Nonostante il fallimento dei tentativi di riforma contenuti negli Accordi del Lago Meech e di Charlottetown, dal 1982 ad oggi la Costituzione canadese ha comunque subito undici modifiche, riguardanti perlopiù aspetti minoritari, relativi essenzialmente a specifiche Province.
Paradossalmente la procedura che, nelle intenzioni del Costituente, sarebbe dovuta essere ordinaria, ossia quella dell’art. 38 Cost., non ha conosciuto molti casi di applicazione pratica. Essa, infatti, è stata attuata in solo una delle undici occasioni complessive in cui la Costituzione del 1982 ha subito modifiche. Dal punto di vista cronologico si tratta della modifica più risalente, ed è ricordata come Constitution Amendment Proclamation, 1983, che, allo scopo di dare maggiore tutela ai diritti delle popolazioni native, interviene sugli artt. 25 lettera b, 35 commi 3 e 4, 35.1, 37.1, 54.1, e 61 del Constitution Act, 1982.
Come accennato precedentemente, la procedura a cui si è fatto più volte ricorso è quella dell’art. 43 Cost., ossia la così detta some Provinces but not all. Tale procedimento, infatti, è stato utilmente esperito in ben sette delle undici ipotesi di modifica del testo della Costituzione. La prima di queste, risalente al 1987, consiste nella revisione dell’art. 3 del Newfoundland Act e del term 17 degli allegati al Constitution Act del 1982, al fine di estendere alla Chiesa Pentecostale i diritti dell’istruzione in Terranova . Successivamente, nel corso degli anni ’90, si assiste ad 228 una serie di ulteriori modifiche costituzionali relative a determinate Province. Tra queste si annovera il Constitution Amendment del 1993,
Tale modifica è sostituita con il Constitution Amendment del 1998 del
228
relativo al Nuovo Brunswick, il quale, nell’aggiungere l’art. 16.1 al 229 Constitution Act del 1982, afferma che le comunità di lingua inglese e di lingua francese del Nuovo Brunswick hanno pari stato e pari diritti e privilegi, compreso il diritto a istituti educativi e culturali distinti, necessari per la preservazione delle rispettive identità. Ancora secondo la procedura dell’art. 43, è stata approvata, nel 1993, una modifica della legge istitutiva della Provincia dell’Isola del Principe Eduardo, al fine di permettere la costruzione di un ponte di collegamento fisso per sostituire, in tale Provincia, i servizi di traghetto. Nel 1997 si assiste, poi, ad una revisione del Punto 17 dell’allegato alla legge istitutiva della Provincia del Terranova. Tale modifica era finalizzata a permettere l’istituzione, in tale Provincia, di scuole secolarizzate, in sostituzione di quelle confessionali. Nello stesso anno si interviene sull’art. 93A del Bna del 1867, al fine di permettere alla Provincia francofona del Quèbec di 230 sostituire le “denominational school boards” con scuole organizzate 231
sulla base del criterio linguistico. L’ultimo Amendment approvato con il procedimento dell’art. 43, risale al 2001, e si occupa di modificare il Newfoundland Act, al fine di mutare il nome di questa Provincia in "Province of Newfoundland and Labrador”.
L’articolo successivo, ossia il 44, disciplina le ipotesi in cui spetti al Parlamento di Ottawa, in via esclusiva, emendare la Carta del 1982. Tale Art. 16.1 della Carta canadese dei Diritti e delle Libertà: “The English
229
linguistic community and the French linguistic community in New Brunswick have equality of status and equal rights and privileges, including the right to distinct educational institutions and such distinct cultural institutions as are necessary for the preservation and promotion of those communities. (2) The role of the legislature and government of New Brunswick to preserve and promote the status, rights and privileges referred to in subsection (1) is affirmed”.
A proposito della posizione del Quèbec è utile segnalare come nel Preambolo
230
della risoluzione adottata dal legislativo di tale Provincia si affermi che “"Whereas such amendment in no way constitutes recognition by the National Assembly of the Constitution Act, 1982, which was adopted without its consent”.
