Come esposto nel capitolo precedente, le procedure di revisione costituzionale sono disciplinate, nell’ordinamento canadese post Patriation, dalla Parte V del Constitution Act, 1982. Questa Parte della Costituzione introduce cinque diversi iter emendativi, si seguito richiamati brevemente. Il primo è la procedura così detta “ordinaria”, o “Seven/Fifty”, prevista dall’art. 38 e dotata di portata residuale. L’art. 41 disciplina invece la procedura “supraggravata” , operante in materie 289 ben definite, che richiede il consenso del Parlamento di Ottawa, seguito dal voto favorevole dell’unanimità dei legislativi provinciali. L’art.43 disciplina poi l’iter chiamato anche some Provinces but not all, relativo a modifiche costituzionali che interessino solo alcune Province. A questo segue il procedimento dell’art. 44 relativo ai casi in cui la modifica è apportata, in via esclusiva, dal Parlamento di Ottawa; mentre l’ultimo iter, disciplinato all’art. 45 riguarda il potere delle autorità provinciali di modificare le “Costituzioni Provinciali” . 290
I procedimenti di revisione costituzionale disciplinati dalle Carte di questi tre Paesi federali presentano, dal punto di vista della loro disciplina formale, numerose analogie e altrettante differenze, sia per
Già da una prima lettura della norma è possibile notare come,
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nell’ordinamento canadese, a differenza di quanto previsto negli Stati Uniti e in Australia, è data una tutela rafforzata alle previsioni costituzionali inerenti il numero dei deputati, provenienti delle varie Province, ammessi nella House of Commons, mentre le disposizioni relative alla disciplina del numero dei Senatori sono emendabili secondo la procedura “ordinaria”. La ratio di questa differenza di trattamento è forse spiegabile alla luce della circostanza che il Senato canadese denota un deficit di democraticità, in quanto i suoi membri, una volta nominati, restano in carica fino all’età di 75 anni. Non sono mancati tentativi di riforma sul punto, gli accordi di Charlottetown prevedevano un Senato elettivo, ma non entrarono mai a far parte della Costituzione.
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quanto riguarda il novero dei soggetti legittimati ad avanzare proposte di emendamento, sia per quanto riguarda la fase dell’approvazione parlamentare e quella della ratifica.
In Canada, i soggetti legittimati a presentare un progetto di revisione costituzionale sono, ai sensi dell’art. 46 Cost., i membri delle due 291 Camere e quelli dei legislativi provinciali. Tale previsione è simile a quella dell’art. V della Costituzione statunitense, che affida tale facoltà ai membri del Congresso, oppure ad una Commissione ad hoc nominata dal Congresso stesso, su richiesta dei 2/3 degli Stati membri. Per quanto riguarda l’Australia, il discorso è invece diverso. Nel Paese oceanico, infatti, l’iniziativa di avanzare un progetto di revisione costituzionale spetta ai membri del Cabinet, i quali sono comunque espressione della volontà parlamentare, essendo legati a tale organo dal rapporto fiduciario.
Per quanto attiene invece al piano della fase parlamentare, è necessario sottolineare, a fini comparatitici, la circostanza che, in questi tre diversi ordinamenti, sono richieste maggioranze parlamentari diverse al fine di considerare una proposta di emendamento approvata dal legislativo. La Costituzione canadese, infatti, richiede, all’art. 38 comma 1, la maggioranza relativa, mentre, per le materie dell’art. 38 comma 2, è richiesta la maggioranza assoluta . Ben diversa è la disciplina introdotta 292 dalle Costituzioni di Australia e Stati Uniti. L’art. 128 della Costituzione australiana richiede, infatti, affinché la proposta di riforma passi alla fase referendaria, che venga sempre raggiunta la maggioranza assoluta di ogni
Art. 46 Cost. Canada: “The procedures for amendment under sections 38, 41,
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42 and 43 may be initiated either by the Senate or the House of Commons or by the legislative assembly of a province”.
Art. 38 comma 2 Cost. canadese: “(2) An amendment made under subsection
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(1) that derogates from the legislative powers, the proprietary rights or any other rights or privileges of the legislature or government of a province shall require a resolution supported by a majority of the members of each of the Senate, the House of Commons and the legislative assemblies required under subsection (1)”.
Camera, mentre l’art. V della Costituzione statunitense introduce una disciplina ancora più stringente, richiedendo il consenso dei 2/3 di entrambi i rami del Congresso.
