La Costituzione del Canada fu approvata nel 1982, sulla base di un accordo, stipulato ad Ottawa, a cui presero parte tutte le Province anglofone; mentre quella francofona, ossia il Quèbec, decise invece di restarne estranea, data la propria contrarietà a quel processo ricordato come “Patriation”, destinato ad emancipare, una volta per tutte, il Canada dall’assoggettamento alla ormai ex Madre Patria.
A livello politico, la Camera dei Comuni votò in favore all’adozione di tale testo il 2 Dicembre del 1981, e il Senato pochi giorni più tardi, per la precisione l’8 Dicembre. La delibera del legislativo canadese venne successivamente trasmessa al Parlamento di Westminster, perché la approvasse a sua volta.
Per comprendere quali siano gli atti che fanno parte della Costituzione canadese è necessario rifarsi all’art. 52.2 del medesimo testo, il quale fa 33 espresso riferimento al Constitution Act del 1982, ai suoi emendamenti, ai vari British North America Acts, approvati nel lasso temporale che va dal 1867 al 1982, e alle relative modifiche. Da segnalare è poi la presenza, all’interno del testo, di una Charter of Rights and Freedoms, la prima approvata in Canada a livello federale, e posizionata, nel sistema delle fonti del diritto, su un piano superiore rispetto alla legge ordinaria.
Art. 52.2: “The Constitution of Canada includes (a) the Canada Act 1982,
33
including this Act; (b) the Acts and orders referred to in the schedule; and (c) any amendment to any Act or order referred to in paragraph (a) or (b)”.
Prima di procedere ad uno studio approfondito della Costituzione canadese, occorre soffermarsi sulla struttura formale dei due atti principali che ne determinano l’essenza, questi sono il Constitution Act del 1982 e il British North America Act del 1867, e le relative modifiche. Il primo di questi due, ossia il Constitution Act del 1982 consta di 61 articoli, distribuiti nelle sette Parti in cui tale atto è suddiviso. La Parte I di questo testo costituzionale è indicata con l’espressione “Canadian Charter of Rights and Freedoms” . Già da tale denominazione si evince 34 quanto grande sia il peso di questa Carta nell’universo costituzionale canadese, essa infatti introduce, per la prima volta, un Bill of Rights efficace per l’intero Canada. Essa è composta da 34 articoli, all’interno dei quali sono positivizzati principi che prima trovavano esplicita tutela solo a livello Provinciale. Fra i valori ivi codificati, rientrano le libertà fondamentali dell’art. 2 , i diritti democratici, i diritti di mobilità, i diritti 35 legali dell’art. 7 e seguenti. Dopo di questi si arriva alla disciplina dei 36 diritti di uguaglianza (art. 15), seguita da quella dei diritti linguistici (art. 16 e seguenti), per poi arrivare alla tutela del diritto all’istruzione delle minoranze linguistiche, introdotto dall’art. 23. A chiusura della Parte I, è previsto un insieme di disposizioni attuative dei sopracitati diritti, soprattutto relative ai rimedi giurisdizionali che l’ordinamento predispone, in risposta ad eventuali violazioni.
Sule tema E.CECCHERINI, “La Carta dei diritti e delle libertà del 1982: un
34
difficile equilibrio fra il riconoscimento di diritti universali e salvaguardia delle competenze provinciali”, in G.ROLLA(a cura), Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada. Tra universalità e diversità culturale, cit., p.41ss.
Art. 2 della Charter: “Fundamental Freedoms: Everyone has the following
35
fundamental freedoms: a) freedom of conscience and religion; b) freedom of thought, belief, opinion and expression, including freedom of the press and other media of communication; c) freedom of peaceful assembly; and d) freedom of association”.
Art. 7 della Charter: “Everyone has the right to life, liberty and security
36
of the person and the right not to be deprived thereof except in accordance with the principles of fundamental justice“.
