INDICE
Introduzione
PARTE I, STORIA COSTITUZIONALE CANADESE
Considerazioni introduttive
1) Dallo sbarco di Caboto nell’attuale Terranova alla caduta della Nouvelle France del 1763.
2) La nascita del Dominion canadese 2.1) Le tappe della storia costituzionale
2.2) Una “Rivoluzione Tranquilla” e le mire secessioniste quebecchesi 2.3) Una Madre Patria sempre più distante
2.4) Il Rimpatrio della Costituzione
2.5) Successivi tentativi di rimpatriare il Quèbec
2.6) Posizione della Corte Suprema in tema di secessione unilaterale.
PARTE II, STRUTTURA E CONTENUTI DELLA COSTITUZIONE CANADESE
1) Considerazioni introduttive
2) La Carta canadese dei Diritti e delle Libertà
2.1) Il Principio di Uguaglianza entra nella Costituzione 2.2) La codificazione della tutela del “Multicultural Heritage”
2.3) Carta canadese dei Diritti e delle Libertà e tutela del bilinguismo 2.3.1) Ratio della tutela del bilinguismo e applicazioni pratiche
3) Possibilità di derogare ai diritti fondamentali: la Notwithstanding Clause
3.1) Notwithstanding Clause e Quebec 3.2) La Notwithstanding Clause oggi
3.3) Considerazioni finali sull’art. 33 della Costituzione canadese
4) Zoccolo duro della Charter of Rights and Freedoms 4.1) Unwritten Rules e secessione unilaterale
5) Caratteri fondamentali del federalismo canadese 5.1) Analogie e differenze con il modello statunitense 5.2) Due modelli alternativi di federalismo
5.3) Ripartizione delle competenze fra centro e periferia in Canada e negli Usa
5.4) Apporto della Corte Suprema all’evoluzione del Federalismo
6) La Corte Suprema federale
6.1) Corte Suprema e interpretazione dell’art. 1 della Charter of Rights and Freedoms
6.2) Il potere giudiziario
7) Stato federale e diritti sociali
7.1) Diritti sociali e federalismo centrifugo 7.2) Trionfo del federalismo cooperativo 7.3) La controversa posizione del Quèbec
8) Federalismo e Corte Suprema
8.1) Clausola “Peace, order and good government”
8.2) Incidenza del federalismo sulla composizione della Supreme Court 8.3) Ruolo della Supreme Court nei conflitti di attribuzione e Procedimento di Reference
PARTE III, PROCEDURE DI REVISIONE COSTITUZIONALE
Introduzione
1) Federalismo e revisione costituzionale
1.1) Costituzione a rigidità differenziata e pluralità di procedure di revisione
1.2) L’art. 45 della Costituzione e le modifiche delle Costituzioni Provinciali
1.3) Riflessione sull’art. 93 del British North America Act, 1867 1.4) Osservazioni finali sulla Parte V della Costituzione
2) Emendamenti alla Costituzione approvati dopo il 1982
2.1) Constitution Act, 1999 e istituzione del Territorio del Nunavut 2.2) Consistution Amendment Proclamation, 1983
PARTE IV, COMPARAZIONE DEI PROCEDIMENTI DI REVISIONE COSTITUZIONALE
1) Procedure di revisione della Costituzione statunitense e applicazioni pratiche
1.1) I 27 Emendamenti della Costituzione statunitense
1.2) Approvazione del XIII, XIV e XV Emendamento: i Civil War Amendments
1.3) Peso degli Stati in sede di modifica del testo della Costituzione
2)Procedure di revisione costituzionale nel Commonwealth australiano 2.1) Incidenza del modello federale sui tentativi di riforma costituzionale in Australia
2.2) Peso del coinvolgimento del corpo elettorale nella revisione della costituzione australiana
3) Comparazione tra le procedure di revisione costituzionale canadesi e quelle statunitensi e australiane
3.1) Considerazione conclusive sulle amending formulae di Canada, Usa e Australia
4) Procedimenti di revisione costituzionale in altre esperienze federali: Germania, Svizzera e Russia
4.1) Legge Fondamentale Tedesca e procedimento di modifica ex art. 79 4.2) Le numerose modifiche della Grundgesetz
4.3) Riforma del Federalismo Tedesco del 2006 e del 2009
4.4) Rilevanza della democrazia diretta nell’ordinamento giuridico svizzero
4.5) Procedimenti di revisione costituzionale disciplinati dalla Costituzione svizzera
4.6) Approvazione del testo attuale della Costituzione della Confederazione Elvetica
4.7) Costituzione della Federazione Russa
4.8) Procedimenti di revisione della Costituzione russa
INTRODUZIONE
La presente tesi di laurea si pone l’obiettivo di individuare ed esporre i caratteri fondamentali di una delle esperienze giuridiche più interessanti dal punto di vista comparatistico, ossia quella Canadese.
La trattazione si apre con un breve excursus storico relativo alla colonizzazione anglo-francese, nel lasso temporale compreso tra lo sbarco di Caboto, del 1497, e la caduta della Nouvelle France, determinata dal deteriorarsi dei rapporti tra le due potenze coloniali. L’attenzione si sposterà poi sui fatti che hanno, negli ultimi due secoli, segnato le tappe fondamentali della storia costituzionale canadese, quali l’istituzione, all’interno dell’Impero Britannico, del Dominion del Canada, avvenuta nel 1867 mediante l’approvazione, da parte del Parlamento di Londra, del British North America Act, e la successiva emanazione di atti, come lo Statuto di Westminster e del Constitution Act, 1982, che hanno contribuito a determinare i caratteri di quel lento ma inesorabile processo che ha portato il Paese Nordamericano ad emanciparsi dalla Madre Patria. Il primo capitolo si occupa, poi, dei difficili rapporti che intercorrono tra le Province anglofone e quella francofona del Quèbec, della sua volontà di uscire dalla Federazione, e dei tentativi, compiuti da personaggi cruciali sullo scenario politico, come l’allora Primo Ministro Pierre Trudeau, finalizzati ad integrare il Quèbec nel sistema costituzionale. Il primo capitolo si chiude con l’esposizione della posizione della Corte Suprema in tema di secessione unilaterale di una Provincia.
L’esposizione continua poi con il secondo capitolo, nel quale sono enunciati i caratteri fondamentali della Costituzione canadese del 1982, dei documenti che ne fanno parte e delle novità che essa introduce, tra le quali spicca la Charter of Rights and Freedoms, ossia una Carta, contenuta nella Parte I del testo costituzionale, che codifica tutto
un’insieme di diritti e di libertà, precedentemente tutelati in maniera assai meno forte. Ci occuperemo poi della disciplina, contenuta in tale Carta, di alcuni dei molti valori in essa cristallizzati, quali il principio di uguaglianza, la tutela del Multicultural Heritage canadese e del bilinguismo caratterizzante il Paese.
L’attenzione si sposterà poi sulla possibilità, offerta al legislatore dall’art. 33 della Charter, di derogare ai diritti fondamentali ivi codificati, sulle applicazioni pratiche di tale previsione e sugli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in materia. Ci si occuperà poi di invidiare lo zoccolo duro della Charter of Rights and Freedoms, consistente nelle previsioni sottratte al procedimento di revisione costituzionale. La seconda parte del Capitolo II riguarda invece il carattere federale dell’esperienza costituzionale canadese. Sarà trattata l’evoluzione storica di tale fenomeno, il passaggio da un tipo di federalismo duale ad uno cooperativo, ed il peso che le pronunce della Corte Suprema hanno avuto su tale tema. L’esposizione riguarda anche taluni profili comparatistici, nello specifico il confronto tra il federalismo canadese e quello caratterizzante, invece, l’esperienza statunitense, e la diversa allocazione di competenze tra centro e periferia nei due Paesi.
Ancora in tema di federalismo, questa esposizione si farà carico di indicare i mezzi mediante i quali è stata data attuazione, in Canada, ai diritti sociali, e alla controversa posizione del Quèbec sulla materia. Il secondo capitolo si chiude, dunque, descrivendo quale sia il peso del sistema federale sulla nomina dei giudici della Corte Suprema, e sull’interpretazione, offerta dal più alto organo giurisdizionale canadese, della clausola “order, peace and good government”, contenuta dall’art. 91 del British North America Act del 1867, la quale affida la potestà legislativa residuale al Parlamento di Ottawa.
