Come vengono attuati e tutelati i diritti sociali nel Canada dei giorni nostri?
per rispondere a tale quesito occorre analizzare una pluralità di fattori, quali ad esempio la disciplina legale dei rapporti finanziari fra centro e periferia (ossia il federalismo fiscale), le diverse situazioni economiche delle varie Province, e le maggioranze politiche che vengono a succedersi all’interno del Parlamento di Ottawa, alcune, quelle di ispirazione socialdemocratica, inclini al ricorso allo spending power, e altre, quelle di idee più liberali, che invece ne diffidano . 174
Come esposto nel precedente paragrafo, il sistema federale Canadese del dopoguerra vive una fase di centralismo , nonostante l’art. 92 del Bna 175 affidi alla competenza provinciale materie come l’istruzione pubblica, il lavoro, la beneficenza e il mantenimento degli ospedali . 176
Nonostante il dettato del Bna, tali materie sono ben presto cadute nelle mani del legislatore centrale, ritenuto soggetto più affidabile e capace di
E.CECCHERINI, “La Carta dei diritti e delle libertà del 1982: un difficile
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equilibrio fra il riconoscimento dei diritti universali e salvaguardia delle competenze provinciali”, in G. ROLLA(a cura di), “Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada tra universalità e diversità culturale”, cit., p. 50.
E.LIBONE, “La tutela dei diritti sociali all’interno di un sistema federale in
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bilico”, in Amministrare, 2002, p.46
P.W. HOGG, Constitutional Law of Canada, cit., p.21ss.
garantire gli standard minimi di tutela. Tale spostamento di competenze è avvenuto sostanzialmente a livello prasseologico, la Costituzione infatti subirà solamente 3 modifiche formali, tutte finalizzate ad un accrescimento dello “spending power”, inteso come il potere della federazione di trasferire fondi con vincolo di destinazione ai livelli di governo inferiori, per la realizzazione di opere e programmi di competenza provinciale.
Non è ancora del tutto chiaro quali siano i limiti quantitativi e qualitativi di tali interventi economici, mancano esempi giurisprudenziali in materia, si ritiene tuttavia che l’intervento del Governo Centrale debba astenersi dal discostarsi eccessivamente da quanto disposto dall’art. 92 e quindi dal pronunciarsi in maniera troppo dettagliata su materie assegnate alla potestà degli organi provinciali.
7.1) Diritti Sociali e Federalismo Centrifugo
Risulterebbe tuttavia assolutamente superficiale vedere, nel sistema appena esposto, un’usurpazione totale da parte del Governo Centrale delle potestà provinciali in materia di diritti sociali, operata tramite un uso smodato dello spending power.
Non è certamente corretto affermare che le Province si limitino ad attuare quanto stabilito e finanziato dalla federazione, la quale ha in realtà, a fronte di un debito pubblico in costante crescita, rinunciato ad un continuo intervento nel sociale.
Pur non riducendo i pagamenti di perequazione destinati alle Province più bisognose, il Parlamento di Ottawa opera una serie di tagli ai contributi versati agli altri livelli di governo, un esempio calzante è la decisione di riformare i programmi di divisione dei costi, unificando due distinti contributi federali, quello per l’assistenza sanitaria quello per l’istruzione superiore, in un unico trasferimento di denaro, detto
“established programmes funding” . Altro esempio di taglio ai 177 finanziamenti alle Province è la sostituzione dei “programmi federali universali diretti” con programmi fondati sulla verifica del reddito. Ulteriore aspetto relativo alla riacquisizione di potere in tema di politiche sociali delle entità provinciali canadesi è costituito dalla circostanza che le Province abbiano preso parte al North America Free Trade Agreement, il così detto “Nafta”.
Tale internazionalizzazione dei traffici commerciali, come osservato da numerosi giuristi canadesi, oltre a separare le economie delle varie Province, finisce anche per allentare i legami con il Governo federale, rinnegando paradossalmente le intenzioni dei Padri costituenti di dare vita ad un circuito economico comune.