La Charter è seguita dalla Parte II del Constitution Act del 1982. Questa parte si occupa della disciplina dei diritti delle popolazioni indigene del Canada ed è formata da un solo articolo, il 35 che si occupa di definire l’espressione "aboriginal peoples of Canada", di affermare il riconoscimento dei diritti originari e quelli introdotti da trattato dei popoli autoctoni, e di precisare che tali diritti siano riconosciuti a entrambi i sessi. Seguono la Parte III denominata “Armonizzazione e disparità regionali” e relativa alla promozione delle pari opportunità, e 37 la Parte IV, relativa alla “Consulta Costituzionale”, abrogata nel 1983 . 38 A questa segue una parte molto importante per lo studio della Costituzione canadese, in quanto finalmente codifica le procedure di revisione Costituzionale, la così detta “amending formula”. Si tratta della Parte V, in inglese rubricata come “Procedure of amending Constitution of Canada”. Essa introduce 3 procedure di revisione costituzionale. La prima di queste è detta “generale procedure”, si trova all’art. 38, e richiede il voto favorevole, oltre che delle due Camere, di 7 legislativi Provinciali, che siano rappresentativi di almeno il 50% della popolazione canadese. Successivamente la Parte V disciplina altri procedimenti come quello che, in materie tassativamente indicate, richiede l’intervento del solo Parlamento di Ottawa, e un altro relativo agli emendamenti apportati dalle autorità legislative Provinciali, relativamente alla modifica della propria Costituzione. L’art. 41 indica poi le fattispecie in cui è richiesta l’unanimità tra tutti i legislativi dei diversi livelli di governo.
La Parte successiva, ossia la VI, è abrogata al pari della IV, mentre la VII, rubricata “Osservazioni Generali”, svolge un ruolo di grande importanza nell’assetto costituzionale canadese, soprattutto per le
In lingua originale: “Equalization and Regional Disparities”.
37
L’art. 54 ha disposto l’abrogazione della Parte IV un anno dopo l’entrata in
38
vigore della Parte VII, la quale è stata approvata il 17 aprile 1982, determinando l’abrogazione della Parte IV il 17 aprile 1983.
previsioni contenute all’art. 52. Tale norma, oltre a sancire il principio del primato della Costituzione del Canada , dichiara, come esposto in 39 precedenza, quali siano i testi che formano la legge fondamentale.
Il Constitution Act del 1982 si chiude con un Allegato, denominato “Ammodernamento della Costituzione” . Tale documento contiene una 40 serie di disposizioni volte a modificare specifiche norme di testi di rilevanza primaria per quanto riguarda il costituzionalismo canadese, come il British North America Act del 1867 e successivi, le leggi istitutive delle Province e lo Statuto di Westminster del 1931. Ad esempio si dispone che la denominazione “British North America Act” sia affiancata da quella di “Constitution Act”, seguita dall’anno di emanazione. Tale scelta è giustificata dalla volontà del Costituente di esaltare la nuova posizione che questi testi ricoprono all’interno del sistema delle fonti del diritto canadese.
Parallelamente, tale allegato di occupa dell’abrogazione, totale o parziale, di fonti costituzionali ritenute superate, quali ad esempio i British North America Act del 1943, 1946, 1951 e del 1952.
L’altro testo richiamato dall’art. 52 comma 2 della Costituzione è il British North America Act del 1867, e i relativi aggiornamenti approvati fino al 1982. Tale atto, emblema della nascita del costituzionalismo canadese, in quanto istitutivo del Dominion, sancisce l’unione tra le Province di Canada, Nuova Scozia, Nuovo Brunswick e i rispettivi ordinamenti giuridici . Questa prima Costituzione canadese, “similar in 41 Principle to that of the United Kingdom” , è composta da 147 articoli, 42
Art. 52 comma 1: “The Constitution of Canada is the supreme law of Canada,
39
and any law that is inconsistent with the provisions of the Constitution is, to the extent of the inconsistency, of no force or effect”.
In lingua originale “Modernization of the Constitution”.
40
M.GOBBO(a cura di), “Costituzioni Federali Anglosassoni”, Torino, 1994, p.