La trattazione della parte centrale di questa tesi di laurea, ossia di quella sulla quale occorre soffermare maggiormente l’attenzione, è contenuta nei Capitoli 3 e 4, relativi ai procedimenti di revisione costituzionale. Il primo di questi due capitoli si occupa di esporre i contenuti della Parte V della Costituzione canadese del 1982, la quale, per la prima volta, introduce un amending formula autonoma, che non prevede, dunque, alcun intervento del Parlamento britannico, ai fini dell’entrata in Costituzione del testo di un emendamento. La trattazione mira ad esporre i caratteri essenziali delle procedure di revisione costituzionale previste dalla Parte V, e il loro carattere federale, consistente nel dare voce, in tema di revisione, alle autorità periferiche. Sul punto è utile, a titolo d’esempio, fare riferimento alla procedura ordinaria dell’art. 38, secondo la quale, ai fini dell’approvazione di un emendamento, è necessaria la pronuncia favorevole non solo del Parlamento di Ottawa, ma anche di almeno 7 assemblee legislative provinciali. In tale ambito si parlerà poi di una delle peculiarità del sistema canadese, consistente nella previsione di ben cinque diversi iter di revisione, corrispondenti ognuno al diverso grado di rigidità che il Costituente ha voluto dare alle diverse norme, e delle difficoltà applicative determinate da questa caratteristica, dovute, in parte, anche alla mancanza, nel testo costituzionale, di una definizione della nozione di “Costituzione Provinciale”. Il terzo capitolo si chiude con l’enunciazione di tutte le modifiche intervenute sul testo costituzionale canadese dal 1982 ad oggi, con particolare attenzione circa la Consistution Amendment Proclamation del 1983, relativa ai diritti delle popolazioni autoctone, e al Constitution Act, 1999, con cui è istituito il Territorio del Nunavut.
Il Quarto, ed ultimo, Capitolo si concentra anch’esso sulla tematica dei procedimenti di revisione, questa volta però in chiave comparatistica. Tale ultima parte si occupa di prendere come punto di riferimento esperienze costituzionali di tipo federale diverse da quella canadese, e di
procedere al confronto dei relativi procedimenti di revisione costituzionale. In primo luogo sarà analizzata l’esperienza statunitense, la disciplina, in tema di revisione, almeno sulla carta “nè completamente federale, né completamente statale”, introdotta dall’art. V della Costituzione e le relative difficoltà applicative. L’esposizione si interesserà poi degli emendamenti che sono Stati approvati dal 1787 ad oggi, quali, ad esempio, i Civil War Amendments, con particolare attenzione circa l’allontanamento dal dettato costituzionale e sull’effettivo ridimensionamento del ruolo riconosciuto agli Stati membri.
Terminata la trattazione dell’esperienza statunitense, ci soffermeremo sul modello del Commonwealth australiano. Tale ordinamento, dal punto di vista della revisione costituzionale, si discosta da quello di Canada e Stati Uniti per la previsione, dell’art. 128 della propria Costituzione, della necessaria consultazione referendaria ai fini dell’approvazione di una proposta di emendamento. Anche su tale tema verranno proposti esempi pratici d’applicazione concreta dell’amending formula, attivata con successo, dal 1900 ad oggi, in sole otto occasioni.
Il discorso relativo a questi tre Paesi, di tradizione giuridica anglosassone, si chiude con la comparazione dei rispettivi procedimenti di revisione costituzionale e con le dovute riflessioni circa il loro carattere federale, con particolare attenzione ai problemi legati all’effettiva valorizzazione delle entità territoriali in cui si articola la federazione.
Successivamente, saranno prese in considerazione tre ulteriori esperienze costituzionali, questa volta europee, ossia quelle di Paesi federali, quali Germania, Svizzera e Russia. Sarà analizzata, in primo luogo, la nozione di “Legge Fondamentale” tedesca, e l’influenza della dottrina positivista su di essa, per poi passare all’analisi della procedura emendativa dell’art. 79, la cui peculiarità è quella di concretizzarsi completamente a livello
parlamentare, senza nessun coinvolgimento del corpo elettorale. Nel modello tedesco infatti, come si vedrà, spetta ad un apposito ramo del Parlamento, ossia il Bundesrat, assicurare la rappresentanza dei vari Länder. In questa sede, ai fini di portare un esempio di applicazione pratica dell’iter dell’art. 79, si farà riferimento a due molto importanti esempi di revisione costituzionale che toccano il cuore del federalismo tedesco, ossia le riforme del 2005 e del 2009, l’una relativa ad una nuova allocazione di competenze fra centro e periferia, e l’altra relativa ai rapporti finanziari. Il discorso relativo alla Repubblica Federale di Germania è chiuso poi dall’esposizione del fenomeno, nato in via di prassi, della “Manutenzione Costituzionale”, consistente nell’apportare frequenti piccole modifiche al testo della Costituzione, al fine di ammodernarla. La successiva esperienza, trattata in questa sede, è quella della Confederazione Elvetica. A tal proposito si farà riferimento all’amending formula degli artt. 138 e 139, relativi il primo alla revisione totale del testo ed il secondo a quella parziale. Fondamentale qui è il peso della democrazia diretta, le proposte di revisione sono infatti, in Svizzera, presentate dagli elettori, e dagli stessi approvate. Si tratterà poi il procedimento di revisione totale della Costituzione del 1874 che ha portato, nel 1999, all’approvazione dell’attuale Carta costituzionale svizzera. L’ultima esperienza giuridica, presa in considerazione, è quella della Federazione Russa. Dopo una breve esposizione dei caratteri fondamentali del testo della Costituzione del 1993, approvata in seguito al crollo dell’Unione Sovietica, si passerà, come per le altre esperienze, all’analisi delle procedure di revisione costituzionale. Si vedrà dunque l’iter procedimentale dettato dal Capitolo 9 di tale Carta, articolato in diverse procedure, previste in risposta al diverso grado di rigidità conferito alle varie disposizioni, prestando attenzione al rilievo del modello federale e al peso della democrazia diretta per quanto riguarda l’approvazione di una proposta di emendamento.
PARTE PRIMA
-STORIA COSTITUZIONALE CANADESE-
CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
Dal punto di vista dell’ordinamento costituzionale, il Canada ha sempre affascinato gli scienziati del diritto italiani e stranieri, colpiti dalle peculiarità del suo sistema federale, sul quale incide uno spiccato multiculturalismo, le modalità di tutela dei diritti fondamentali e l’assetto partitico.
Oltre ad essere la seconda nazione più vasta del mondo, dopo la Russia, il Canada è un paese molto interessante sia dal punto di vista economico (vi sono importanti giacimenti petroliferi e risorse naturali pressochè illimitate, a fronte di una popolazione che ammonta a soli 35milioni di abitanti), che culturale, basti pensare, in proposito, alla storica contrapposizione fra anglofoni e francofoni, e alla convivenza con i popoli nativi, che, nel corso dei decenni, si sono ininterrottamente battuti per ritagliarsi sempre maggiori spazi di autonomia, e agli incessanti flussi migratori da paesi, in larga parte, anche extraeuropei.
L’interesse dei comparatisti è determinato soprattutto dalla circostanza 1 che nel Canada si può vedere un “laboratorio costituzionale di
Sul tema, T. GROPPI, “Canada”, Bologna, 2006 e “Federalismo e
1
Costituzione, la revisione costituzionale negli stati federali”, Milano, 2001; J. FREMONT, e altri “L’ordinamento costituzionale del Canada”, Torino, 1997; P.L. PETRILLO, “Le istituzioni delle libertà, esperienze costituzionali canadese”, Padova, 2012; G. ROLLA (a cura di), “Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada, tra universalità e diversità culturale”, Milano, 2000; S. GAMBINO e C. AMIRANTE (a cura di), Il Canada. Un Laboratorio Costituzionale. Federalismo, Diritti, Corti, Padova, 2000.
sperimentazione permanente” , un sistema costituzionale in fase di 2 continua evoluzione, dettata dall’esigenza di conciliare culture e tradizioni giuridiche assai distanti, quali quella dell’Europa Continentale, il Civil Law, e quella anglosassone, il Common Law.
