Assai rilevante è il ruolo ricoperto dalla giustizia costituzionale nella determinazione dei caratteri fondanti l’attuale assetto federale canadese. L’incidenza dell’operato della Corte Suprema sull’equilibrio dello Stato Federale ha, soprattutto negli ultimi anni, attirato l’attenzione dei giuristi, interessati alle interpretazioni delle norme della Carta del 1982, offerte dalla giurisprudenza costituzionale. E’ possibile senza dubbio affermare che fattori come il sistema di ripartizione delle competenze fra centro e periferia (tipico del federalismo), il principio di superiorità delle norme costituzionali (art. 52 della Costituzione), e la presenza di una Corte Suprema nel ruolo di giudice delle leggi e dei conflitti di attribuzioni, non siano aspetti da trattare in maniera radicalmente separata ma che invece siano collegati, e che, considerati l’uno alla luce dell’altro, aiutino a comprendere quale sia l’ossatura stessa del sistema giuridico esaminato.
Questo paragrafo si occuperà di chiarire quale sia il concreto apporto della giurisprudenza della Corte Suprema alla formazione dell’attuale assetto federale canadese e di quali strumenti godano gli organi federali per incidere sugli orientamenti della Corte.
8.1) Clausola “Peace, Order and Good Government”
E’ necessario, prima di tutto, operare un’analisi del ruolo che la giurisprudenza costituzionale effettivamente svolge nella determinazione dei caratteri del sistema federale. A tal proposito occorre ricordare che la Supreme Court è stata definita “l’utile organo di equilibrio all’interno
della struttura federale dello Stato” , dato il suo contributo al 181 consolidamento delle istituzioni canadesi.
Le sue funzioni sono state notevolmente estese in seguito a due grandi modifiche costituzionali avvenute l’una nel 1949, l’altra nel 1982.
La prima tappa saliente è quella datata 1949, anno in cui il Judicial Committee del Privy Council di Londra viene spogliato del suo status di giudice di ultima istanza per il Canada, in favore della Corte Suprema. L’organo giudiziario britannico, invero, non si era mostrato insensibile alle dinamiche del federalismo, basti pensare che dall’istituzione del Dominion fino al 1949 ha emanato pronunce assai rilevanti in tema di riparto di competenze, dando interpretazioni, spesso brillanti, al testo del Bna. Tuttavia, alla luce del progressivo processo di emancipazione del Canada dalla Madre Patria, si preferì conferire tale ruolo ad un organo nazionale, la Corte Suprema, che, almeno all’inizio della sua attività, guardò all’operato del giudice britannico come un modello al quale ispirarsi, nel determinare lo sviluppo delle relazioni fra centro e periferia dal 1949 in poi.
Altra tappa rilevante viene raggiunta nel 1982, anno in cui finalmente si arrivò alla Patriation. La Costituzione, approvata in quell’anno, contiene, per la prima volta nella storia canadese, una Charter of Rights and Freedoms, della cui interpretazione è deputata proprio la Supreme Court, la quale, godendo anche di tale prestigiosa prerogativa, assume sempre più rilievo sullo scenario costituzionale del Canada.
La Corte col passare degli anni ha sempre maggiormente consolidato il suo ruolo di massimo organo giudiziario, deputato al mantenimento dell’unitarietà dell’interpretazione della Costituzione. A tal proposito urge ricordare che in Canada si ha un controllo di legittimità costituzionale diffuso, e questo comporta che siano i singoli giudici a
G.ROLLA, ”La Giustizia Costituzionale in Canada e la sua influenza sul
181
disapplicare una legge ritenuta incostituzionale. L’eventuale contenzioso legato alla disapplicazione di una norma da parte di un giudice minore è di spettanza dalla Corte, la quale quindi stabilisce quale sia l’orientamento giurisprudenziale meritevole di essere sposato.
