Al fine di comprendere al meglio i processi che determinano l’evoluzione di uno Stato Costituzionale, risulta molto utile un’analisi approfondita di quel particolare modello federale proposto nell’esperienza giuridica canadese.
Il Paese Nordamericano, di cui questa esposizione si occupa, venne dotato di un primo testo costituzionale ancora in epoca coloniale, ossia nel 1867. Tale primo testo, il British North America Act N°1, si occupava essenzialmente della distribuzione dei poteri fra i diversi livelli di governo , disinteressandosi della tutela dei diritti, i quali saranno 123 costituzionalizzati solamente un secolo dopo, con la Carta canadese dei Diritti e delle Libertà, ossia con il Constitution Act del 1982.
L’attuale testo costituzionale, così come aggiornato nel 1982, dal punto di vista delle fonti del diritto, è collocato in una posizione di supremazia, ossia prevale, in caso di contrasto, sulle norme considerate di rango inferiore. Inoltre, in linea con i principi del costituzionalismo moderno, ogni sua eventuale modifica deve essere approvata tramite un particolare iter, disciplinato dalla Costituzione stessa, molto più complesso e difficilmente percorribile, rispetto agli iter di modifica di una legge ordinaria. Oltre a ciò, è utile segnalare la previsione di un sistema di giustizia costituzionale di tipo diffuso, finalizzato a scongiurare eventuali abusi compiuti dalle istituzioni Centrali e Periferiche nei confronti della Costituzione.
L’esperienza canadese è inoltre interessante per quanto riguarda lo sviluppo di un altro concetto fondamentale del Costituzionalismo moderno. Ci si riferisce all’aspetto relativo al riparto di poteri fra le varie autorità territoriali: l’essenza del federalismo viene qui a concretizzarsi in
S.GAMBINO e C.AMIRANTE (a cura di) Il Canada. Un laboratorio
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un compromesso costituzionale , atto a garantire la convivenza, in un 124 unico Stato, fra entità nazionali e culturali assai distinte, le quali probabilmente, in un qualsiasi altro modello di Stato, si separerebbero ben presto.
Dal 1867 ad oggi il sistema federale del Canada ha subito una grande evoluzione.
Al tempo dell’emanazione del Bna, il Paese seguiva il modello del federalismo “duale”, connotato da una netta separazione di competenze fra Province e Governo Centrale, con una forte prevalenza di quest’ultimo. Ai sensi della clausola “peace order and good government” , la competenza residuale spettava al centro, mentre la 125 periferia era competente solo per quelle materie tassativamente indicate dal Bna . 126
Il più antico testo costituzionale canadese conferisce al Governo centrale la potestà di regolare, oltre a materie come esercito, difesa e procedura penale, principali fonti d’energia e mezzi di comunicazione, l’intero sistema economico. Da qui deriva la competenza del Governo Federale in temi come il batter moneta, la regolamentazione del commercio, il debito pubblico ed il bilancio.
Il netto squilibrio fra poteri assegnati dal Bna al centro e quelli spettanti invece alle autorità provinciali può essere notato anche nella potestà, riconosciuta alla Federazione, di annullare le leggi provinciali, per ragioni indifferentemente di merito o di legittimità. Tale potere, chiamato “disallowance” è un retaggio del passato: era infatti un potere di cui
In inglese: “Constitutional Arrangement”, T.GROPPI, Esperienze Straniere.
124
Il federalismo canadese. Premessa, Amministrare 1-2, 2002, p.5 ss.
Clausola peace, order and good government contenuta all’art. 91 del Bna,
125
1867.
J.FREMONT, “L’ordinamento costituzionale del Canada”, cit., p.56 ss.
godeva la Corona Britannica nei confronti dei territori facenti parte il suo Impero coloniale . 127
E ancora, è necessario sottolineare come, almeno in quel primo periodo, il Governo di Ottawa fosse competente anche per la nomina del Premier di ogni Provincia, e dei giudici membri dei tribunali provinciali.
I livelli di governo diversi da quello Federale non avevano inoltre alcuna autorità in tema di nomina dei membri della Supreme Court, e, a livello parlamentare, non erano rappresentati da alcuna apposita camera.
Questo è quindi un primo assetto, il riparto dei poteri è fortemente sbilanciato in favore del Governo Federale, e le Province hanno assai scarsi mezzi per far sentire la propria voce in quel di Ottawa.
Una controtendenza inizia finalmente a manifestarsi a partire dagli anni ’30 del XX secolo. Tale inversione di rotta è senza dubbio favorita dal grande apporto della giurisprudenza costituzionale, quindi del Privy Council fino al 1949, e poi della Supreme Court.