Un enorme melting pot di lingue, culture, popoli e sistemi giuridici che ha dato vita ad una pluralità di soluzioni normative tali da far considerare questo paese un esempio unico sullo scenario mondiale. Nonostante le difficoltà determinate dalla convivenza di un numero così alto di popolazioni diverse, il sistema costituzionale canadese non si è mai ridotto ad un’informe coacervo di tradizioni giuridiche diverse, dando invece vita ad un sistema organico e razionale, basato sul federalismo, multiculturalismo e tutela delle minoranze.
Si tratta di una “free and democratic society” così come affermato dalla 3 sentenza R.-Oakes del 1986 , la quale tutela le culture minoritarie e 4 favorisce la partecipazione dei singoli individui e dei gruppi alla vita politica e sociale della nazione.
Da queste considerazioni emerge la rilevanza del concetto di “libertà” nell’ordinamento costituzionale canadese, di cui possiamo distinguere cinque diverse accezioni : la prima è quella ottenuta con il fenomeno 5 chiamato “Patriation”, avvenuto nel 1982, tramite il quale il Canada, separandosi definitivamente dalla Madre Patria Britannica, ottiene di poter modificare liberamente, e in via completamente autonoma, la propria Costituzione. La seconda libertà è detta “negoziata”, e consiste nella definizione dei rapporti fra Governo Centrale e le varie autorità
P.L. PETRILLO, “Le istituzioni delle libertà, esperienze costituzionali
2
canadese”, Padova, 2012, p.2
P.L. PETRILLO, “Le istituzioni delle Libertà, Esperienze Costituzionali
3
Canadesi”, cit., pag.3
R. v. Oakes, 1986, 1, R.C.S., paragrafo 193-194.
4
P.L. PETRILLO, “Le istituzioni delle Libertà, Esperienze Costituzionali
5
Provinciali, sulla base di negoziati. Si ha poi la libertà detta “riconosciuta” alle popolazioni aborigene, presenti sul territorio da tempo immemore, le quali ormai godono di una vasta gamma di tutele giuridiche e di forte autonomia dal punto di vista politico.
Possiamo parlare poi di “libertà ritrovata”, consistente nella valorizzazione dello sviluppo sostenibile, una forma di progresso economico compatibile con la salvaguardia ambientale e il benessere delle generazioni future.
L’ultima accezione di libertà che caratterizza tale assetto costituzionale è quella detta “limitata”, caratterizzata da una compressione delle libertà individuali dettata dalla necessità di rispondere, in modo sicuro ed efficace, alle minacce terroristiche successive all’11 Settembre.
Siamo al cospetto di eterogenee nozioni di libertà, tutt’altro che statiche, e costantemente aggiornate dalle pronunce della Corte Suprema, che si è sempre dimostrata capace di interpretarle in modo adeguato alle esigenze reali, senza imbrigliarle con vincoli troppo stringenti, fino a rendere il Canada un paese all’avanguardia per quanto riguarda la tutela delle libertà dei cittadini.
1) Dallo sbarco di Caboto nell’attuale Terranova, alla caduta della Nouvelle France del 1763
Già negli anni immediatamente successivi alla scoperta delle Americhe, apparve chiaro a diverse monarchie europee, nello specifico a quella francese e a quella britannica, quanto, quel vasto e gelido territorio nordamericano, fosse ricco di risorse naturali , e strategico dal punto di 6 vista commerciale. La prima grande esplorazione del territorio canadese risale al 1497, anno in cui il celebre esploratore Giovanni Caboto, finanziato dal monarca britannico Enrico VII, sbarcò prima in quella che oggi è chiamata “Provincia di Terranova”, e successivamente nell’attuale Nuova Scozia. Proprio il Terranova risulta essere il primo territorio del 7 Nuovo Mondo ad essere annesso all’Impero Britannico, anche se il riconoscimento ufficiale dello status di colonia arrivò tuttavia solo nel 1583 . 8
Sempre agli albori del XVI secolo, spedizioni di esploratori dirette nell’appena scoperto Canada partirono anche dal Regno di Francia, i cui sovrani, al pari di quelli dell’Impero Britannico, nutrivano forti mire coloniali nei confronti dei territori nordamericani. Fondamentale per la nascita di quella che poi sarà chiamata “Nouvelle France” fu il viaggio del fiorentino Giovanni da Verazzano che, su incarico di Re Francesco I, raggiunse il Terranova, nella speranza di trovare un passaggio per le Indie Orientali.
La ricchezza mineraria del territorio canadese, soprattutto delle zone orientali
6
e centrali, ossia l’area del così detto “scudo canadese”, ha fin da principio attirato gli interessi dei conquistatori europei.
Maggiori dati sul patrimonio di Terranova e Labrador, sul sito web: http://
7
www.heritage.nf.ca
Il Terranova fu proclamato parte dell’Impero Britannico con la dichiarazione
8
“under the Royal Charter of the Queen Elizabeth I of England” da Sir Humphrey Gilbert, membro del Parlamento britannico e grande sostenitore del colonialismo.
Successivamente, ossia negli anni ’30 del XVI secolo, Francesco I affidò a Jacques Cartier l’incarico di scoprire se quei territori fossero adatti all’occupazione permanente, e se fosse possibile intrecciare relazioni commerciali con le popolazioni autoctone. Questo celebre esploratore 9 attraversò il Terranova e il Golfo di San Lorenzo, dove fondò quella che oggi è chiamata Montrèal, all’epoca “Mont Royale”.
Le spedizioni francesi in Canada continuarono anche nel corso del XVII secolo. Sul tema è d’uopo citare l’impresa di Samuel de Champlain, il quale, finanziato da Enrico IV di Borbone, partì con l’obiettivo, oltre che di cristianizzare le popolazioni autoctone canadesi, di esplorare il corso del fiume San Lorenzo, del quale tracciò una mappa.
Questo celebre esploratore francese è ricordato per essere il padre dell’allora chiamata “Nouvelle France”, egli infatti ebbe il merito di fondare quella che oggi è la città di Quèbec, la quale, secondo la maggioranza degli storici , fu il primo insediamento permanente in 10 Canada. Successivamente a questa impresa, Champlain fu insignito dell’incarico di Governatore Generale, fino al 1635, anno in cui morì. Proprio in questo frangente storico si iniziano a registrare i primi grandi flussi migratori di popolazioni europee, in questo primo periodo essenzialmente francesi, verso la neonata colonia nordamericana. Sempre in quest’epoca iniziano a intensificarsi i traffici commerciali, si pensi, a tal proposito, alla fondazione, da parte del Primo Ministro di Re Luigi XIII, il Cardinale Richelieu, della “Compagnie de Cent Associès”, compagnia deputata alla cura del commercio con la Nouvelle France, e
J.M. Mullen, “The history of Canada”, Brockville C.W:, John McMullen
9
Publisher, 1855, pp.2-6
T.Groppi, “Canada” , Bologna, 2006, p.26. Va segnalato che sul punto non
10
c’è assoluta univocità a livello di fonti, secondo alcune di queste infatti il primo insediamento permanente sarebbe stato Port Royal in Nuova Scozia, fondato sempre da Champlain.
dotata di tutta una serie di privilegi, dal monopolio del commercio delle pellicce, alla più totale esenzione fiscale.