41
33
Espressione tratta dal preambolo al British North America Act del 1867.
suddivisi in 11 Titoli. Il primo di questi è composto da soli due articoli, uno è abrogato, l’altro precisa quale sia la denominazione ufficiale dell’atto . Il secondo Titolo, invece, è rubricato “Unione”, la sua 43 funzione è quella di indicare quali territori rientrino nel neonato Dominion e quali siano i confini fra gli stessi. La disciplina dell’assetto dei poteri statali inizia con il Titolo III, intitolato “Executive Power”. In questo titolo, composto da otto articoli, è affermata la titolarità assoluta, da parte del Monarca britannico, del potere escutivo, in Canada . Le 44 disposizioni successive introducono la figura del Governatore Generale, soggetto deputato ad amministrare il Canada per nome e per conto della Regina , e dei Governatori Provinciali, posti a capo di ciascuna 45 Provincia. La figura del Governatore Generale non gode affatto di ampli poteri discrezionali, il Canada infatti, pur essendo formalmente una Monarchia membro del Commonwealth, è un modello di governo “a responsabilità governativa” , sarà infatti il Cabinet a prendere le 46 decisioni, alle quali il Governatore Generale si limiterà a dare mera veste formale.
Già da una prima lettura del Titolo III del British North America Act del 1867, emerge come questo non si preoccupi affatto di disciplinare la forma di Governo.
Mancando una precisa disciplina costituzionale, si è consolidata la prassi secondo cui il Gabinetto, formato dal Primo Ministro e dai suoi ministri,
Bna del 1867, Articolo1: “This Act may be cited as the Constitution Act,
43
1867”.
Art. 9 del Bna 1867: “The Executive Government and Authority of and over
44
Canada is hereby declared to continue and be vested in the Queen”.
Art. 10 del Bna 1867: “The Provisions of this Act referring to the Governor
45
General extend and apply to the Governor General for the Time being of Canada, or other the Chief Executive Officer or Administrator for the Time being carrying on the Government of Canada on behalf and in the Name of the Queen, by whatever Title he is designated”.
J.FREMONT, “L’ordinamento costituzionale del Canada” , cit., p.132.
sia espressione della maggioranza parlamentare , in quanto nominato 47 dai membri della House of Commons of Canada, con cui è instaurato anche un rapporto fiduciario.
Il Successivo Titolo del Bna, ossia il IV, è rubricato “Legislative Power”. La norma d’apertura, ossia l’art. 17 , afferma che il Parlamento del 48 Canada è composto dalla Regina (le cui veci sono fatte dal Procuratore 49 Generale), da una Camera Alta, ossia il Senato, e dalla Camera dei Comuni, assemblea, questa, elettiva. E’ richiesto il contributo di tutti questi tre fattori affinché una legge entri in vigore, è necessaria quindi l’approvazione del medesimo testo da parte di entrambe le Camere, seguita dalla promulgazione, effettuata dal Monarca di Londra. 50
La netta separazione tra le due assemblee legislative è inoltre sancita dall’art. 39 del British North America Act del 1867, il quale precisa che è fatto divieto ai Senatori di prendere parte alle votazioni e alle sedute della Camera dei Comuni . 51
Ai sensi della Section 37 , la House of Commons è composta da 295 52
soggetti, eletti secondo un sistema maggioritario secco, di regola ogni
La designazione, da parte della Camera dei Comuni, del Gabinetto, necessita
47
dell’avallo da parte del Governatore Generale.
Art.17 del Bna, 1867: “There shall be One Parliament for Canada, consisting
48
of the Queen, an Upper House styled the Senate, and the House of Commons”. Sul tema, P.L. PETRILLO, Le istituzioni delle libertà. Esperienze
49
costituzionali canadese, cit., p.56ss.
J.FREMONT, “L’ordinamento costituzionale del Canada” , cit., p.130.
50
Art. 39 del Bna, 1867: “A Senator shall not be capable of being elected or of
51
sitting or voting as a Member of the House of Commons”.
Art. 37 del Bna 1867: “The House of Commons shall, subject to the
52
Provisions of this Act, consist of two hundred and ninety-five members of whom ninety-nine shall be elected for Ontario, seventy-five for Quebec, eleven for Nova Scotia, ten for New Brunswick, fourteen for Manitoba, thirty-two for British Columbia, four for Prince Edward Island, twenty- six for Alberta, fourteen for Saskatchewan, seven for Newfoundland, one for the Yukon Territory and two for the Northwest Territories”.
cinque anni . I collegi elettorali sono distribuiti sul territorio, in modo da 53 garantire, per quanto possibile, una adeguata rappresentanza territoriale; ogni collegio nomina un solo deputato. Il Bna, ancora al Titolo IV, art. 37, introduce, a tutela delle province meno popolose, la previsione di numeri minimi di membri della House of Commons, ad esempio il Terranova darà sette membri a tale Camera.
