Il Costituente del 1982 ha deciso di dotare la Costituzione canadese di disposizioni che disciplinano i procedimenti di revisione della stessa, al fine di dare maggiore stabilità all’assetto costituzionale, concedendo, al contempo, la possibilità di modificarlo in armonia con le evoluzioni politiche e sociali del Paese, nel rispetto di rigide procedure prefissate. I procedimenti di revisione previsti dalla Costituzione canadese valorizzano a pieno l’essenza pluralista del Paese. Ciò è dimostrato dal fondamentale ruolo attribuito dalla Carta alle Province, le quali sono tenute a pronunciarsi su quasi ogni proposta di revisione. La ratio di questo sistema, tipico degli Stati federali, è quello di sottrarre la materia della revisione costituzionale al monopolio del Governo centrale. Da ciò deriva una grande valorizzazione della pluralità degli elementi che formano la Federazione, tanto da escludere la possibilità che modifiche limitative dell’autonomia dei territori federati vengano approvate senza
Il riferimento è alla procedura disciplinata dall’art. 41, rubricato
199
“Emendamenti per consenso unanime”. Sul punto M.GOBBO(a cura di), Costituzioni federali anglosassoni, cit., p.30ss.
ascoltare la voce di questi, e da salvaguardare l’essenza della Costituzione, intesa come documento condiviso dall’intera nazione . 200 Questa vocazione al rispetto del pluralismo, enunciata a livello teorico dagli studiosi della forma di Stato federale, entra a pieno titolo nell’esperienza costituzionale canadese in seguito al Constitution Act del 1982, il quale si preoccupa di rendere Federazione e Province contitolari del potere di riformare la Costituzione, attraverso iter procedimentali individuati ad hoc dal Costituente.
La previsione di siffatte procedure rappresenta, nel 1982, un’assoluta novità nell’orizzonte costituzionale canadese, infatti il precedente testo di riferimento, ossia il British North America Act del 1867, considerato l’allora assoggettamento del Dominion al Regno Unito, non faceva alcun riferimento ad autonomi procedimenti di revisione . La valorizzazione 201 dei canoni del federalismo era completamente assente nel Bna, tanto che per assistere ad una prima apertura alla partecipazione delle autorità provinciali nei procedimenti di revisione costituzionale bisognerà aspettare fino agli anni ’30 del ‘900.
In tale periodo nasce e si sviluppa la consuetudine per cui le modifiche delle disposizioni del Bna relative ai rapporti centro-periferia potessero essere proposte al Parlamento britannico da quello di Ottawa solo in seguito alla pronuncia favorevole da parte degli organi governativi provinciali. La portata di tale consuetudine è individuata dalla Corte Suprema, la quale, nell’ammetterne l’esistenza, esclude l’operatività del principio per cui il consenso degli organi provinciali all’avanzamento di suddette modifiche debba essere unanime. La Corte, quindi, prendendo
T. GROPPI, “Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
200
Stati federali”, Milano, 2001. p.100ss.
Ai tempi dell’istituzione del Dominion canadese, competente alla riforma del
201
Bna era il Governo della Madre Patria. Eccezioni sono disciplinate agli artt. 91.1 e 92.1 dai quali tuttavia, non si evinceva il carattere federale dei procedimenti di revisione.
atto dell’assenza sia di norme ad hoc, che di specifici accordi tra centro e periferia su tale questione, assume il compito di dichiarare quale sia il ruolo delle Province in tema di revisione costituzionale, in linea con la natura federale dello Stato.
E’ quindi possibile affermare che l’esigenza di valorizzare l’essenza pluralista dello Stato canadese, e quella di determinare il peso che questa dovesse avere all’interno delle procedure di revisione costituzionale, sono state soddisfatte sia dall’operato della Supreme Court, la quale si è preoccupata di delineare i caratteri essenziali della convenzione formatasi nella prima parte del XX secolo, sia dall’emanazione della Costituzione del 1982, atto che consacra l’importanza del coinvolgimento delle Province in sede di modifica della Carta fondamentale.