A questa fase ne seguì una di disinteresse da parte della Madre Patria nei confronti dei traffici mercantili con la colonia canadese. L’inverno gelido infatti, e i rapporti tesi con talune popolazioni aborigene rese arduo lo svolgimento fluido di attività economiche; conseguenza di ciò fu un rallentamento dei flussi migratori e uno scarso investimento da parte del Regno francese. Ciò duro fino all’incoronazione di Luigi XIV, monarca che fin da subito mostrò grande fiducia nelle potenzialità economiche della Nouvelle France. Egli si preoccupò di insediare autorità governative a Quèbec e a Montreal, rette da rappresentanti della Monarchia Francese, le quali si occupassero di incentivare le attività agricole e gli scambi con la Francia, rendendo, allo stesso tempo, maggiormente sicure le rotte commerciali e contrastando lo strapotere delle autorità ecclesiastiche che, forti del limitato controllo del Governo di Parigi, avevano assunto un ruolo di egemonia all’interno della neonata società. Tale opera portò anche ad un grande consolidamento dei rapporti commerciali con i popoli autoctoni, e ad una pacificazione dei maggiori conflitti con gli stessi. A dare nuova linfa alla vita della colonia, contribuì in modo significativo anche lo scioglimento, avvenuto nel 1663, della già citata Compagnie de Cent Associès, la quale aveva presto subito un forte indebolimento, dovuto soprattutto alle continue scorribande piratesche britanniche, capaci di far cadere sotto occupazione inglese svariati porti fluviali, situati sul fiume San Lorenzo. Oltre a ciò, la Compagnia non solo non si mostrò idonea, essenzialmente a causa dei duri colpi subiti dai britannici, a trasportare ulteriori coloni nella Nouvelle France, ma si rivelò anche incapace di mantenere l’egemonia dei traffici commerciali, tanto che fu costretta a cedere ai coloni grandi porzioni del propri possedimenti terrieri, determinando la riproduzione, all’interno della
colonia nordamericana, di vincoli sociali, anche se sensibilmente allentati, simili a quelli dell’Ancièn Regime.
La fase successiva, il XVII secolo, è segnata dal forte inasprimento dei rapporti fra il Regno di Francia e l’Impero Britannico. La Monarchia inglese infatti, nonostante la stipulazione del trattato di Saint Germain en Laye , proseguì la propria opera di espansione, soprattutto a livello 11 economico, in Canada, mediante anche la creazione, nel 1670, della Hudson’s Bay Company, compagnia commerciale ancora esistente. La Hudson’s Bay Company fu fondata da due commercianti, Radisson e Groseilliers, i quali chiesero al Governo francese l’autorizzazione di esplorare la baia di Hudson, territorio posto a nord dell’attuale Provincia del Quèbec, intuendone il grande potenziale economico, soprattutto per quanto riguarda il commercio delle pellicce. Davanti al rifiuto dell’autorità francese, l’Impero Britannico intraprese pesanti operazioni belliche, riportando le prime vittorie, come ad esempio la conquista del Terranova . Pochi decenni dopo, in Europa scoppiò la Guerra dei Sette 12 Anni, che ben presto ebbe ripercussioni anche sul suolo coloniale: Quèbec e Montreal caddero rispettivamente nel 1759 e nel 1760. La pace arrivò con il Trattato di Parigi del 1763, con il quale fu formalizzata la fine della Nouvelle France, e il passaggio dei suoi territori alla sovranità della Corona inglese.
La conquista britannica tuttavia non determinò una dura sottomissione dei coloni francesi: questi furono invece, in virtù del Quebec Act del 13
Accordo diplomatico del 1632 che pone fine allo scontro, fra le due potenze,
11
determinato dalle turbative britanniche alle attività economiche francesi. T.GROPPI, Canada, cit., p.27
A tale primo conflitto pose fine il Trattato di Utrecht del 1713. Sul punto
12
T.GROPPI, “Canada”, cit., p.27.
Il Testo del Quebec Act del 1774 definisce tale provvedimento: “an act for
13
making more effectual Provision for the government of the Province of Quebec in North America”
1774, autorizzati a mantenere la propria lingua, la propria religione e addirittura il diritto civile dell’ex Madre Patria.
2) La nascita del Dominion Canadese
La storia costituzionale del Canada ha origine il 1° Luglio del 1867 con 14 l’emanazione, da parte del Parlamento di Westminster, del British North America Act (BNA N°1). Mediante tale atto, la Madre Patria britannica dà vita al Dominion del Canada, unificando le allora quattro province: Upper Canada, Lower Canada, Nuova Scozia e Nuovo Brunswick. L’esigenza di dar vita ad una più stretta unione fu avvertita in un periodo storico in cui gli Stati Uniti erano dilaniati dalla terribile guerra civile. Le spinte arrivarono sia dall’interno del Dominion, che dall’esterno. Dall’interno si avvertì la necessità di sviluppare una maggiore solidità economica e raggiungere un progresso dal punto di vista infrastrutturale tale da permettere al neonato Dominion di affrontare la crisi economica che affliggeva ormai da tempo le colonie britanniche e le sfide imposte dal progresso tecnologico. Dal punto di vista internazionale si temeva invece che, una volta conclusa la guerra civile, gli Usa potessero colmare il vuoto che era venuto a formarsi fra il Manitoba e le colonie della Costa Ovest. Altro aspetto determinante fu il manifesto disinteresse della Madre Patria nei confronti della Colonia, dettato dall’intenzione di incrementare la presenza, soprattutto dal punto di vista militare, nelle Indie.
Considerata questa serie di vicissitudini, nel 1864 ebbe luogo, a Charlottetown, un incontro fra i delegati delle province canadesi,
T. GROPPI, “Canada”, cit., pg. 23 e seguenti; J. FREMONT “L’ordinamento
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costituzionale del Canada”, Torino, 1997, p.89; F.IACOBUCCI, “Costituzionalismo e Federalismo. L’esperienza canadese”, in S.GAMBINO e C.AMIRANTE (a cura di), “Il Canada. Un Laboratorio Costituzionale. Federalismo, diritti, Corti”, Padova, 2000.
nell’ambito del quale fu avanzato un progetto di unificazione; tale progetto fu definitivamente approvato nella conferenza di Quebec nell’ottobre dello stesso anno, e vi presero parte i rappresentanti dell’Upper e del Lower Canada, del Nuovo Brunswick, della Nuova Scozia, dell’Isola del Principe Edoardo, e anche di Labrador e Terranova. I Parlamenti provinciali di Canada, Nuovo Brunswick e Nuova Scozia approvarono il testo di 146 articoli e lo trasmisero al Parlamento Britannico al fine di farlo approvare da quest’ultimo e ottenere il Royal Assent, che fu concesso, appunto, nel 1867. Con tale Atto finalmente nasce il Dominion Canadese “with a Constitution similar in principle to that of the United Kingdom” . 15
Nonostante questa affermazione di principio, il Bna presenta, ovviamente, enormi differenze rispetto alla non scritta Costituzione dell’allora Madre Patria. L’atto appena emanato, infatti, si preoccupa di regolare i rapporti fra il livello di governo federale e quelli periferici, l’organizzazione interna di talune Province, la disciplina relativa all’utilizzo della lingua francese (parlata da una considerevole minoranza degli abitanti del Dominion), e quella relativa alle scuole confessionali. Il Bna si limitava a disciplinare la ripartizione di competenze fra centro e periferia, senza contenere alcuna norma in tema di revisione costituzionale, materia che, trattandosi il Bna di un atto emesso dal Parlamento del Regno Unito, era rimessa a quest’ultimo.
Tuttavia, fino al 1982, non si verificarono mai modifiche unilaterali da parte della potenza coloniale, tutte le revisioni, infatti, furono operate su richiesta del Parlamento Canadese, il quale, ad esempio, chiese ed ottenne l’abrogazione dal Bna di disposizioni considerate ormai obsolete . 16
Espressione tratta dal preambolo al Constitution Act del 1867.
15
J.FREMONT, “L’ordinamento costituzionale del Canada”, cit., p.14 ss.
La procedura di revisione consisteva in una risoluzione da parte del Parlamento del Dominion, che sfociava in una richiesta all’esecutivo britannico di proporre un disegno di legge relativo alle modifiche in questione, la cui approvazione era rimessa al Parlamento di Westminster.
2.1) Le tappe della Storia Costituzionale
Nei quasi 100 anni di storia, che separano il Bna dal Canadian Constitution Act del 1982, non si registrano fenomeni di netta rottura costituzionale, nonostante gli assai profondi mutamenti che attraversano il paese dal punto di vista socio-economico, trasformandolo la fredda colonia Nordamericana in una nazione all’avanguardia sullo scenario globale.
Qui di seguito sono esposte le essenziali tappe che determinarono l’evoluzione dell’assetto costituzionale canadese dall’emanazione del Bna fino alla “Patriation”.