Ossia scuole separate per Cattolici e Protestanti.
procedura è stata applicata in tre occasioni. La prima, risalente al 1985, interviene sull’art. 51.1 del British North America Act del 1867, e si occupa di modificare il criterio di ripartizione dei seggi all’interno della Camera dei Comuni . Per assistere ad un’altra riforma adottata ai sensi 232 dell’art. 44, sarà necessario attendere fino al 1999. In questo anno avvenne l’approvazione del Constitution Act, 1999 , che, nell’istituire il 233 Territorio del Nunavut, abitato dal popolo degli Inuit, riconosce ad esso una congrua rappresentanza in Senato. Sempre secondo tale iter, fu approvato, nel 2001, il Fair Representation Act, relativo alla ripartizione dei seggi in Parlamento, e sostitutivo della già citata riforma, intervenuta nel 1985, sullo stesso tema.
2.1) Constitution Act del 1999, istituzione del Territorio del Nunavut
Per approfondire lo studio dei procedimenti di revisione costituzionale previsti dall’ordinamento canadese, è assai utile soffermare l’attenzione su un caso pratico di attuazione dell’amending formula, regolata dal Titolo V del Constitution Act del 1982. Ci si riferisce, nello specifico, all’iter che portò all’approvazione del Constitution Act, 1999, relativo all’istituzione del Territorio del Nunavut e alla disciplina della sua rappresentanza all’interno del Parlamento di Ottawa. Tale riforma fu introdotta, come già ricordato, attraverso la procedura dell’art. 44, nonostante le forti critiche mosse dall’allora leader dell’opposizione
Questo emendamento fu poi sostituito, nel 2011, dal Fair Representation
232
Act.
Tale legge modifica gli artt. 21, 23, 28, and 51(2) del Constitution Act, 1867.
Preston Manning , favorevole piuttosto all’adozione dell’iter ordinario 234 dell’art. 38, il così detto “Seven/Fifty”. 235
L’espressione “Nunavut”, è utilizzata per indicare un vasto territorio sito nel Nord del Canada, comprendente almeno 1/5 della superficie del Paese. Questa area sconfinata, ma allo stesso tempo assai scarsamente abitata, prende il nome da una parola Inuktitut, che letteralmente significa “la nostra terra”, dove per “nostra” si intende “degli Inuit”, popolo nativo canadese che, da tempo immemore, vive e sviluppa la propria cultura su tale territorio, di cui costituisce l’85% della popolazione totale. La creazione del Territorio del Nunavut rappresenta la più grande innovazione nella geografia politica del Canada, fin dal 1949, anno di ammissione all’Unione della Provincia del Terranova e Labrador. Il Nunavut, per lungo tempo, è stato regolato come parte dei Territori del Nord Ovest, dai quali viene ufficialmente separato in seguito al Constitution Act del 1° Aprile 1999 e al Nunavut Land Claims Agreement Act, del 1993 . 236
Il processo che porterà a tale separazione, ha origine tra la fine degli anni ’60 e l’inizio degli anni ’70, periodo in cui vengono a formarsi, nel Nunavut, una serie di organizzazioni determinate a trattare con il Governo Federale, al fine di preservare l’identità culturale della popolazione Inuit, considerata all’epoca sull’orlo della scomparsa, e di separare, anche formalmente, questo territorio dai Territori del Nord Ovest, così da potersi finalmente dotare di un governo autonomo. L’associazione che svolse un ruolo di guida e di coordinamento di coloro
Esponente del Reform Party, fu leader dell’Opposizione dal 2 Giugno 1997
234
al 26 Marzo 2000.