7.2) Trionfo del Federalismo Cooperativo
Il federalismo canadese è caratterizzato dalla sua natura cooperativa. Tale assetto è venuto a sostanziarsi non in seguito a revisioni della Carta costituzionale, ma in via di prassi, attraverso accordi fra centro e periferia. Da ciò si nota come di fatto si sia superata la rigida divisione di competenze prevista del Bna, in favore dell’adozione di una costituzione “informale”, che si occupa di disciplinare il concreto esercito delle prerogative a cui fa riferimento la suddetta Carta . 178
Tale esigenza di negoziazione è dettata dalla volontà di dare attuazione unitaria ai diritti sociali, oltre che alla necessità di armonizzare l’attività
E.LIBONE, “La tutela dei diritti sociali all’interno di un sistema federale in
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bilico”, in Amministrare, 2002, p.47, e T. Groppi, I rapporti finanziari Federazione-Province in Canada tra decostituzionalizzazione e accordi intergovernativi, in V.ATRIPALDI e R.BIFULCO, Federalismi fiscali e Costituzioni, Torino, 2001, p. 367 .
P.W. HOGG, Constitutional Law of Canada, cit. p.141.
federazione, consistente nell’erogazione di fondi, con quella dell’autorità provinciale, la quale detiene la potestà in materia di diritti sociali.
L’affermarsi del modello cooperativo ha dato la possibilità ai Governi provinciali di far sentire la proprio voce relativamente ai presupposti, in presenza dei quali, la Federazione opera i versamenti, materia prima ritenuta ad appannaggio del Governo Centrale.
Il concerto fra i diversi livelli di governo è stato fin da subito ritenuto molto adatto a determinare le modalità attraverso le quali i diritti sociali andassero attuati, tale efficienza è stata valorizzata soprattutto a livello ministeriale, tanto che nel 1996 si istituì il Consiglio federale- provinciale-territoriale delle politiche sociali, organo deputato a coordinare ogni intervento pubblico in tema di politiche sociali.
Un altro aspetto rilevante in tema d’attuazione dei diritti sociali è la stipulazione, nel 1999, dell’intesa-quadro sull’Unione Sociale, nel cui preambolo si eleva la solidarietà sociale a principio fondamentale dell’ordinamento canadese, al pari di altri come dignità umana, tutela della diversità e uguaglianza.
Da una prima analisi del testo di tale intesa emerge non solo come le autorità canadesi decidano di affidarsi al modello cooperativo come strumento indispensabile per l’attuazione omogenea nell’intero Paese delle politiche sociali, ma anche come il Governo centrale ponga principi come gestione pubblica, universalità e accessibilità come unici reali limiti alla potestà legislativa provinciale in tema di welfare.
Si afferma inoltre che non sarà più prerogativa esclusiva del Parlamento di Ottawa la regolamentazione unilaterale di temi come l’educazione superiore, la sanità, e assistenza e servizi sociali. L’accordo prevede infatti che la regolamentazione di tali materie avverrà tramite concerto fra centro e periferia, anche qualora le iniziative adottate siano interamente finanziate dal Governo Centrale.
Dall’analisi appena fatta è possibile dedurre quindi che attualmente che le principali decisioni in tema di diritti sociali sono assunte d’intesa fra centro e periferia, e che lo spending power dell’autorità centrale non è più privo di confini, ma che deve fare i conti, oltre che con fattori extragiuridici, quali la crisi economica, con un sempre maggior peso delle Province in tema di politiche sociali.
7.3) La controversa posizione del Quèbec
La Provincia francofona, alla luce delle proprie rivendicazioni in tema di autonomia fiscale, si è costantemente rifiutata di sedere al tavolo delle trattative relative all’Unione Sociale, opponendosi in toto all’intesa- quadro del 1999.