Dal 1867 al 1982 la Federazione si allarga andando a integrare territori già sottoposti a dominio britannico, ma precedentemente esclusi dai progetti di unificazione, si tratta della Columbia Britannica (1871), dell’Isola del Principe Edoardo (1873), del Terranova e del Labrador (1949). Altri territori invece entreranno a far parte della Federazione secondo un procedimento diverso. Tale fenomeno interessa quelle aree precedentemente affidate a compagnie private, e ora considerate parti integranti della nuova nazione, le quali saranno acquistate e andranno a formare i Territori del Nord-Ovest, caratterizzati dalla circostanza di non disporre di un autogoverno, come invece accadeva nelle altre province. Nuovi territori furono poi formati nei primi decenni del XX secolo, a tal proposito occorre citare lo Yukon e le province dell’Alberta e del Saskatchewan. L’ultimo, dal punto di vista cronologico, è il Nunavut, munito di autogoverno, istituito con legge federale nel 1999.
2.2) Una “Rivoluzione Tranquilla” e le mire secessioniste quebecchesi
Nel corso del XX secolo si registrano significativi cambiamenti anche per quanto attiene la sfera del sistema federale: oltre alla nascita delle province e dei territori dell’Ovest, sempre più forte si fece la rivalità fra Canada anglofono, la cui Provincia-Guida è innegabilmente l’Ontario e Canada Francofono, che fa capo al Quèbec, Provincia che non ha mai celato le sue mire indipendentiste . Ad ogni modo sarebbe 17 assolutamente riduttivo individuare tale conflitto come l’unica mina in seno al sistema federale canadese, basti pensare alla più recente affermazione dal punto di vista economico di altre province (essenzialmente quelle dell’Ovest) che sempre più spesso muovono rivendicazioni nei confronti della Federazione; è il caso dell’Alberta, che ha sviluppato un proprio autonomo sistema politico a livello provinciale, improntato essenzialmente sulla presenza di partiti di stampo populista, quali ad esempio il Social Credit e lo United Farmers of Alberta.
Altro esempio significativo è offerto dalla posizione del Nunavut, territorio creato al fine di consentire, in seno alla Federazione, l’autogoverno dei popoli autoctoni. Nella fase attuale, quindi, affrontare il tema del federalismo canadese nella sola ottica del dualismo Quèbec-Ontario è assai riduttivo, in quanto non tiene conto degli sviluppi più recenti, e delle conquiste ottenute dai popoli nativi sul piano istituzionale, dei diritti e delle libertà.
Lo sviluppo e le mire secessioniste della Provincia francofona devono essere analizzate alla luce del fenomeno detto “Rivoluzione Tranquilla”. Prima di definire tale fattore occorre ripercorrere brevemente le tappe
J.FREMONT, “L’ordinamento costituzionale del Canada”, cit., p.104; e
17
fondamentali che hanno segnato lo sviluppo politico della Provincia del Quèbec.
E’ indubbio che, già dal 1867, in Quèbec si stessero formando due società nettamente distinte, a livello linguistico sì, ma soprattutto economico, basti pensare che i francofoni nel 1961 gestivano solo il 15% delle attività manifatturiere della Provincia, tutto il resto era nelle mani della popolazione anglofona e degli investimenti provenienti dai vicini Stati Uniti. Altro aspetto caratterizzante il Quèbec degli anni ’50 del XX secolo è indubbiamente l’ingombrante presenza della Chiesa Cattolica, la quale arrivò a vietare l’insegnamento universitario a intellettuali considerati vicini a posizioni troppo radicali, quali ad esempio il noto futuro Primo Ministro Pierre Trudeau. Tale situazione viene a mutare nel corso degli anni ’60, con la così detta “Rivoluzione Tranquilla”, inteso come un grande processo di sviluppo economico e di laicizzazione della Provincia. Tale evoluzione portò all’avanzamento di nuove rivendicazioni verso il Governo Centrale, come, ad esempio la nazionalizzazione delle imprese idroelettriche della Provincia, avvenuta nel 1963, mediante un intervento che sarà poi considerato una delle maggiori conquiste dell’allora governo liberale.
Gli anni ’60 furono un periodo molto florido per i gruppi politici di orientamento nazionalista, a tal proposito va ricordata la nascita del Parti Quèbecois, di cui massimo esponente fu Lévesque. Le spinte nazionalistiche si fecero sempre più forti, sintomatico di ciò è l’entusiasmo con cui, nel 1966, fu acclamato il generale francese Charles De Gaulle quando, rivolgendosi alla popolazione di Montreal, esclamò la celebre frase “Vive le Quèbec Libre”.
Nacquero in tale contesto politico anche gruppi terroristici francofoni, composti da facinorosi evidentemente non appagati da quanto previsto dall’Official Language Act del 1969 che equiparava giuridicamente la lingua francese e quella inglese. Tali gruppi mai disdegnarono il ricorso
alla violenza, tanto che, nel 1970, si spinsero fino a mettere in atto il rapimento del Console Britannico, e ad assassinare il Ministro del Lavoro del Quèbec.
Un clima così teso portò ad un sempre più netto isolamento della Provincia francofona dalle altre, e alla proposizione di ben due quesiti referendari volti a sancirne l’indipendenza dalla Federazione, il primo bocciato alla vigilia del Rimpatrio della Costituzione nel 1980, ed il secondo risalente al 1995 (quindi successivo al Rimpatrio, avvenuto peraltro senza il consenso del Quèbec), che raggiunse il 49,4% dei consensi . 18
2.3) Una Madre Patria sempre più distante
Ultimo tema necessario da affrontare per comprendere al meglio le tappe evolutive del sistema canadese è rappresentato dal progressivo ma inevitabile distacco dalla Madre Patria britannica. A tal proposito, preponderante è la rilevanza dello Statuto di Westminster del 1931 , nel 19 quale, all’art. 4, si sancì che la legislazione britannica non potesse più essere imposta al Canada senza il consenso del suo Governo, e che il Dominion avesse comunque la potestà di abrogare o modificare la legge della Madre Patria, applicata in territorio coloniale, ai sensi del Colonial Laws Validity Act, risalente al 1865. Lo Statuto di Westminster afferma poi, all’art. 2, che la legge approvata dal Parlamento del Dominion non può essere abrogata o sottoposta a modifiche, qualora venga considerata in contrasto con quella della Madre Patria.
T.GROPPI, “Canada”, cit., p.39
18
L. BRUTI LIBERATI e L. CODIGNOLA, “La difficile evoluzione
19
costituzionale del Canada”, in G.ROLLA (a cura di) “Lo Sviluppo dei Diritti Fondamentali in Canada. Tra universalità e diversità culturale”, Milano, 2000, pagina 9.
Nel 1949 il Parlamento Inglese approvò il British North America Act n°2 , con il quale si concesse al Dominion la potestà di modificare 20 autonomamente la sua Costituzione, fatta esclusione per le parti relative a materie come le attribuzioni delle autorità provinciali.
Altra innovazione fu la rimozione del Privy Council di Londra dal ruolo di Giudice d’Appello per il Canada, di tale funzione fu insignita la Corte Suprema Canadese.
Date queste innovazioni, divenne palese la necessità per il Dominion, ormai anche giuridicamente staccato dal Regno Unito, di procedere alla stipulazione di un nuovo patto fondativo che tenesse conto della nuova realtà del Paese, della necessità di creare una Carta che il Canada potesse modificare autonomamente, e di garantire i diritti delle minoranze, non solo di quella francofona ma anche delle popolazioni native (residenti in Province istituite successivamente al Bna del 1867), e della popolazione immigrata.
Spinte in tal senso arrivarono principalmente dal Primo Ministro Trudeau nel corso degli anni ’60, e portarono al “Rimpatrio della Costituzione”, avvenuto nel 1982.
2.4) Il Rimpatrio della Costituzione
I mutamenti costituzionali, politici, economici e sociali, e le nuove esigenze esposte nel paragrafo precedente determinarono la necessità di emanare un nuovo patto fondativo che prendesse atto della realtà del Paese e del suo ormai irreversibile distacco dal Regno Unito. Si Arrivò, nel 1982, al fenomeno detto “Rimpatrio della Costituzione” , 21
G.CAMPANELLI, “La giustizia costituzionale e i suoi rapporti con il
20
federalismo”, in “Amministrare”, 1-2, 2002, p.145 ss.