Il testo integrale delle dichiarazioni rese da Manning davanti alla House of
235
Commons nel 1998 è disponibile sul sito internet del Parlamento canadese: http://www.parl.gc.ca
Sul punto C.PITTO, Nunavut. Come cambia la carta geopolitica del
236
Canada, in S.GAMBINO e S.AMIRANTE, Il Canada. Un laboratorio costituzionale. Federalismo, Diritti, Corti, cit., p.327ss.
che sposavano tale progetto fu la “Inuit Taipirasat of Canada”, fondata nel 1971 dal politico locale Tagak Curley . Questa associazione ha il 237 merito di aver avviato, nel 1976, negoziazioni con il Governo federale finalizzate ad ottenere il distacco del Nunavut dal resto dei Territori del Nord Ovest. Il passo successivo si ha il 14 Aprile del 1982, quando la popolazione dei Territori del Nord Ovest è chiamata alle urne per pronunciarsi su tale separazione. L’esito del plebiscito fu chiaro: il 56.48% degli aventi diritto votò in senso favorevole al distacco del Nunavut. Il Governo Federale, sei mesi più tardi, prese atto di tale consultazione popolare e dichiarò l’ammissibilità della separazione, a condizione che tutte le parti dessero la propria approvazione ai nuovi confini, alla nuova ripartizione di competenze fra i diversi livelli di governo, e che l’esito di tale accordi fosse sottoposto, anch’esso, al giudizio dell’elettorato.
Un accordo sulla nuova geopolitica dei Territori del Nord Ovest arriva nel 1990, tra i rappresentanti del Governo Centrale, territoriale e la Tunngavik Federation of Nunavut . I lavori continuano per altri due 238 anni, fino al Novembre del 1992, quando l’accordo sulle nuove divisioni territoriali è sottoposto al voto dei cittadini del Nunavut, che lo ratificarono con l’85% dei consensi. Nel giugno 1993 l’Atto di accordo sulle rivendicazioni terriere del Nunavut (Nunavut Land Claims Agreement Act ) ottenne l’approvazione regia e fu adottato dal 239
Parlamento canadese. La riforma costituzionale è ultimata il 1 Aprile del 1999, data di insediamento ufficiale del Governo del neonato Territorio del Nunavut.
Politico d’orientamento liberale, più volte membro dell’assemblea legislativa
237
dei Territori del Nord Ovest prima, e del Nunavut poi.
Si tratta di un’organizzazione, riconosciuta a livello governativo, finalizzata
238
a rappresentare gli Inuit nelle rivendicazioni territoriali e nella stipulazione di trattati. Questa associazione è sostitutiva della Inuit Taipirasat of Canada.
Approvato dal Parlamento di Ottawa il 9 Luglio 1993.
La Parte II del Constitution Act del 1999, a cui, il 13 Giugno 1998, è conferito il “Royal Assent” interviene su svariati articoli del British North America Act del 1867, nello specifico il 21, 23, 28, e 51(2). L’art. 43 introduce una modifica dell’art. 21 del Bna, 1867, innalzando a centocinque il numero dei componenti della Camera Alta; modificando in centotredici il numero massimo di Senatori previsto dall’art. 28 , e 240 concedendo ai Territori del Nord Ovest, dello Yukon e del Nunavut di essere rappresentati in Senato da un membro ciascuno.
L’art. 44 del Constitution Act del 1999 precisa poi che, ai fini di questa 241 legge, il termine “province” dell’art. 23 del Bna del 1867, relativo ai requisiti dei Senatori, ha lo stesso significato del termine “Province” dell’art. 35 dell’Interpretation Act. Successivamente, l’art. 45 dell’Atto del 1999 afferma che il Senatore proveniente dai Territori del Nord Ovest, in carica al momento dell’approvazione di questa legge, rimarrà in carica, e rappresenterà il Nunavut, se proveniente dai territori che la legge riconosce come parte del nuovo Territorio, ovvero rimarrà rappresentante dei Territori del Nord Ovest, in caso contrario . 242
Art. 28 del Bna, 1867: “The Number of Senators shall not at any Time
240
exceed One Hundred and thirteen”.
La norma recita: “For the purposes of this Part, the word "Province" in
241
section 23 of the Constitution Act, 1867 has the same meaning as is assigned to the word "province" by section 35 of the Interpretation Act”.
Art. 45, Constitution Act, 1999: “The member of the Senate who represents
242
the Northwest Territories immediately before the day that section 3 of the Nunavut Act comes into force shall, on and after that day, continue as the member of the Senate who represents one of the following:(a) Nunavut, if the member resides in the part of the Northwest Territories referred to in section 3 of that Act immediately before that day; or(b) the Northwest Territories, in any other case”.