Il tema delle politiche sociali sovente finisce per essere al centro del dibattito, e utilizzato, in modo fazioso, come mezzo di propaganda a favore della secessione del Quèbec, e come argomento di critica del sistema federale, alle sue presunte inefficienze e alla sua onerosità. A questa già tesa situazione, si aggiunge la circostanza per cui l’operato del Governo Centrale, nel campo del sociale, è diventato sempre più tenue, in favore delle autorità provinciali.
Tale condizione favorisce l’indebolimento del senso d’appartenenza alla Federazione, già poco avvertito in una Provincia che da sempre si considera “società distinta”.
7.4) Osservazioni Conclusive sull’attuazione dei Diritti Sociali
L’assetto federale che è venuto a delinearsi può essere considerato un unicum del modello canadese. Si tratta infatti di un esempio di “cooperative federalism” finalizzato al raggiungimento di intese fra i diversi livelli di governo, per quanto riguarda l’attuazione di programmi sociali.
Questa situazione non risulta tuttavia immune da critiche, sia in dottrina che nell’opinione pubblica si è infatti spesso condannata una scarsa democraticità, dovuta al fatto che i vertici fra autorità federali e autorità locali, nei quali vengono raggiunte le intese, avvengono sempre a porte chiuse, coinvolgendo la cittadinanza soltanto a cose fatte.
Ulteriore critica è poi mossa da coloro che sostengono che l’attribuzione di eccessivo potere contrattuale alle Province finisca per soffermare l’attenzione di queste più su rivendicazioni di natura territoriale, piuttosto che sull’effettiva tutela dei diritti fondamentali, vero obiettivo delle conferenze in questione . 179
Nonostante l’esistenza di siffatte posizioni è innegabile come di fatto tale sistema si sia rivelato il più efficiente in tema di diritti sociali, e che tale controversa situazione è venuta a concretizzarsi anche per la mancanza di altri punti istituzionali di incontro fra i diversi livelli di governo. A titolo d’esempio possiamo citare la mancanza di un’organica riforma del Senato, il quale, pur essendo nominato su base provinciale, non è concepito come luogo di mediazione fra le istanze centrali e quelle periferiche.
Inoltre la circostanza per cui le Province stiano vedendo accresciuta la propria potestà a discapito di quella federale è motivo di perplessità per i sostenitori dell’idea che l’attuazione dei diritti sociali possa avvenire in
N.OLIVETTI RASON, “Canada 1982-1992: come non si modifica la
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maniera soddisfacente soltanto se eseguita in modo uniforme a livello centrale.
Questa affermazione può tuttavia essere confutata osservando come, nel corso degli anni, sia il Governo Centrale che la Periferia si siano sempre posti l’obiettivo di garantire un’attuazione uniforme delle politiche sociali, basti pensare all’intesa-quadro del 1999, la quale introduce il principio del concerto in materia sociale, e alla costituzionalizzazione, compiuta dall’art. 36.2 della Costituzione del 1982, del principio di “equità orizzontale” . 180
Si ritiene al proposito che, in presenza ovviamente di strumenti idonei ad escludere una disparità di trattamento nella tutela dei diritti sociali fra cittadini residenti in province diverse, non ci sia manifesta incompatibilità fra crescita dell’autonomia provinciale e attuazione dei programmi sociali.
In definitiva è possibile vedere nell’esperienza canadese un interessante punto di incontro fra fattori spesso ritenuti inconciliabili, quali solidarietà sociale e autonomia provinciale, una sintesi quindi fra federalismo e welfare, distanza e unità, uno sforzo a garantire, in favore dei cittadini, una tutela uniforme, oltre ogni diversità.
Art. 36.2 del Constitution Act, 1982: “Parliament and the government of
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Canada are committed to the principle of making equalization payments to censure that provincial governments have sufficient revenues to provide reasonably comparable levels of public services at reasonably com- parable levels of taxation“.