Come già accennato, questo fenomeno è indicato, in inglese, con il termine
21
consistente nell’ultimo atto vincolante per il Canada emanato dal Parlamento di Londra, conosciuto come Constitution Act, 1982 . Ciò 22
innovava profondamente l’assetto dettato quasi un secolo prima dal Bna: introduceva per la prima volta meccanismi di revisione costituzionale, ed offriva un catalogo dei Diritti e delle Libertà.
A differenza di quanto accaduto in Italia, tale testo costituzionale non può certo dirsi universalmente condiviso: già in sede di approvazione emerse l’opposizione del Quebec (Provincia in cui, in occasione dell’entrata in vigore del detto atto, gli uffici pubblici ersero la bandiera a mezz’asta). La Provincia francofona, oltre a pretendere il potere di veto sulle riforme costituzionali, temeva che tale Carta dei Diritti e delle Libertà (contenuta nel testo costituzionale) potesse in qualche modo dilatare a dismisura le competenze della Federazione, andando a inficiare la posizione di autonomia che la Provincia si era ritagliata.
Il Quebec si era opposto per tutti gli anni ’70 alla prospettiva di presentare, al Parlamento di Westminster, un progetto di revisione del Bna.
Sul punto fu necessario l’intervento della Corte Suprema che, in una pronuncia estremamente rilevante del 1981 , evidenziò come non fosse 23 necessario, al fine della redazione di una Carta costituzionale, il consenso unanime delle Province ma a “substantial degree” o “a substantial measure of provincial consent”. In seguito a tale pronuncia, ci fu la redazione integrale dell’Atto e la sua sottoposizione al Parlamento Britannico, che lo approvò, appunto, nel 1982.
La Corte Suprema, attraverso il procedimento di Reference, fu chiamata nuovamente a pronunciarsi sulla validità della procedura, ma la pronuncia che ne derivò non fu difforme da quella dell’anno precedente.
T.GROPPI, “Canada”, cit., p.36 ss.
22
“Objection by Quèbec to Resolution to Amend the Constitution”,1981,2
23
La Corte infatti ribadì la posizione, sostenuta anche dall’esecutivo, secondo cui le Province debbano sì essere coinvolte nel processo di Revisione Costituzionale, ma che a nessuna di esse spetti diritto di veto. 24
2.5) Successivi tentativi di rimpatriare il Quebec
Negli anni immediatamente successivi al 1982 si cercò più volte di integrare il Quebec nel sistema costituzionale che era venuto a crearsi. Si pensi a tal proposito all’attività del Premier federale Brian Mulroney, leader del Progressive Conservative Party, che finì per porre l’irrisolta questione del rimpatrio del Quebec come cavallo di battaglia del suo programma politico.
Si arrivò, nell’Aprile del 1987, agli Accordi del Lago Meech , località in 25 cui si erano riuniti i leader politici delle dieci Province, intenzionati a proporre una serie di emendamenti, formulati di comune accordo con la provincia francofona, al fine di ottenerne il “Rimpatrio” . La base 26 sostanziale dell’accordo in questione può essere riassunta in cinque punti fondamentali: riconoscimento del Quèbec come “società distinta”; la dilatazione della potestà della provincia in materia di immigrazione; il conferimento alle Province del potere di nominare i giudici membri della Corte Suprema; l’introduzione di limiti legali al potere di spesa sito in seno alle autorità federali; e infine il conferimento del tanto agognato diritto di veto sugli emendamenti alla Costituzione.
Objection by Quèbec to Resolution to Amend the Constitution”,1982, 2
24
Scr793.
J.FREMONT, e altri, “L’ordinamento Costituzionale del Canada”, cit., pg.80
25
ss.
T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
26
Tuttavia per l’adozione di tali modifiche, contenute negli Accordi del Lago Meech , venne istituita la regola dell’unanimità, perciò, una volta 27 approvate dal Parlamento Federale, furono tutte trasmesse ai legislatori provinciali affinché questi procedessero alla ratifica nel termine di tre anni dalla proposta. Purtroppo il 23 Giugno del 1990 (scadenza del termine di tre anni per la ratifica) emerse che tre province (Manitoba, Terranova e Labrador) non avevano ratificato l’accordo, e quindi l’intera proposta si risolse in un nulla di fatto . 28
Questo non fu l’unico tentativo di rimpatriare il Quèbec. A distanza di pochi anni, infatti, si procedette ad un nuovo esperimento, ricordato come “Accordi di Charlottetown” , a cui parteciparono i leader delle 29 province, quelli dei Territori e anche i rappresentanti di alcune comunità aborigene. Tali accordi riprendono parzialmente quelli del Lago Meech, questa volta però si ricorse ad un nuovo strumento di approvazione: il referendum popolare a cui sarebbe dovuta seguire la ratifica unanime delle Province.
Anche questa volta l’esito fu infausto per il Primo Ministro Mulroney: il “No” prevalse in 6 province su 10, e, a livello federale, si pronunciò in senso contrario ai suddetti accordi il 54,6% dell’elettorato, determinando così la caduta definitiva delle proposte avanzate, e aprendo una nuova fase che porterà il Quebec ad un passo dalla secessione dal resto del Canada, nel 1995.
ibidem, p.118ss.
27
T.GROPPI, “Il Canada tra riforma della Costituzione e Secessione”, in
28
G.ROLLA(a cura di), “Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada”, cit., p. 27ss.
J.FREMONT, e altri, “L’ordinamento Costituzionale del Canada”, cit., pg.
29
2.6) Posizione della Corte Suprema in tema di secessione unilaterale
Alla luce dell’evidente fallimento dei due tentativi di Revisione Costituzionale precedentemente descritti, e dei preoccupanti esiti della consultazione referendaria del 1995, il Primo Ministro Jean Chrètien, avvalendosi dello strumento del Reference, interrogò la Corte Suprema circa la legittimità costituzionale di un’eventuale proclamazione unilaterale di indipendenza da parte del Quèbec.
La risposta della Corte arriva con una celebre pronuncia del 1998 , e 30 consiste nella proclamazione dell’illegittimità costituzionale di una secessione unilaterale: nessuna Provincia potrà rendersi indipendente in maniera unilaterale, neppure laddove lo affermi la chiara maggioranza referendaria: il distacco dovrà essere negoziato con la Federazione . 31 La Supreme Court del 1998 si esprime nei seguenti termini:
“Le nostre istituzioni democratiche consentono necessariamente un processo continuo di discussione e di evoluzione, come testimonia il diritto riconosciuto dalla Costituzione a ciascuno dei partecipanti alla federazione di prendere l’iniziativa di modifiche costituzionali. Questo diritto comporta l’obbligo reciproco degli altri partecipanti di avviare delle discussioni su ogni progetto legittimo di revisione costituzionale […]. Il procedimento di negoziazione esigerebbe la conciliazione dei diversi diritti e obbligazioni attraverso la trattativa tra maggioranze legittime, ossia la maggioranza della popolazione del Quèbec e quella dell’insieme del Canada. Una maggioranza politica, all’uno o all’altro livello, che non agisse in accordo con i principi sottostanti alla Costituzione, metterebbe in pericolo la legittimità dell’esercizio dei suoi
Reference Re Secession Quebec, 1998, 2 SCC 217
30
F.ROSA, “La Corte Suprema di fronte alla Patriation della Costituzione”, in
31
G.ROLLA(a cura di), “L’apporto della Corte Suprema alla determinazione dei caratteri dell’ordinamento costituzionale canadese”, Milano, 2008, p.69ss.
diritti e, in ultimo, l’accettazione del risultato da parte della comunità internazionale” . 32
Tale affermazione, peraltro pienamente in linea con la più autorevole dottrina canadese, rimarca il principio secondo il quale solo in seguito ad una revisione costituzionale e ad una negoziazione bilaterale, la Provincia francofona possa ottenere legalmente l’indipendenza. La Corte si limita ad indicare la strada da intraprendere al fine di ottenere una secessione senza uscire dall’alveo del dettato costituzionale, ogni altro dettaglio pratico è rimesso alla sfera della politica e dei negoziati, si afferma infatti: “la conciliazione dei diversi interessi costituzionali legittimi […] fa parte inevitabilmente della sfera politica piuttosto che di quella giudiziaria”. Spetterà inoltre, sempre secondo tale sentenza del 1998, al potere politico determinare cosa si intenda per “maggioranza chiara in risposta ad una domanda chiara, nelle circostanze nelle quali un futuro referendum potrà essere tenuto”.