La Corte interviene inoltre a dirimere i conflitti di attribuzione fra centro e periferia, non solo in sede istituzionale, ma anche giurisprudenziale, interpretando gli artt. 91 e 92 della Costituzione, relativi appunto alle competenze dei due livelli di governo. Infatti, per lungo tempo, se una materia rientrasse nella competenza del Parlamento di Ottawa o dell’autorità provinciale, fu stabilito, di volta in volta, in base all’orientamento della maggioranza formatasi all’interno della Corte. Per comprendere al meglio la questione è necessario esaminare la ratio degli artt. 91 e 92, i quali, a prima vista, sembrano contenere un elenco chiaro e preciso di materie di spettanza dell’uno o dell’altro livello di governo. Da uno studio più attento emerge tuttavia come tali norme siano invece ricche di lacune e di clausole residuali non troppo accuratamente definite, le quali lasciano grande spazio al lavoro dell’interprete, che, a seconda del suo orientamento, potrà spostare il baricentro della potestà legislativa in favore dell’uno o dell’altro livello di Governo. Tale circostanza è l’essenza stessa dell’apporto della Corte Suprema alla determinazione degli equilibri fra centro e periferia, su cui si fonda lo Stato Federale, essa infatti, potrà dilatare o comprimere le prerogative dei due diversi livelli di governo, a seconda del suo orientamento prevalente. Una delle disposizioni maggiormente discusse in dottrina è quella sita all’art. 91, la quale attribuisce al Governo centrale il potere “to make laws for the peace, order, and good government of Canada, in relation to all matters not coming within the classes of subjects by this act assigned
exclusively to the legislatures of the Provinces” . Emerge, dalla lettura 182 della norma, come il costituente affidi al Parlamento di Ottawa la potestà legislativa su tutte le materie non espressamente assegnate alla competenza Provinciale.
Tale clausola fu approvata in un periodo storico, quello dell’emanazione del Bna del 1867, in cui si riteneva che il Governo Centrale dovesse porsi come volano dello sviluppo del paese, e che l’assegnazione a questo di competenze residuali, potesse garantirne meglio l’unitarietà. Tuttavia, all’epoca, la massima autorità giurisdizionale canadese era il Privy Council di Londra, il quale, nei vari orientamenti giurisprudenziali sposati durante il periodo della propria attività, non si avvicinò mai a posizioni eccessivamente centralizzatrici. Inoltre non va dimenticato come, nel corso dei decenni, le Province abbiano acquistato sempre maggiore autonomia legislativa, e come questo processo abbia inesorabilmente comportato una meno rigida applicazione delle clausole della Costituzione attributive di competenze al Governo Centrale. Il giudice costituzionale quindi iniziò a dare un’interpretazione più estensiva delle clausole poste in favore delle Province, impedendo al Governo Centrale, comunque sempre considerato garante dell’unità del Paese, di pronunciarsi nelle materie rientranti nella potestà legislativa provinciale.
La Corte Suprema ha quindi ricoperto un ruolo fondamentale nel determinare gli equilibri fra i diversi livelli di governo all’interno della Federazione.
L’interpretazione del dettato costituzionale non è tuttavia l’unico sistema di cui la Corte gode per influenzare lo sviluppo del Federalismo. Il più
Tematiche inerenti la clausola «peace, order and good government»,sono
182
trattate da J. McEVOY, Comment on Beaudoin, «The division of powers»; K.E. SWINTON, “The Supreme Court and Canadian federalism”, Toronto, 1990, p. 25.
interessante è lo strumento del “leave to appeal” , attraverso il quale la 183 Corte, oltre a rispondere ad esigenze deflative, va a influenzare gli orientamenti giurisprudenziali. Tale strumento conferisce alla Corte Suprema canadese il potere di selezionare, in modo assolutamente discrezionale, i casi in cui concedere al ricorrente il diritto di proporre appello. Tramite questo potere la Corte è andata spesso a pronunciarsi su questioni inerenti al riparto di competenza fra centro e periferia, ponendosi, ancora una volta, come vero ago della bilancia degli equilibri istituzionali.
8.2) Incidenza del Federalismo sulla composizione della Supreme Court
E’ possibile affermare che il sistema federale sia in grado di incidere sulla giustizia costituzionale?
La risposta sembra essere affermativa. Sicuramente l’impatto del sistema federale sull’attività della Corte Suprema non è forte quanto il fenomeno opposto, comunque però esistono una serie di strumenti in capo agli organi centrali e periferici, che permettono loro di influenzare l’operato della Supreme Court.
Il primo strumento è trattato all’art. 92.14 del British North America Act del 1867, e consiste nel potere di istituire le Corti, posto in capo sia al legislativo centrale che a quello provinciale. Alla luce di tale norma, sarà prerogativa delle Province l’istituzione di Corti Superiori e Corti d’Appello Provinciali.