1.1) Costituzione a rigidità differenziata e pluralità di procedure di revisione
Lo studio dei vari procedimenti di revisione deve necessariamente tener conto del livello di rigidità di cui gode la Costituzione da emendare. In modo assai sintetico, è considerata rigida una Costituzione la cui modifica richiede l’espletamento di procedure aggravate, e non di iter ricalcati su quelli previsti per l’emanazione delle leggi ordinarie, come avviene invece per le costituzioni di tipo flessibile.
Tale netta distinzione fra costituzioni rigide e costituzioni flessibili non è così direttamente applicabile alla Costituzione canadese, la quale contiene una pluralità di procedure di revisione, sia ordinarie che aggravate, rispondenti al diverso grado di rigidità che il Costituente ha attribuito alle varie norme.
E’ dunque possibile affermare che “la peculiarità dell’ordinamento costituzionale canadese è ascrivibile, infatti, non tanto ai differenziati, e
comunque aggravati, iter procedurali previsti per la riforma delle diverse parti della Costituzione federale, bensì alla compresenza nel medesimo testo costituzionale di disposizioni normative flessibili e rigide” . 202
A conferma di ciò, è utile sottolineare la circostanza per cui talune parti dei documenti a cui fra riferimento l’art. 52.2 del Constitution Act 203 possono essere emendate seguendo il medesimo iter con il quale si modifica una legge ordinaria, nonostante la natura costituzionale conferita a tali disposizioni.
Questa caratteristica, come già sottolineato, interessa solo una parte del dettato costituzionale, per tutte le altre norme, soprattutto quelle relative ad aspetti essenziali dell’impostazione federale dello Stato, sono previste procedure aggravate di revisione, tipiche di una costituzione rigida. Per le disposizioni alle quali il Costituente ha deciso di attribuire un più alto grado di flessibilità, sono previste procedure semplificate, che si attengono all’iter d’approvazione delle leggi ordinarie e prevedono, a seconda dei casi, l’intervento esclusivo o del Parlamento di Ottawa (art. 44) o dei legislatori delle Province (art. 45). L’art. 44, infatti, affida al Parlamento di Ottawa la protesta di emendare, in via esclusiva, le disposizioni costituzionali disciplinanti l’esecutivo del Canada, il Senato e la Camera dei Comuni. L’art. 45 dispone, invece, che le autorità legislative provinciali siano competenti a modificare, anche in questo caso in via esclusiva, la “Costituzione Provinciale”.
Diverso tipo di procedimento è previsto per le norme costituzionali a cui è stata conferita maggiore rigidità. La modifica di tali norme richiederà,
G.GERBASI, “Le procedure di revisione costituzionale”, Amministrare 1-2,
202
2002., p.183
Art. 52.2: “The Constitution of Canada includes 203
(a) the Canada Act 1982, including this Act;
(b) the Acts and orders referred to in the schedule; and
infatti, in un numero variabile, l’intervento sia delle autorità centrali che di quelle periferiche, a seconda della disposizione specifica che si va a intaccare.
Fra queste rientra una procedura che, nonostante la scarsa applicazione pratica, è considerata “ordinaria”. Si tratta di un iter che richiede l’intervento sia delle Camere federali, competenti ad operare materialmente la modifica, sia dei legislatori di ogni Provincia, i quali dovranno dare il consenso alla riforma, in un numero minimo stabilito dalla legge.
Questa è la procedura che il Costituente considera ordinaria e riguarda le sei materie indicate dall’art. 42 , ossia il principio di rappresentanza 204 delle Province nella Camera dei Comuni, prescritto dalla Costituzione, i poteri del Senato e le modalità di nomina dei Senatori, il numero di membri del Senato da cui una Provincia ha diritto di essere rappresentata ed il possesso dei requisiti di residenza dei Senatori, la disciplina della Corte Suprema, eccettuata la fattispecie dell’art. 41(d), l’estensione delle Province esistenti nei Territori, e la creazione di nuove Province, indipendentemente da qualunque altra legge o prassi. Oltre a queste, tale procedura si applica a tutte quelle materie per le quali non è previsto
Art. 42: “Amendment by general procedure: (1) An amendment to the
204
Constitution of Canada in relation to the following matters may be made only in accordance with subsection 38(1): (a) the principle of proportionate representation of the provinces in the House of Commons prescribed by the Constitution of Canada; (b) the powers of the Senate and the method of selecting Senators; (c) the number of members by which a province is entitled to be represented in the Senate and the residence qualifications of Senators; (d) subject to paragraph 41(d), the Supreme Court of Canada; (e) the extension of existing provinces into the territories; and(f) notwithstanding any other law or practice, the establishment of new provinces”.