Sul punto l’intervento da parte del corpo politico arrivò solo nel 2000, con il Clarity Act, nel quale la maggioranza di Chrètien conferisce alla Camera dei Comuni la potestà di operare il giudizio di ammissibilità del quesito referendario in tema di secessione dalla federazione. Si tratta di controllare, come afferma lo stesso testo di legge, se “il quesito permetterebbe alla popolazione della Provincia di esprimere se vuole o meno che questa cessi di far parte del Canada e diventi uno Stato indipendente”.
Risulta a colpo d’occhio quanto sia stringente tale prescrizione, il quesito, si afferma, deve essere necessariamente posto nella formula dell’aut-aut, escludendo così ogni consultazione dalla quale si ritiene non posso desumersi la chiara volontà della cittadinanza. E’ indubbio che tale nuova disciplina legale renda considerevolmente più arduo per il Quèbec
T.GROPPI, Canada, cit., p.40.
il progetto di separarsi dal Canada, basti pensare che se tale legge fosse stata in vigore all’epoca, entrambi i già proposti quesiti referendari (quello del 1980 e quello del 1995), sarebbero stati inammissibili.
Questa nuova disciplina finì per scoraggiare ogni nuovo tentativo secessionista, infatti dal 2000 ad oggi non si registra la proposizione di alcun altro quesito referendario. Il merito di ciò non può essere comunque attribuito in toto al Clarity Act e a Chrètien, data la fisiologica ciclicità delle pressioni indipendentiste, tuttavia l’apporto di tale nuovo assetto alla stabilità politica del paese è innegabile.
PARTE SECONDA
-STRUTTURA E CONTENUTI DELLA COSTITUZIONE CANADESE-
1) Considerazioni introduttive
La Costituzione del Canada fu approvata nel 1982, sulla base di un accordo, stipulato ad Ottawa, a cui presero parte tutte le Province anglofone; mentre quella francofona, ossia il Quèbec, decise invece di restarne estranea, data la propria contrarietà a quel processo ricordato come “Patriation”, destinato ad emancipare, una volta per tutte, il Canada dall’assoggettamento alla ormai ex Madre Patria.
A livello politico, la Camera dei Comuni votò in favore all’adozione di tale testo il 2 Dicembre del 1981, e il Senato pochi giorni più tardi, per la precisione l’8 Dicembre. La delibera del legislativo canadese venne successivamente trasmessa al Parlamento di Westminster, perché la approvasse a sua volta.
Per comprendere quali siano gli atti che fanno parte della Costituzione canadese è necessario rifarsi all’art. 52.2 del medesimo testo, il quale fa 33 espresso riferimento al Constitution Act del 1982, ai suoi emendamenti, ai vari British North America Acts, approvati nel lasso temporale che va dal 1867 al 1982, e alle relative modifiche. Da segnalare è poi la presenza, all’interno del testo, di una Charter of Rights and Freedoms, la prima approvata in Canada a livello federale, e posizionata, nel sistema delle fonti del diritto, su un piano superiore rispetto alla legge ordinaria.
Art. 52.2: “The Constitution of Canada includes (a) the Canada Act 1982,
33
including this Act; (b) the Acts and orders referred to in the schedule; and (c) any amendment to any Act or order referred to in paragraph (a) or (b)”.
Prima di procedere ad uno studio approfondito della Costituzione canadese, occorre soffermarsi sulla struttura formale dei due atti principali che ne determinano l’essenza, questi sono il Constitution Act del 1982 e il British North America Act del 1867, e le relative modifiche. Il primo di questi due, ossia il Constitution Act del 1982 consta di 61 articoli, distribuiti nelle sette Parti in cui tale atto è suddiviso. La Parte I di questo testo costituzionale è indicata con l’espressione “Canadian Charter of Rights and Freedoms” . Già da tale denominazione si evince 34 quanto grande sia il peso di questa Carta nell’universo costituzionale canadese, essa infatti introduce, per la prima volta, un Bill of Rights efficace per l’intero Canada. Essa è composta da 34 articoli, all’interno dei quali sono positivizzati principi che prima trovavano esplicita tutela solo a livello Provinciale. Fra i valori ivi codificati, rientrano le libertà fondamentali dell’art. 2 , i diritti democratici, i diritti di mobilità, i diritti 35 legali dell’art. 7 e seguenti. Dopo di questi si arriva alla disciplina dei 36 diritti di uguaglianza (art. 15), seguita da quella dei diritti linguistici (art. 16 e seguenti), per poi arrivare alla tutela del diritto all’istruzione delle minoranze linguistiche, introdotto dall’art. 23. A chiusura della Parte I, è previsto un insieme di disposizioni attuative dei sopracitati diritti, soprattutto relative ai rimedi giurisdizionali che l’ordinamento predispone, in risposta ad eventuali violazioni.
Sule tema E.CECCHERINI, “La Carta dei diritti e delle libertà del 1982: un
34
difficile equilibrio fra il riconoscimento di diritti universali e salvaguardia delle competenze provinciali”, in G.ROLLA(a cura), Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada. Tra universalità e diversità culturale, cit., p.41ss.
Art. 2 della Charter: “Fundamental Freedoms: Everyone has the following
35
fundamental freedoms: a) freedom of conscience and religion; b) freedom of thought, belief, opinion and expression, including freedom of the press and other media of communication; c) freedom of peaceful assembly; and d) freedom of association”.
Art. 7 della Charter: “Everyone has the right to life, liberty and security
36
of the person and the right not to be deprived thereof except in accordance with the principles of fundamental justice“.
La Charter è seguita dalla Parte II del Constitution Act del 1982. Questa parte si occupa della disciplina dei diritti delle popolazioni indigene del Canada ed è formata da un solo articolo, il 35 che si occupa di definire l’espressione "aboriginal peoples of Canada", di affermare il riconoscimento dei diritti originari e quelli introdotti da trattato dei popoli autoctoni, e di precisare che tali diritti siano riconosciuti a entrambi i sessi. Seguono la Parte III denominata “Armonizzazione e disparità regionali” e relativa alla promozione delle pari opportunità, e 37 la Parte IV, relativa alla “Consulta Costituzionale”, abrogata nel 1983 . 38 A questa segue una parte molto importante per lo studio della Costituzione canadese, in quanto finalmente codifica le procedure di revisione Costituzionale, la così detta “amending formula”. Si tratta della Parte V, in inglese rubricata come “Procedure of amending Constitution of Canada”. Essa introduce 3 procedure di revisione costituzionale. La prima di queste è detta “generale procedure”, si trova all’art. 38, e richiede il voto favorevole, oltre che delle due Camere, di 7 legislativi Provinciali, che siano rappresentativi di almeno il 50% della popolazione canadese. Successivamente la Parte V disciplina altri procedimenti come quello che, in materie tassativamente indicate, richiede l’intervento del solo Parlamento di Ottawa, e un altro relativo agli emendamenti apportati dalle autorità legislative Provinciali, relativamente alla modifica della propria Costituzione. L’art. 41 indica poi le fattispecie in cui è richiesta l’unanimità tra tutti i legislativi dei diversi livelli di governo.
La Parte successiva, ossia la VI, è abrogata al pari della IV, mentre la VII, rubricata “Osservazioni Generali”, svolge un ruolo di grande importanza nell’assetto costituzionale canadese, soprattutto per le
In lingua originale: “Equalization and Regional Disparities”.
37
L’art. 54 ha disposto l’abrogazione della Parte IV un anno dopo l’entrata in
38
vigore della Parte VII, la quale è stata approvata il 17 aprile 1982, determinando l’abrogazione della Parte IV il 17 aprile 1983.
previsioni contenute all’art. 52. Tale norma, oltre a sancire il principio del primato della Costituzione del Canada , dichiara, come esposto in 39 precedenza, quali siano i testi che formano la legge fondamentale.