L’art. 40 del Supreme Court Act disciplina la procedura relativa agli Appeals
183
with leave of Supreme Court. Le istanze d’Appello vengono filtrate da una sezione composta da tre giudici della Corte Suprema, che selezionano, votando a maggioranza semplice, senza obbligo di motivazione, i casi da trattare. Generalmente vengono presi in considerazione casi di interesse nazionale, e quelli che interessano aspetti rilevanti del diritto. Per tutti gli altri casi, il procedimento si esaurisce sostanzialmente dinanzi alle Corti Provinciali d’Appello. J.FREMONT, L’ordinamento costituzionale del Canada, cit., p.180.
C’è poi l’art. 101, sulla base del quale è stata istituita la stessa Corte Suprema, che recita:
“The Parliament of Canada may, notwithstanding anything in this Act, from Time to Time provide for the Constitution, Maintenance, and Organization of a General Court of Appeal for Canada, and for the Establishment of any additional Courts for the better Administration of the Laws of Canada.” 184
Da una prima lettura di questa disposizione, emerge la vastità del potere del Parlamento di Ottawa nei confronti della Corte Suprema. Teoricamente, infatti, il legislatore federale potrebbe in ogni tempo istituire un organo giurisdizionale nuovo, aggirando, di fatto, le lungaggini legate al procedimento di revisione costituzionale richiesto per le riforme attinenti la Corte Suprema . 185
Dunque, anche se sarebbe piuttosto irreale immaginare una circostanza del genere, è innegabile come i Padri fondatori abbiano voluto fornire il Parlamento di strumenti idonei a garantirgli una posizione di supremazia nei confronti della giustizia costituzionale.
Altro tema utile allo studio dell’influenza del federalismo sulla giustizia costituzionale, è quello relativo alla nomina dei nove giudici che formano la Corte Suprema, sulla quale hanno voce sia gli organi federali che quelli provinciali.
Traduzione: “il Parlamento del Canada, indipendentemente da quanto
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stabilito nella presente Legge, può istituire, amministrare, e organizzare una Corte d’Appello Generale del Canada, nonché istituire una qualsivoglia Corte aggiuntiva, ai fini di migliorare l’amministrazione della giustizia”.
Il procedimento di riforma costituzionale richiesto per la Corte Suprema è,
185
ex art. 42, quello detto “ordinario”, previsto all’art. 38 del Constitution Act, 1982.
Le Province, afferma la Carta del 1982, possono intervenire a livello amministrativo solo per ciò che riguarda l’organizzazione interna degli uffici giudiziari.
L’art. 96 invece conferisce, in via esclusiva, al Governatore Generale 186 la potestà di nominare i giudici delle “Superior, District and County Courts”.
Anche da questa disposizione si evince quanto sia esteso il potere delle autorità federali nei confronti della magistratura costituzionale.
La nomina della Corte Suprema invece segue un procedimento diverso, regolato non dalla Costituzione, ma dal dal Supreme Court Act e da tutta una serie di convenzioni costituzionali . La suddetta legge fissa a 9 il 187 numero di giudici necessario a formare la Supreme Court , la quale 188 avrà dunque un Presidente, “Chief Justice of Canada”, e otto membri nominati dal Governatore Generale, di concerto con il Governo del Canada. Questo assetto, disciplinato dal legislatore, deve tuttavia fare i conti con la convenzione costituzionale secondo cui gli otto Giudici della Corte Suprema sono designati dal Ministro della Giustizia, mentre il Chief Justice dal Primo Ministro. A livello di prassi si afferma dunque il principio secondo cui il Governatore Generale, nelle vesti di rappresentante canadese della Corona britannica, si limita a ratificare tali designazioni operate, di fatto, dall’esecutivo . 189
Art. 96: “The Governor General shall appoint the Judges of the Superior,
186
District, and County Courts in each Province, except those of the Courts of Probate in Nova Scotia and New Brunswick”.
J.FREMONT, L’ordinamento costituzionale del Canada, cit., p.178-179.
187
Art.4 Supreme Court Act: «of a chief justice to be called the Chief Justice of
188
Canada, and eight puisne judges».