esplicitamente un procedimento differente; l’art. 38 della Costituzione, 205 infatti, dà a questo iter portata residuale. La “general procedure” di cui al l’art. 38 è talvolta chiamata anche “Seven/Fifty”, questo perché si prevede che le modifiche siano approvate con il voto favorevole di non meno di 7 autorità legislative provinciali, che siano rappresentative di almeno il 50% della popolazione canadese.
Il comma 2 dell’art. 38 afferma poi che nell’ipotesi in cui vengano proposte modifiche che vadano a derogare le disposizioni in materia di poteri del legislatore, diritto di proprietà o “qualunque altro diritto o privilegio dell’organo legislativo o del governo di una Provincia” , 206 queste dovranno essere approvate secondo la regola della maggioranza assoluta dei componenti delle Camere e delle assemblee delle Province, e non relativa, come accada invece nelle ipotesi del comma 1.
Un istituto interessante è poi introdotto dal comma 3 dell’art. 38, si tratta del così detto “droit de retrait”, o “opting out” (nella terminologia anglofona), e consiste nel potere di ogni Provincia di non applicare nel proprio territorio gli emendamenti approvati alla luce del comma 1, laddove la maggioranza assoluta del legislativo provinciale si sia
Art. 38, comma 1: “General procedure for amending Constitution of Canada
205
(1) An amendment to the Constitution of Canada may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada where so authorized by (a) resolutions of the Senate and House of Commons; and (b) resolutions of the legislative assemblies of at least two-thirds of the provinces that have, in the aggregate, according to the then latest general census, at least fifty per cent of the population of all the provinces”.
Art. 38 comma 2: “Majority of members
206
An amendment made under subsection (1) that derogates from the legislative powers, the proprietary rights or any other rights or privileges of the legislature or government of a province shall require a resolution supported by a majority of the members of each of the Senate, the House of Commons and the legislative assemblies required under subsection (1)”.
pronunciata in tal senso . Onde evitare che gli enti periferici facciano 207 un ricorso smodato a tale clausola, l’art. 40 , prevede che nell’ipotesi in 208 cui la Provincia neghi l’applicazione di un emendamento approvato ex 38 comma 1, questa ottenga compensazione finanziaria solo se la modifica costituzionale riguarda il trasferimento al Parlamento di Ottawa di poteri legislativi provinciali in materie come istruzione o in altre questioni culturali.
Per avere un quadro esaustivo delle procedure emendative previste dalla Costituzione del Paese nordamericano, è necessario, una volta terminata l’analisi della procedura ordinaria, spostare l’attenzione sullo studio di un iter speciale aggravato, la cui particolarità è quella di richiedere l’unanimità dei legislativi provinciali alla revisione costituzionale di certe materie.
Si tratta dell’iter previsto dall’art. 41, il quale, dopo aver individuato tassativamente un gruppo di materie, dispone che per la revisione delle medesime sarà necessario ottenere il consenso unanime, oltre che del Parlamento di Ottawa, delle assemblee legislative di tutte le Province, le quali, quindi, godono tutte di un vero e proprio diritto di veto su certi
Art. 38 comma 3: “Expression of dissent: An amendment referred to in
207
subsection (2) shall not have effect in a province the legislative assembly of which has expressed its dissent thereto by resolution supported by a majority of its members prior to the issue of the proclamation to which the amendment relates unless that legislative assembly, subsequently, by resolution supported by a majority of its members, revokes its dissent and authorizes the amendment”.
Art. 40: “Compensation: Where an amendment is made under subsection
208
38(1) that transfers provincial legislative powers relating to education or other cultural matters from provincial legislatures to Parliament, Canada shall provide reasonable compensation to any province to which the amendment does not apply”.
temi. L’art. 41 opera su cinque materie d’eccezionale importanza, 209 vicine al cuore dell’assetto costituzionale canadese, esse riguardano le funzioni della Regina, del Governatore Generale e del Vice Governatore di una Provincia; il diritto di una Provincia ad un determinato numero di membri della Camera dei Comuni, non inferiore a quello dei Senatori ; 210 l’utilizzo della lingua inglese o francese, nel rispetto dell’art. 43; la composizione della Supreme Court; e la modifica degli stessi procedimenti di revisione disciplinati al Titolo V.