Importante è, infine, soffermarsi sull’art. 46 del Constitution Act del 243 1999, che modifica l’art. 51.2 del British North America Act del 1867. 244 La versione attuale di tale articolo, rubricato “Adeguamento delle rappresentanze presso la Camera dei Comuni”, afferma che il Territorio dello Yukon, racchiuso nei confini individuati dagli Revised Statutes of Canada, del 1985, avrà diritto ad un membro nella House of Commons, al pari dei Territori del Nord Ovest e del Nunavut, così come delineato nella sezione 3 del capitolo 28 degli Statuti del Canada del 1993. Dal confronto con la vecchia versione della norma, è possibile evincere come l’istituzione del Territorio del Nunavut abbia determinato la perdita di un membro della Camera dei Comuni per i Territori del Nord Ovest (che in origine ne aveva due), in favore, appunto, del neonato Nunavut.
Nuovo Art. 52.2(2) del Bna, 1867: “The Yukon Territory as bounded and
243
described in the schedule to chapter Y-2 of the Revised Statutes of Canada, 1985, shall be entitled to one member, the Northwest Territories as bounded and described in section 2 of chapter N-27 of the Revised Statutes of Canada, 1985, as amended by section 77 of chapter 28 of the Statutes of Canada, 1993, shall be entitled to one member, and Nunavut as bounded and described in section 3 of chapter 28 of the Statutes of Canada, 1993, shall be entitled to one member”.
Versione originale dell’art. 52.2(2) del Bna, 1867: “The Yukon Territory as
244
bounded as described in the schedule to chapter Y-2 of the Revised Statutes of Canada, 1970, shall be entitled to one member, and the Northwest Territories as bounded and described in section 2 of chapter N-22 of the Revised Statutes of Canada, 1970, shall be entitled to two members”.
2.2) Constitution Amendment Proclamation, 1983
Un altro esempio di significativa riforma costituzionale, attuata secondo l’amending formula del Titolo V del Constitution Act del 1982, è quella approvata l’anno seguente alla Patriation, ossia nel 1983, in un’epoca in cui Pierre Trudeau ricopriva ancora l’ufficio di Prime Minister, e finalizzata a garantire una maggiore tutela dei diritti delle popolazioni autoctone. Si tratta, sul piano cronologico, della prima modifica operata sulla Costituzione del Canada, e l’iter utilizzato è quello dell’art. 38, ossia la procedura ordinaria, detta anche “Seven/Fifty”.
L’atto a cui si fa riferimento è denominato Constitution Amendment Proclamation,1983 , ed interviene sugli artt. 25(b), 35(3) e (4), 35.1, 245
37.1, 54.1, e 61 del Constitution Act, 1982.
Il primo articolo interessato dalla revisione è il 25, il quale, al comma 1, si occupa di precisare che mai, ed in nessun modo, la garanzia di certi diritti, introdotta dalla presente Carta, potrà essere interpretata nel senso di abrogare o ridurre le garanzie di cui godevano i diritti delle popolazioni autoctone, in virtù di trattati o di atti di diversa natura, fra cui, ai sensi del punto “a” di tale articolo, gli eventuali diritti o libertà riconosciuti dal Regio Proclama del 7 ottobre 1763. Fra i diritti protetti rientrano anche quelli a cui fa riferimento il punto “b” della norma, ossia quello interessato dalla riforma. Nella sua versione originaria, tale punto faceva riferimento a tutti i diritti o le libertà eventualmente acquisiti dalle popolazioni indigene del Canada, in seguito ad accordi relativi alle rivendicazioni sui terreni. La riforma interviene su quest’ultima norma, disponendone la sostituzione con le parole “any rights or freedoms that now exist by way of land claims agreements or may be so acquired“. Nella versione attuale si estende quindi la tutela, andando a proteggere
Il testo integrale della legge di riforma è rinvenibile su www.laws-
245
gli eventuali diritti o libertà attualmente esistenti in seguito ad accordi relativi alle rivendicazioni sui terreni, oppure che potrebbero venire acquisiti in tal modo.