G.ROLLA (a cura di), Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada. Tra
189
Il combinato disposto di fonti legali e fonti convenzionali disciplina 190 anche le modalità di designazione dei giudici. Il Presidente potrà essere alternativamente anglofono o francofono, mentre, per quanto riguarda gli altri giudici, ex art. 16 del Supreme Court Act, tre dovranno essere scelti fra i membri della Corte d’Appello del Quèbec o dalla Corte Superiore della Provincia francofona. Tale atto legislativo non disciplina la nomina dei giudici mancanti, i quali, secondo consolidata norma consuetudinaria, saranno designati nelle Province anglofone, soprattutto dall’Ontario, che, al pari del Quèbec, ne nomina tre.
Dunque, sulla base di questa esposizione, è agevole evincere quanto sia forte il legame fra sistema federale e composizione della Corte Suprema, tanto che il Governo Federale esercita il suo potere di nomina basandosi, in larga parte, su fonti di natura consuetudinaria, senza che in dottrina siano mai state sollevate critiche sul punto. La mancanza di critiche evidenzia come tale assetto sia generalmente condiviso dalle forze politiche, e come questo si sia, nel tempo, dimostrato idoneo a garantire la formazione di una Corte Suprema indipendente ed equilibrata, pur non essendo la sua nomina disciplinata da norme di rango costituzionale. Sul punto alcune rimostranze sono state manifestate dalla Provincia del Quèbec, la quale auspicava, oltre ad una costituzionalizzazione delle procedure relative alla nomina di un organo così importante dal punto di vista istituzionale, una più incisiva partecipazione delle autorità provinciali alla designazione dei giudici. Tali rivendicazioni tuttavia furono abbandonate in seguito alla mancata approvazione degli accordi di Charlottetown e del Lago Meech.
Altro istituto che conferisce all’esecutivo di Ottawa forte potere di incidere sulla composizione della Corte Suprema è quello individuato
Art. 5 del Supreme Court Act che prevede che «any person may be appointed
190
a judge of a superior who is or has been a judge of a superior court of a Province or a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of a Province».
all’art. 9 del Supreme Court Act, secondo il quale è prerogativa del Governo Federale (nello specifico del Governatore Generale di intesa con il Parlamento ) la rimozione dei giudici costituzionali. 191
Pur trattandosi di una fattispecie più teorica che pratica, tale istituto è praticamente un unicum del sistema canadese. Una previsione del genere contribuisce, ancora una volta, a rimarcare il principio di supremazia parlamentare, retaggio della tradizione giuridica britannica.
8.3) Ruolo della Supreme Court nei conflitti d’attribuzione e Procedimento di Reference
Alla luce di quanto affermato fino ad ora, è possibile notare come l’impulso allo sviluppo del federalismo canadese derivi dalla dialettica tra tre fattori caratterizzanti l’essenza stessa del sistema, ci si riferisce al principio di supremazia della Costituzione, a quello del riparto di competenze fra centro e periferia, e alla previsione di una Corte Suprema che si occupa di dirimere i conflitti fra i suddetti livelli di governo . 192 Questi tre fattori possono essere agevolmente considerati come le colonne fondanti del sistema federale canadese, e il loro sviluppo è stato anch’esso determinato dall’evoluzione che ha vissuto il sistema giuridico del Paese, dalla fondazione del Dominion ad oggi, sia sul piano storico che su quello sociale e politico.
Sul punto è possibile citare, a titolo d’esempio, l’approvazione della Costituzione del 1982, evento storico che determina un grande passo avanti rispetto al Bna del 1867, tale da rivoluzionare l’orizzonte costituzionale canadese.
Art. 9 del Supreme Court Act: «the judges (...) are removable by the
191
Governor General on address of the Senate and the House of Commons». G.CAMPANELLI, La giustizia costituzionale e i suoi rapporti con il
192
Questo grande aggiornamento ha determinato una crescita dei poteri della Corte Suprema, la quale ha visto una dilatazione del suo ambito di competenze, conseguente all’effetto del Constitution Act sul riparto di attribuzioni tra centro e periferia. In tal senso è riscontrabile come le Supreme Court abbia spesso mutato il proprio orientamento giurisprudenziale, ponendosi, a seconda del periodo storico, come paladina ora delle istanze delle Province, ora di quelle della Federazione. Come già più volte affermato, infatti, spetterà alla Supreme Court il compito di dirimere i conflitti di attribuzione fra centro e periferia.