La Costituzione non disciplina espressamente i casi di scioglimento della Camera dei Comuni (diversi dalla scadenza obbligatoria quinquennale), si è quindi affermata la prassi per cui uno scioglimento anticipato possa essere richiesto dal Primo Ministro, qualora lo ritenga necessario, oppure qualora la Camera cessi di esprimere la propria fiducia nei confronti del suo Governo (il formale atto di scioglimento anticipato delle Camere 54 sarà comunque emanato dal Governatore Generale, ex Section 50). La Camera Alta, “The Senate”, è composta da 105 Senators , che 55
restano in carica fino al compimento del settantacinquesimo anno d’età, la cui nomina rientra formalmente nelle prerogative del Governatore Generale, ex art. 24 . 56
Ciascuna Provincia avrà diritto ad un certo numero di Senatori (che non potrà essere superiore a quello dei Rappresentanti presso la House of Commons ), ad esempio il Quèbec e l’Ontario ne avranno entrambi 24. 57
Nonostante la nomina avvenga su base provinciale, il Senato non si è mai
Art. 50 del Bna del 1867: “Every House of Commons shall continue for Five
53
Years from the Day of the Return of the Writs for choosing the House (subject to be sooner dissolved by the Governor General), and no longer”.
J.FREMONT, “L’ordinamento Costituzionale del Canada”, cit., p.131
54
Art. 21 del Bna, 1867: “The Senate shall, subject to the Provisions of this Act,
55
consist of One Hundred and five Members, who shall be styled Senators”. Art. 24 del Bna, 1867: “The Governor General shall from Time to Time, in
56
the Queen's Name, by Instrument under the Great Seal of Canada, summon qualified Persons to the Senate; and, subject to the Provisions of this Act, every Person so summoned shall become and be a Member of the Senate and a Senator”.
Tale previsione è introdotta dall’art. 51A del Bna del 1867.
posto come organo rappresentativo delle realtà territoriali, poiché non è eletto direttamente dai cittadini. Tuttavia questo deficit di democraticità non impedisce al Senato, oltre che di godere del potere di iniziativa legislativa, di avere lo stesso peso della House of Commons in sede di emanazione di una legge , essendo necessaria, ai fini di una valida 58 approvazione, il voto favorevole di entrambe le Camere nei confronti del medesimo disegno di legge.
Terminata l’analisi del Titolo IV, relativo al potere legislativo, è necessario spostare l’attenzione sul successivo Titolo, vale a dire il V, dedicato alle Costituzioni Provinciali, le “Provincial Constitutions”. Questo titolo è diviso in più parti, la prima delle quali è relativa al potere esecutivo. La norma di apertura è l’art. 58 del Bna, che si occupa di affermare che a capo di ogni Provincia, c’è un Vice Governatore, nominato dal Governatore Generale . Le norme seguenti si occupano di 59 disciplinare la durata in carica del Vice Governatore, la sua retribuzione e i suoi giuramenti, da prestare al momento dell’insediamento. Sempre in tema di esecutivi provinciali, le disposizioni degli artt. 63 e 64 dichiarano quale debba essere la composizione degli esecutivi di Ontario, Quèbec, Nuova Scozia e Nuovo Brunswick. La seconda parte del Titolo V è relativa alla disciplina potere legislativo provinciale. La norma d’apertura di questa parte è infatti relativa all’assemblea legislativa della Provincia dell’Ontario. A tal riguardo, l’art. 69 del Bna del 1867 afferma che titolare del potere legislativo in tale Provincia è un’assemblea monocamerale, chiamata “Legislative Assembly of Ontario”, formata da 82 membri eletti dalla popolazione. Previsioni analoghe sono introdotte per la Provincia del Quèbec, in cui però l’assemblea legislativa sarà
J.FREMONT, “L’ordinamento Costituzionale del Canada”, cit., p.133
58
Art. 58 del Bna, 1867: “For each Province there shall be an Officer, styled the
59
Lieutenant Governor, appointed by the Governor General in Council by Instrument under the Great Seal of Canada”.
bicamerale, ai sensi dell’art. 71 . Le norme successive disciplinano gli 60 aspetti più funzionali relativi ai vari organi legislativi provinciali, quali la durata, i casi di ineleggibilità, la cadenza temporale delle convocazioni obbligatorie delle assemblee, e i quorum richiesti ai fini della validità della seduta.