Oltre a tali formule aggravate, il Titolo V della Costituzione canadese introduce procedimenti semplificati, modellati secondo l’iter di approvazione della legislazione ordinaria, che hanno l’obiettivo di conferire ai due livelli di governo lo strumento necessario a modificare specifiche parti del testo costituzionale. Si tratta delle procedure introdotte dagli artt. 44 e 45 . Il primo conferisce al Parlamento di 211 212 Ottawa la potestà di emendare le previsioni costituzionali in materie come le attribuzioni del potere federale e la disciplina delle due Camere,
Art. 41: “Amendment by unanimous consent. An amendment to the
209
Constitution of Canada in relation to the following matters may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada only where authorized by resolutions of the Senate and House of Commons and of the legislative assembly of each province: (a) the office of the Queen, the Governor General and the Lieutenant Governor of a province; (b) the right of a province to a number of members in the House of Commons not less than the number of Senators by which the province is entitled to be represented at the time this Part comes into force; (c) subject to section 43, the use of the English or the French language; (d) the composition of the Supreme Court of Canada; and (e) an amendment to this Part”.
Si parla a tal proposito di “Senator floor rule”.
210
Art. 44: “Amendments by Parliament : Subject to sections 41 and 42,
211
Parliament may exclusively make laws amending the Constitution of Canada in relation to the executive government of Canada or the Senate and House of Commons”.
Art. 45: “Amendments by provincial legislatures: Subject to section
212
41, the legislature of each province may exclusively make laws amending the constitution of the province”.
mentre il secondo attribuisce alle autorità di ogni Provincia il potere di modificare autonomamente la “Costituzione Provinciale”.
Da questa esegesi delle procedure di revisione costituzionale previste dall’ordinamento canadese, emerge come questo abbia superato la tradizionale classificazione fra costituzioni rigide e flessibili, racchiudendo al suo interno entrambi questi caratteri. La flessibilità deriva da un omaggio alla tradizione della ex Madre Patria britannica, nel cui ordinamento vige il principio della “Supremacy of Parliament”, mentre l’elemento della rigidità deriva dall’influenza del vicino modello statunitense, dal quale è recepito anche il carattere federale. Il Costituente canadese ha deciso di graduare la rigidità di ciascuna disposizione costituzionale in base ad una precisa scelta politica, senza optare quindi per l’individuazione di un unico iter di revisione che fosse applicabile per ogni norma della Carta innovata nel 1982.
1.2) L’art. 45 della Costituzione e le modifiche delle Costituzioni Provinciali
L’amending formula, introdotta nel 1982, è stata, fin da principio, foriera di accese discussioni sia nel mondo della dottrina che in quello della politica. Sarebbe infatti riduttivo affermare che gli unici problemi applicativi della Parte V siano solo quelli legati alle pretese quebecchesi di un maggior potere emendativo, senza constatare come il piano dell’individuazione concreta della procedura di revisione da seguire nel caso specifico sia ricco di zone grigie e nodi ardui da sciogliere. Nonostante l’operare una classificazione teorica dei cinque iter di revisione risulti assai agevole, l’individuazione pratica del procedimento da seguire nel caso concreto desta spesso grandi perplessità in seno agli operatori, a causa della difficoltà di distinguere a quali norme sia stato conferito un certo livello di rigidità e a quali un altro. Come infatti si