La revisione del 1983 interessa anche l’art. 35 del Constitution Act del 1982, al quale vengono aggiunte le subsections 3 e 4. Questo articolo si occupa, al Comma 1, di dichiarare il riconoscimento, da parte della Costituzione, dei diritti originari delle popolazioni autoctone, e di quelli derivanti da trattato, mentre il Comma 2 ha la funzione di fornire una definizione di “aboriginal peoples of Canada”. Il Constitution Amendment Proclamation del 1983, aggiunge, come già accennato, i commi 3 e 4 a tale articolo. Il primo di questi, coordinandosi con l’art. 25 post riforma, afferma che i “diritti da trattato”, a cui fa riferimento il Comma 1, sono sia quelli attualmente garantiti, sulla base di trattati, sia quelli che, nello stesso modo, potrebbero essere riconosciuti. La subsection 4 chiude, infine, l’articolo con il riconoscimento, coerentemente con l’art. 28 della Charter of Rights and Freedoms, della pari tutela di tali diritti (originali e da trattato) sia nei confronti dei cittadini di sesso maschile, che di quelli di sesso femminile . 246
Il processo revisione costituzionale del 1983 si occupa, poi, di aggiungere un nuovo articolo al testo della Costituzione, ossia il 35.1, in origine non contemplato. Tale disposizione afferma che il Governo Federale, e i Governi delle Province, prima di introdurre emendamenti relativi alla materia del Punto 24 dell’art. 91 del British North America 247 Act, 1867, oltre ad essere vincolati all’art. 25 della Costituzione, così
Commi 3 e 4 dell’art. 35 del Constitution Act del 1982: “(3) For greater
246
certainty, in subsection (1) "treaty rights" includes rights that now exist by way of land claims agreements or may be so acquired. (4) Notwithstanding any other provision of this Act, the aboriginal and treaty rights referred to in subsection (1) are guaranteed equally to male and female persons”.
L’art. 91 del Bna,1867, al punto 24, afferma che rientra nella competenza
247
legislativa esclusiva del Parlamento di Ottawa la disciplina delle questioni relative agli indiani e ai territori loro riservati.
come riformato, dovranno attenersi a quanto dettato dai punti “a” e “b” dello stesso art. 35.1. Il punto “a” afferma il principio secondo cui sarà onere del Prime Minister del Canada indire una Consulta Costituzionale, formata, oltre che da sé stesso, dai Primi Ministri delle Province, e che l’ordine del giorno di tale Consulta sia la discussione dell’emendamento proposto. Il punto “b” precisa poi che ulteriore onore del Prime Minister del Canada sarà quello di invitare i rappresentanti delle aboriginal peoples of Canada a partecipare a tale dibattito relativo all’emendamento in fieri.
Al Constitution Amendment Proclamation, 1983, si deve inoltre l’introduzione della Parte IV.1 del Constitution Act del 1982, composta unicamente dall’art. 37.1, e relativa alle “Consulte Costituzionali” finalizzate alla discussione di taluni temi relativi alla posizione delle popolazioni native, e alle ipotesi di convocazione necessaria delle stesse, indicate dalla norma medesima. Tale Parte IV.1 avrà vita breve, essa sarà infatti abrogata pochi anni più tardi, nel 1987, dall’art. 54.1. Tale articolo, introdotto nell’ambito della riforma del 1983, aveva come unica funzione quella di disporre l’abrogazione propria, e quella della Parte IV. 1 della Costituzione, in data 18 Aprile 1987.
L’ultimo articolo della Costituzione, aggiunto dalla riforma costituzionale del 1983 è il 61 , il quale afferma, a completamento del 248 nuovo assetto, che i riferimenti al British North America Act 1867, e al Constitution Act, 1982 dovranno includere un riferimento al Constitution Amendment Proclamation, 1983.
Art. 61 del Constitution Act 1982: A reference to the "Constitution Acts,
248
1867 to 1982" shall be deemed to include a reference to the "Constitution Amendment Proclamation, 1983”.
-PARTE IV-
COMPARAZIONE DEI PROCEDIMENTI DI REVISIONE COSTITUZIONALE
1) Procedure di revisione della Costituzione statunitense e applicazioni