Il Titolo V del British North America Act del 1867 non si preoccupa né di introdurre un catalogo di diritti fondamentali riferibili a tutte le Province, né di precisare quali siano gli atti rientranti nella nozione di Costituzione Provinciale, non esiste infatti, all’interno del Bna, alcuna definizione esplicita di tale nozione. Questa ultima carenza ha causato non poche perplessità agli studiosi, soprattutto per quanto riguarda l’individuazione di iter di revisione idonei a modificare norme di cui resta incerta la natura.
Il Titolo successivo del British North America Act del 1867, ossia il VI, si occupa di un tema assai importante nell’ambito della determinazione degli equilibri fra centro e periferia, propri di uno Stato Federale. Questo Titolo è rubricato “Distribuzione dei Poteri Legislativi”, e disciplina il riparto delle competenze legislative fra i vari livelli di governo. La norma d’apertura è l’art. 91, che indica quali siano le materie rientranti nella competenza legislativa esclusiva del Parlamento di Ottawa. Già da una prima lettura, emerge come ci si trovi in presenza di un modello federale, almeno dal punto di vista formale, in cui la potestà normativa è sbilanciata in favore dell’autorità centrale, alla quale è anche rimessa la competenza residuale sulle materie non espressamente indicate dal 91, in
Art. 71 del Bna, 1867: “There shall be a Legislature for Quebec consisting of
60
the Lieutenant Governor and of Two Houses, styled the Legislative Council of Quebec and the Legislative Assembly of Quebec”.
virtù della clausola “order, peace and good government” , introdotta dal 61 comma 1.
Nella competenza esclusiva della Federazione rientrano materie di fondamentale importanza, quali, tra le altre, la valuta, le forze armate, il debito e i beni pubblici, i pesi e le misure, le attività bancarie, e il diritto penale . 62
L’articolo immediatamente successivo, ossia il 92, si occupa di elencare le materie che invece rientrano nella competenza esclusiva delle assemblee legislative Provinciali. Tra queste è interessante segnalare il punto 13 “Property and Civil Rights in the Province”, sulla base del quale sono stati approvati, a partire dal secondo dopoguerra, dei Bill of Rights provinciali, riguardanti essenzialmente la materia del lavoro . 63 Oltre a ciò rientrano nella competenza provinciale materie come la tassazione diretta nella Provincia, la definizione e la durata degli incarichi provinciali, nonché la nomina e il pagamento dei funzionari provinciali, la disciplina degli organi municipali della Provincia, e, più in generale, come affermato al punto 16, tutte le questioni di natura meramente locale o privata all’interno della Provincia . 64
Un altro articolo di grande importanza, contenuto dal Titolo VI del British North America Act del 1867, è il 93, relativo alla disciplina
Art. 91 del Bna, primo periodo: “It shall be lawful for the Queen, by and with
61
the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order, and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces; and for greater Certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that (notwithstanding anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,” (omissis).
Grande differenza con i vicini USA, in cui il diritto penale rientra nella
62
competenza esclusiva di ciascuno Stato membro, sul tema L.STROPPIANA, “Stati Uniti”, Bologna, 2006, p.102.
T.GROPPI, “Canada”, cit., p.109
63
Art. 92, punto 16 del Bna, 1867: “Generally all Matters of a merely local or
64
dell’istruzione. Si afferma che l’organo legislativo di ciascuna Provincia abbia competenza esclusiva in materia di istruzione, ma con alcuni limiti, tra i quali il rispetto dei diritti e dei privilegi assegnati a determinate scuole confessionali (protestanti o cattoliche), conferiti per legge al momento dell’Unione del Canada, e che non potranno essere ridimensionati con ordinaria legge provinciale (art. 93 comma 1). I successivi articoli si occupano di temi come l’attribuzione al Parlamento Federale della competenza di garantire, mediante l’emanazione di idonei provvedimenti normativi, l’uniformità delle leggi in materia di diritti civili e proprietà nelle Province dell’Ontario, della Nuova Scozia e del