Ancora più nette differenze, tra queste tre amending formulae, si presentano nella fase successiva a quella parlamentare, ossia in quella della ratifica. A tal proposito, la Costituzione statunitense, ai sensi dell’art. V, prevede che il testo, già approvato a larga maggioranza dal Congresso, venga ratificato da almeno i 3/4 delle Assemblee legislative degli Stati membri, affinché la modifica entri a far parte della Costituzione. Negli Stati Uniti, infatti, così come in Canada, l’intero iter di revisione costituzionale è compiuto a livello governativo, senza alcun coinvolgimento del corpo elettorale nell’approvazione di emendamenti. Nell’esperienza canadese, infatti, il testo della riforma, una volta approvato dal Parlamento di Ottawa, viene trasmesso ai legislativi provinciali affinché questi, al pari degli omologhi organi degli Stati membri degli Stati Uniti d’America, ne operino la ratifica. La procedura ordinaria canadese richiede, affinché la modifica entri in Costituzione, il consenso dei legislativi di almeno sette Province, mentre nelle ipotesi dell’art. 41 si richiede addirittura l’unanimità di tali organi. Radicalmente diverso è invece il discorso per quanto riguarda l’art. 128 della Costituzione del Commonwealth australiano. Tale norma, infatti, dispone che il testo dell’emendamento, già approvato dalle Camere, venga sottoposto ad una consultazione referendaria, dalla quale emerga, ai fini dell’entrata in vigore della modifica, il consenso della maggioranza degli elettori nella maggioranza degli Stati. In tale ordinamento si nota, dunque, la presenza di un elemento non presente negli altri due, ossia la commistione tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa. In Australia, infatti, l’iter di revisione costituzionale è avviato a livello governativo, mentre la sua conclusione è rimessa ad un istituto di democrazia diretta, ossia al referendum popolare. Proprio a causa questa
previsione si è avuto, nell’esperienza australiana, un così scarso numero di emendamenti approvati, in quanto non è mai certo che la volontà espressa a livello governativo corrisponda a quella dei vari cleavages in cui si articola la società civile.
Difficoltà applicative riguardano anche i procedimenti di revisione della Costituzione canadese, la quale, a differenza di quelle di Stati Uniti e Australia, appare “bloccata”, in quanto approvata senza il consenso di una grande Provincia, ossia il Quèbec, rappresentativa di una porzione rilevante della popolazione del Paese. Manca infatti il consenso circa l’amending formula, e tale circostanza è sintomatica di una difficilmente curabile ferita che affligge il cuore del corpo sociale . Ciò conduce a 293 domandarsi se sia necessaria la stipulazione di un nuovo patto federativo, in quanto, a differenza delle altre due esperienze costituzionali ivi esaminate, in Canada non ci si trova davanti ad una semplice ipotesi di difficoltà di attuare talune procedure di revisione costituzionale, ma di una vera e propria ostilità, di uno dei due principali gruppi sociali, all’intero testo del 1982. Infatti, risulterà assai arduo raggiungere il consenso unanime delle Province su taluni disegni di riforma, o la semplice quota del 50% della cittadinanza, nel caso in cui il Quèbec continui a porsi al di fuori dell’ordinamento costituzionale.
La frattura all’interno della società civile è riscontrabile, poi, in ipotesi in cui, anche laddove venga raggiunto l’accordo fra i governi delle varie entità locali costituenti lo Stato federale, come avvenuto, ad esempio, nel caso degli Accordi di Charlottetown, resti assai arduo trovare il consenso delle diverse componenti della popolazione, che, nel caso di specie, si pronunciarono in maniera contraria agli accordi in questione. Da ciò emerge come sia auspicabile l’introduzione di sistemi di revisione costituzionale che coinvolgano l’elettorato attivo, come avviene, ad
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esempio, in Australia ed in Svizzera, superando così l’attuale amending formula, basata su accordi raggiunti a livello governativo. Tale sistema permetterebbe di dar voce a tutte le componenti della popolazione canadese, superando così la dicotomia anglofoni-francofoni, e di raggiungere nuovi accordi, in tema di patto fondativo, stipulati con il consenso di tutte le componenti culturali e territoriali che hanno dato vita a tale sistema federale.