Il Constitution Act del 1982 si chiude con un Allegato, denominato “Ammodernamento della Costituzione” . Tale documento contiene una 40 serie di disposizioni volte a modificare specifiche norme di testi di rilevanza primaria per quanto riguarda il costituzionalismo canadese, come il British North America Act del 1867 e successivi, le leggi istitutive delle Province e lo Statuto di Westminster del 1931. Ad esempio si dispone che la denominazione “British North America Act” sia affiancata da quella di “Constitution Act”, seguita dall’anno di emanazione. Tale scelta è giustificata dalla volontà del Costituente di esaltare la nuova posizione che questi testi ricoprono all’interno del sistema delle fonti del diritto canadese.
Parallelamente, tale allegato di occupa dell’abrogazione, totale o parziale, di fonti costituzionali ritenute superate, quali ad esempio i British North America Act del 1943, 1946, 1951 e del 1952.
L’altro testo richiamato dall’art. 52 comma 2 della Costituzione è il British North America Act del 1867, e i relativi aggiornamenti approvati fino al 1982. Tale atto, emblema della nascita del costituzionalismo canadese, in quanto istitutivo del Dominion, sancisce l’unione tra le Province di Canada, Nuova Scozia, Nuovo Brunswick e i rispettivi ordinamenti giuridici . Questa prima Costituzione canadese, “similar in 41 Principle to that of the United Kingdom” , è composta da 147 articoli, 42
Art. 52 comma 1: “The Constitution of Canada is the supreme law of Canada,
39
and any law that is inconsistent with the provisions of the Constitution is, to the extent of the inconsistency, of no force or effect”.
In lingua originale “Modernization of the Constitution”.
40
M.GOBBO(a cura di), “Costituzioni Federali Anglosassoni”, Torino, 1994, p.
41
33
Espressione tratta dal preambolo al British North America Act del 1867.
suddivisi in 11 Titoli. Il primo di questi è composto da soli due articoli, uno è abrogato, l’altro precisa quale sia la denominazione ufficiale dell’atto . Il secondo Titolo, invece, è rubricato “Unione”, la sua 43 funzione è quella di indicare quali territori rientrino nel neonato Dominion e quali siano i confini fra gli stessi. La disciplina dell’assetto dei poteri statali inizia con il Titolo III, intitolato “Executive Power”. In questo titolo, composto da otto articoli, è affermata la titolarità assoluta, da parte del Monarca britannico, del potere escutivo, in Canada . Le 44 disposizioni successive introducono la figura del Governatore Generale, soggetto deputato ad amministrare il Canada per nome e per conto della Regina , e dei Governatori Provinciali, posti a capo di ciascuna 45 Provincia. La figura del Governatore Generale non gode affatto di ampli poteri discrezionali, il Canada infatti, pur essendo formalmente una Monarchia membro del Commonwealth, è un modello di governo “a responsabilità governativa” , sarà infatti il Cabinet a prendere le 46 decisioni, alle quali il Governatore Generale si limiterà a dare mera veste formale.
Già da una prima lettura del Titolo III del British North America Act del 1867, emerge come questo non si preoccupi affatto di disciplinare la forma di Governo.
Mancando una precisa disciplina costituzionale, si è consolidata la prassi secondo cui il Gabinetto, formato dal Primo Ministro e dai suoi ministri,
Bna del 1867, Articolo1: “This Act may be cited as the Constitution Act,
43
1867”.
Art. 9 del Bna 1867: “The Executive Government and Authority of and over
44
Canada is hereby declared to continue and be vested in the Queen”.
Art. 10 del Bna 1867: “The Provisions of this Act referring to the Governor
45
General extend and apply to the Governor General for the Time being of Canada, or other the Chief Executive Officer or Administrator for the Time being carrying on the Government of Canada on behalf and in the Name of the Queen, by whatever Title he is designated”.
J.FREMONT, “L’ordinamento costituzionale del Canada” , cit., p.132.
sia espressione della maggioranza parlamentare , in quanto nominato 47 dai membri della House of Commons of Canada, con cui è instaurato anche un rapporto fiduciario.
Il Successivo Titolo del Bna, ossia il IV, è rubricato “Legislative Power”. La norma d’apertura, ossia l’art. 17 , afferma che il Parlamento del 48 Canada è composto dalla Regina (le cui veci sono fatte dal Procuratore 49 Generale), da una Camera Alta, ossia il Senato, e dalla Camera dei Comuni, assemblea, questa, elettiva. E’ richiesto il contributo di tutti questi tre fattori affinché una legge entri in vigore, è necessaria quindi l’approvazione del medesimo testo da parte di entrambe le Camere, seguita dalla promulgazione, effettuata dal Monarca di Londra. 50
La netta separazione tra le due assemblee legislative è inoltre sancita dall’art. 39 del British North America Act del 1867, il quale precisa che è fatto divieto ai Senatori di prendere parte alle votazioni e alle sedute della Camera dei Comuni . 51
Ai sensi della Section 37 , la House of Commons è composta da 295 52
soggetti, eletti secondo un sistema maggioritario secco, di regola ogni
La designazione, da parte della Camera dei Comuni, del Gabinetto, necessita
47
dell’avallo da parte del Governatore Generale.
Art.17 del Bna, 1867: “There shall be One Parliament for Canada, consisting
48
of the Queen, an Upper House styled the Senate, and the House of Commons”. Sul tema, P.L. PETRILLO, Le istituzioni delle libertà. Esperienze
49
costituzionali canadese, cit., p.56ss.
J.FREMONT, “L’ordinamento costituzionale del Canada” , cit., p.130.
50
Art. 39 del Bna, 1867: “A Senator shall not be capable of being elected or of
51
sitting or voting as a Member of the House of Commons”.
Art. 37 del Bna 1867: “The House of Commons shall, subject to the
52
Provisions of this Act, consist of two hundred and ninety-five members of whom ninety-nine shall be elected for Ontario, seventy-five for Quebec, eleven for Nova Scotia, ten for New Brunswick, fourteen for Manitoba, thirty-two for British Columbia, four for Prince Edward Island, twenty- six for Alberta, fourteen for Saskatchewan, seven for Newfoundland, one for the Yukon Territory and two for the Northwest Territories”.
cinque anni . I collegi elettorali sono distribuiti sul territorio, in modo da 53 garantire, per quanto possibile, una adeguata rappresentanza territoriale; ogni collegio nomina un solo deputato. Il Bna, ancora al Titolo IV, art. 37, introduce, a tutela delle province meno popolose, la previsione di numeri minimi di membri della House of Commons, ad esempio il Terranova darà sette membri a tale Camera.
La Costituzione non disciplina espressamente i casi di scioglimento della Camera dei Comuni (diversi dalla scadenza obbligatoria quinquennale), si è quindi affermata la prassi per cui uno scioglimento anticipato possa essere richiesto dal Primo Ministro, qualora lo ritenga necessario, oppure qualora la Camera cessi di esprimere la propria fiducia nei confronti del suo Governo (il formale atto di scioglimento anticipato delle Camere 54 sarà comunque emanato dal Governatore Generale, ex Section 50). La Camera Alta, “The Senate”, è composta da 105 Senators , che 55
restano in carica fino al compimento del settantacinquesimo anno d’età, la cui nomina rientra formalmente nelle prerogative del Governatore Generale, ex art. 24 . 56
Ciascuna Provincia avrà diritto ad un certo numero di Senatori (che non potrà essere superiore a quello dei Rappresentanti presso la House of Commons ), ad esempio il Quèbec e l’Ontario ne avranno entrambi 24. 57
Nonostante la nomina avvenga su base provinciale, il Senato non si è mai
Art. 50 del Bna del 1867: “Every House of Commons shall continue for Five
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Years from the Day of the Return of the Writs for choosing the House (subject to be sooner dissolved by the Governor General), and no longer”.
J.FREMONT, “L’ordinamento Costituzionale del Canada”, cit., p.131
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Art. 21 del Bna, 1867: “The Senate shall, subject to the Provisions of this Act,
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consist of One Hundred and five Members, who shall be styled Senators”. Art. 24 del Bna, 1867: “The Governor General shall from Time to Time, in
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the Queen's Name, by Instrument under the Great Seal of Canada, summon qualified Persons to the Senate; and, subject to the Provisions of this Act, every Person so summoned shall become and be a Member of the Senate and a Senator”.
Tale previsione è introdotta dall’art. 51A del Bna del 1867.