Trattandosi di un modello di giustizia costituzionale di tipo diffuso , 193 almeno sul piano teorico, su un conflitto di attribuzione potrebbe anche pronunciarsi un giudice di primo grado, il quale è comunque abilitato all’interpretazione del testo della Costituzione, la Corte Suprema si pone, infatti, come giudice di ultima istanza, al cospetto del quale si arriva solo in caso di impugnazione. Ogni autorità, federale o provinciale che sia, può proporre conflitto di attribuzione anche a tribunali minori, per poi arrivare alla corte Suprema, qualora venga proposto appello.
Il sistema fin qui delineato, pur essendo molto apprezzato negli Stati Uniti, al punto da essere considerato uno degli aspetti fondamentali della giurisprudenza costituzionale, non trova in Canada una stabile applicazione pratica. Nella prassi infatti, la Supreme Court canadese raramente viene adita in ultima istanza, si preferisce infatti rivolgersi ad essa in via diretta, attraverso uno strumento ad hoc: la procedura di Reference . Con questa procedura la Corte si esprime, in via preventiva, 194 non con una sentenza, ma con una “advisory opinion”, priva di efficacia
Il modello di giustizia costituzionale di tipo diffuso è un tratto caratteristico
193
dell’esperienza giuridica anglosassone.
sul tema vedi C. PADULA, “Le controversie tra Federazione e Stati membri
194
negli ordinamenti a giurisdizione costituzionale diffusa”, in Le Regioni, 1999, pp. 11ss.
vincolante. Il carattere di non vincolatività di queste pronunce non ha comunque impedito che, tramite il giudizio di Reference, fossero portate all’attenzione del massimo organo giurisdizionale questioni di enorme importanza, da cui sono derivate decisioni importanti, rispettate dai ricorrenti, al pari delle sentenze vincolanti.
In dottrina sono state mosse delle censure a questo istituto, relative essenzialmente a due caratteristiche della procedura di Reference. Da un lato si critica la circostanza che una tale espansione delle competenze dalla Corte Suprema sia derivata dall’interpretazione estensiva di un istituto non disciplinato dalla Costituzione, dall’altro si sostiene che tale sistema, consistente in un ricorso diretto all’organo posto al vertice del sistema giudiziario canadese, sia elusivo del modello di controllo costituzionale di tipo diffuso, che riconosce anche ai magistrati dei tribunali inferiori il potere di pronunciarsi su casi come i conflitti d’attribuzione.
Quale che sia la soluzione a queste perplessità è indubbio il successo riscosso dalla procedura di Reference, ed indiscutibile la sua efficienza nel portare immediatamente al cospetto della Supreme Court del Canada questioni di grande importanza, per quanto riguarda la determinazione degli equilibri fra centro e periferia.
PARTE TERZA
-PROCEDURE DI REVISIONE COSTITUZIONALE-
INTRODUZIONE
Il British North America Act, 1867 risultava privo di ogni riferimento a procedure di revisione del proprio testo. Ciò era dovuto al fatto che i Padri fondatori del Dominion non pretendevano, all’epoca, di operare un netto distacco dalla Madre Patria, preferendo, invece, rimettere la competenza su tale materia al Parlamento londinese. Oltre a ciò, va considerato il contesto storico in cui fu adottato il primo Bna: siamo nel 1867, ossia due anni dopo il termine della sanguinosa Guerra Civile Americana. Questo aspro conflitto indusse i Padri fondatori canadesi a diffidare del modello scelto dal vicino statunitense, considerandolo fonte di instabilità politica e inidoneo a garantire una lunga e sicura convivenza tra le varie componenti, etniche e sociali, del Paese nordamericano . 195 Questo è l’assetto che, nonostante la grande emancipazione raggiunta dal Canada nei confronti del Regno Unito , dura fino al 1982, anno di 196 emanazione del Constitution Act, Carta che porterà una serie di enormi cambiamenti nel panorama costituzionale canadese.
Conseguenza della Patriation infatti non è solo l’adozione della Charter of Rights and Freedoms, ma anche la stesura di un apposito titolo della
Nè il British North America Act, 1867, nè lo Statuto di Westminster,
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contengono alcun riferimento ad autonomi procedimenti di revisione, sul punto M.GOBBO, “Costituzioni federali anglosassoni”, cit., p.37 ss.
A tal proposito è necessario ricordare eventi come lo Statuto di Westminster