3.1) Considerazioni conclusive sulle amending formulae di Canada, Usa e Australia
E’ indubbio come, nella pressoché totalità dei casi, gli ordinamenti federali siano fondati dall’unione di componenti culturali e territoriali diverse, le quali stipulano un patto finalizzato a garantire la pacifica convivenza su quel territorio. Tale consenso, proveniente da gruppi culturali distinti, deve essere manifestato anche in sede di modifica del patto fondativo, in modo da trovare un punto di equilibrio tra le istanze dei diversi cleavages che formano la società. Questa considerazione è alla base delle previsioni costituzionali, proprie appunto degli Stati federali, che prevedono un coinvolgimento delle autorità poste a capo delle varie entità territoriali che formano la federazione. Ciò avviene in Canada, dove sovente le procedure di revisione richiedono l’approvazione di un certo numero di Province, se non l’unanimità, in Australia, dove si richiede il voto favorevole della maggioranza degli elettori nella maggioranza degli Stati, e negli Stati Uniti, dove, ai fini dell’approvazione di un emendamento, è richiesto il consenso dei 3/4 degli Stati membri . 294
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Dallo studio di queste tre esperienze costituzionali emerge quanto arduo risulti percorrere gli iter di revisione di Paesi federali che riconoscono un ruolo importante alle entità periferiche. A dimostrazione di tale fallimento è possibile addurre il proliferare di procedimenti di revisione praeter constitutionem, quali, ad esempio il ricorso alla giurisprudenza della Corte Suprema, ideati, appunto, allo scopo di aggirare le difficoltà legate alla ricerca di consenso presso le diverse componenti della società civile.
Va poi segnalato che, nei tre ordinamenti presi in considerazione, il coinvolgimento delle autorità periferiche, disciplinato da tali amending formulae, non si è dimostrato fattore idoneo a consentire lo sviluppo della dialettica tra Federazione e Stati membri. Ai fini della determinazione di questi equilibri, l’incidenza di tale fattore, ha infatti avuto portata minima. A prova di ciò, possiamo citare il caso dell’ordinamento australiano, in cui i referendum popolari, svolti a livello statale, hanno impedito l’entrata in Costituzione di riforme volte ad una centralizzazione della potestà legislativa. Tuttavia, questa attività ostativa, posta in essere dalle comunità locali, coinvolte nella procedura di revisione, non si è infatti dimostrata sufficiente a contrastare le forze centralizzatrici della Federazione. Lo Stato centrale, infatti, è comunque riuscito ad espandere le proprie prerogative, attraverso processi diversi da quello della formale revisione costituzionale, come, ad esempio, la giurisprudenza della High Court, nei confronti della quale è pressoché impossibile, per gli Stati membri, far valere la propria voce. La Federazione ha inoltre modificato gli equilibri tra i diversi livelli di governo attraverso la legislazione ordinaria. Anche in questa ipotesi, le entità locali non hanno avuto voce in capitolo, in quanto il Senato australiano, pur essendo letto su base statale, non ha poteri idonei per difendere gli interessi della Periferia.
Altro tema degno di considerazione è quello legato al peso del carattere federale dei procedimenti di revisione sulla modifica di disposizioni costituzionali relative a diritti e libertà. Sulla questione va precisato come, nel XXI secolo, in Paesi come gli Stati Uniti e l’Australia, i confini dei singoli Stati membri non rispecchiano più le separazioni fra i diversi gruppi sociali, e che quindi occorre porre l’attenzione sull’individuazione di mezzi idonei a garantire la partecipazione del “nuovo pluralismo” , laddove si vadano a toccare valori posti alla base 295 del patto federativo. Anche nell’esperienza canadese, nonostante i confini fra i vari gruppi appaiano più netti, la procedura di revisione risulta comunque insufficiente a garantire il coinvolgimento di tutti i vari gruppi che formano la società di tale Paese, in quanto svolta, questa, completamente a livello governativo. In definitiva, alla luce degli esempi sopracitati, è possibile affermare che la previsione di procedure di revisione costituzionale “federali”, che quindi prevedono un coinvolgimento delle autorità territoriali, è utile a favorire l’integrazione fra i diversi gruppi, solo nell’ipotesi in cui i confini fra i diversi stati membri rispecchino le separazioni fra i vari cleavages sociali, situazione ormai superata in Australia e negli Usa, e in una certa misura anche in Canada. In caso contrario, siffatte amending formulae falliscono nel loro obiettivo primario, consistente nella valorizzazione del pluralismo.
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4) Procedimenti di revisione costituzionale in altre esperienze federali: