell’aggregazione nell’amministrazione dei contratti pubblici, Apertacontrada, pag.1.
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valorizzazione della qualità delle prestazioni svolgono un ruolo importante nel senso di orientamento del mercato verso l’innovazione e la sostenibilità. Infatti ci si concentra sull’innovazione del processo di scelta del contraente attraverso l’aggregazione della domanda o l’acquisizione di differenti professionalità tecniche, economiche e giuridiche per realizzare questo cambiamento. L’aggregazione degli acquisti attraverso le centrali di committenza determina cambiamenti significativi nella funzione della gara pubblica, dato che si presta attenzione all’intera supply chain dei fornitori nazionali e internazionali, garantendo la concorrenza. Da ciò deriva un aumento del valore complessivo delle gare pubbliche e un rafforzamento del potere d’acquisto degli acquirenti pubblici287. Il passaggio all’aggregazione non dovrebbe escludere le PMI innovative, anzi dovrebbe incentivarne la partecipazione.
Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione nell'assegnazione degli appalti, le direttive stabiliscono la preferenza del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Viene incoraggiato inoltre l'uso strategico degli appalti per ottenere merci e servizi che promuovano l'innovazione, rispettino l'ambiente e contrastino il cambiamento climatico, migliorando l'occupazione, la salute pubblica e le condizioni sociali288.
L’attività di centralizzazione delle committenze può assumere diverse forme: le amministrazioni aggiudicatrici possono acquistare forniture e/o servizi da una centrale di committenza che offre l’attività di centralizzazione delle committenze; acquistare lavori, forniture e servizi mediante contratti aggiudicati da una centrale di committenza, mediante sistemi dinamici di acquisizione gestiti da una centrale di committenza; ricorrere a un accordo quadro concluso da una centrale di committenza che offre l’attività di centralizzazione delle committenze; possono aggiudicare a una centrale di committenza un appalto pubblico di servizi per la fornitura di attività di centralizzazione della committenza. In linea con quanto già previsto nelle direttive del 2004, le centrali di committenza dovrebbero essere in grado di agire come grossisti comprando, immagazzinando e rivendendo o, in secondo luogo, dovrebbero poter agire come intermediari, aggiudicando
287 G.M. Racca, Le prospettive dell’aggregazione nell’amministrazione dei contratti pubblici, Apertacontrada, pag.2.
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appalti, gestendo sistemi dinamici di acquisizione o concludendo accordi quadro ad uso delle amministrazioni aggiudicatrici289.
Dopo aver definito le funzioni della centrale di committenza, ci sono delle indicazioni in merito al criterio per ripartire la responsabilità di vigilare290, sull’osservanza della direttiva, tra la centrale di committenza e le amministrazioni aggiudicatrici che ad essa fanno direttamente o indirettamente ricorso. In particolare, si prevede che nel caso in cui la responsabilità esclusiva per lo svolgimento delle procedure competa alla centrale di committenza, la stessa è anche esclusivamente e direttamente responsabile della legittimità delle procedure291. Se, invece, un’amministrazione aggiudicatrice gestisce alcune fasi della procedura, la stessa è responsabile per le fasi che gestisce.