deduce dalla lettura degli stessi articoli della Carta, il Titolo V fa riferimento a classi di materie richiamandole in via generale, e ciò rende arduo determinare cosa rientri in una classe e cosa in un’altra; inoltre esistono perplessità anche circa quale sia il corpo reale della stessa Costituzione, basti pensare che in dottrina è ancora discusso se l’elenco dell’art. 52 comma 2 sia tassativo o meno; difficoltà infine attengono anche il piano della determinazione della natura delle Costituzioni provinciali, alle quali fa riferimento l’art. 45. Proprio dallo studio di quest’ultima tematica prende le mosse l’analisi delle difficoltà applicative legate alle disposizioni della Parte V. L’art. in questione è l’unico che non si occupa delle modifiche da apportare alla Costituzione del Canada, ma solo di quelle inerenti le Costituzioni provinciali, per le quali saranno competenti, in via esclusiva, gli stessi organi provinciali. E’ assai discusso se gli atti attuativi di tali Costituzioni Provinciali rientrino nell’elenco del 52 comma 2; si ritiene tuttavia che almeno alcune porzioni di queste facciano parte della Costituzione del Canada, la quale, nel Titolo V del Bna, risulta ricca di disposizioni disciplinanti appunto le Costituzioni Provinciali. Il British North America Act, 1867, documento facente senza dubbio parte della Costituzione, fa inoltre riferimento alla nozione di Costituzione provinciale anche nella sua parte IX, intitolata “Provvedimenti Vari”. Tuttavia, pur facendone riferimento e introducendone una disciplina, sia il Constitution Act, 1982 che il Bna del 1867 omettono di definire tali Costituzioni Provinciali, e ciò rende più ardua la definizione della loro natura e dei loro contenuti . 213 Caratteristica comune alla Costituzione del Canada e a quelle provinciali è la composizione eterogenea, entrambe sono infatti formate da documenti provenienti da fonti diverse, e ciò porta grande difficoltà a
G.GERBASI, Le procedure di revisione costituzionale, in Amministrare, 1-2,
213
coloro che cercano di determinare i caratteri del potere provinciale di modifica di tali carte.
Appartiene ormai al passato la concezione secondo cui il profilo relativo ai contenuti delle Costituzioni Provinciali sia esaurito dal dettato del Bna del 1867. A sostegno di ciò è utile citare un caso giurisprudenziale che fa chiarezza sul punto, si tratta della sentenza Fielding v. Thomas , in cui 214 il Privy Council dichiara l’appartenenza alla Costituzione provinciale di talune norme, relative alla disciplina dell’organo legislativo della Nuova Scozia, nonostante queste fossero state introdotte con legge provinciale ordinaria.
Un’altra branca della legislazione per la quale è incerta l’appartenenza o meno al livello costituzionale, è quella rappresentata dalle leggi istitutive delle Province, emanate dopo il 1867. Sul punto anche la giurisprudenza sembra dubbiosa, e non in grado di affermare se tali normative necessitino o meno del ricorso alle procedure della Parte V per essere emendate. Nel caso Dixon , la Supreme Court della Columbia 215 Britannica, davanti al contrasto fra la Charter of Rights and Freedoms del 1982 e la legge istitutiva della British Columbia del 1871, esclude che quest’ultima faccia parte della Costituzione canadese, ma piuttosto di quella della Provincia, e che la sua modifica non richieda quindi la partecipazione congiunta del Parlamento di Ottawa e dell’autorità legislativa provinciale. Nel caso Mercure invece la Supreme Court 216 (questa volta canadese) sposa un orientamento diverso rispetto a quello manifestato dalla Supreme Court of British Columbia, escludendo che le leggi istitutive di Saskatchewan e Manitoba del 1870 facessero parte delle Costituzioni Provinciali, ma, allo stesso tempo, affermando che tali
Fielding v. Thomas, AC 600 (C. privé) (1896), pp. 610-611
214
Dixon v. British Columbia, WWR 313, 1989, p. 323
215
R. v. Mercure, 1 RCS 271, 1988
atti rientrassero fra quelli indicati dall’art. 52 comma 2, e dunque immuni al potere emendativo della Provincia.
Questa posizione della giurisprudenza risulta influenzata da quell’orientamento, maturato all’interno della dottrina, secondo cui le leggi istitutive delle Province richiedano, a fini di modifica, la procedura prevista all’art. 43 , in quanto parte della Costituzione Federale e non di 217 quella Provinciale. L’art. 43 , conviene ricordarlo, disciplina infatti 218 l’ipotesi in cui ad essere modificata sia una norma della Costituzione del Canada relativa ad una o più specifiche Province. In tal caso è richiesto l’intervento congiunto del Parlamento Centrale e dell’assemblea legislativa della Provincia interessata. A questo orientamento, sposato da dottrina autorevole, si contrappone la posizione di coloro i quali, forti del