Prima l’una e poi l’altra Corte hanno contribuito di molto a dilatare le attribuzioni provinciali, essenzialmente interpretando in maniera estensiva le disposizioni della Costituzione che conferivano alle Province competenza legislativa su temi quali proprietà e diritto civile, e in maniera restrittiva quelle clausole come la “order, peace and good government” e la “commerce clause”, considerate, al contrario, attributive di grande potere alla Federazione.
Parallelamente, anche la prassi ha svolto un ruolo rilevante nell’estensione delle competenze delle Province a discapito del Governo Federale, basti considerare, a tal proposito, alla caduta in desuetudine di istituti, di cui prima godevano le autorità centrali, come quello consistente nel potere di annullare leggi provinciali, e in quello di nominare i magistrati delle Province.
P.W.HOGG, “Constitutional Law of Canada”, Student Edition 2007,
127
Un’ulteriore fase di sviluppo è quella che vede l’abbandono del sistema duale, e l’adozione, a Costituzione invariata, di un nuovo modello di federalismo, detto “cooperativo” . 128
Tale nuovo modo d’intendere il federalismo prende le mosse dalla recente tendenza, manifestata dai due principali livelli di governo, di prendere di concerto decisioni su campi più disparati, quali, ad esempio, diritti sociali ed educazione superiore. In via convenzionale quindi nascono vertici non istituzionalizzati fra autorità provinciali e federali, che hanno lo scopo di cooperare nella determinazione dei mezzi attraverso i quali raggiungere obiettivi comuni.
Nell’assetto attuale, quindi, Federazione e Province non si attengono più alla rigida ripartizione di competenze stabilita dal Bna, ma si trovano a lavorare insieme per la realizzazione di progetti di interesse generale, e ciò è avvenuto, occorre ripeterlo, senza alcuna sostanziale riforma del testo costituzionale.
L’attuale assetto, tuttavia, non può considerarsi perfetto. Non è infatti venuta meno ogni fonte di attrito fra autorità provinciali e periferiche, e la situazione del Quèbec, in cui resta vivo lo spettro di una secessione, ne è solo un esempio.
La presenza sul territorio di una pluralità di gruppi etnici e culturali rappresenta la ragion d’essere del federalismo medesimo. Ormai i francofoni sono solo uno dei gruppi che richiedono un particolare trattamento giuridico, basti pensare al sempre crescente flusso di migranti verso il Canada da paesi terzi e alla presenza delle popolazioni autoctone gelose della loro identità nazionale.
La nuova sfida che il Canada deve affrontare è quella di garantire a tutti questi gruppi la tutela delle proprie radici identitarie e culturali, nel
P.L. PETRILLO, “Le istituzioni delle Libertà. Esperienze costituzionali
128
rispetto di principi, come quello di uguaglianza e di cittadinanza, cristallizzati dalla Charter of Rights and Freedoms.
Questo è l’obiettivo delle costituzioni dei grandi Stati federali moderni: trovare il punto d’equilibrio fra l’unità nazionale e la tutela delle minoranze radicate sul territorio, garantendo il rispetto dei diritti e delle libertà conquistate dalla società occidentale nel corso degli ultimi secoli.
5.1) Analogie e differenze con il modello Statunitense
Dal punto di vista comparatistico è argomento di indubbio interesse quello legato alla scelta della forma di Stato federale, operata sia dai Padri costituenti Canadesi che da quelli Americani . La ratio è quella di 129 venire incontro alle rivendicazioni delle diverse comunità territoriali, che popolano questi due immensi paesi.
Il primo British North America Act, ossia quello risalente al 1867, trae ispirazione dalla Costituzione Statunitense emanata un secolo prima, pur diffidando dell’eccessiva autonomia conferita ai singoli Stati, ritenuta, all’epoca, responsabile della sanguinosa Guerra Civile che dilaniava il paese in quel periodo storico . 130
Parve opportuno dunque ai redattori del Bna di discostarsi dalla forte decentralizzazione caratterizzante l’ordinamento del vicino, optando per un differente modello federale, ritenuto maggiormente idoneo a garantire l’armonia nei rapporti fra centro e periferia, e rinunciando ad un’immediata dichiarazione d’indipendenza, decidendo per il momento di costituire un Dominion sotto la giurisdizione del Regno Unito.
G.D’IGNAZIO, “L’influenza del modello statunitense”, Amministrare, 2002,
129
pg. 9 e seguenti.
Sul tema McKENNA(a cura di), “The Canadian and American
130
Questa ultima scelta spiega il motivo per cui ancora al giorno d’oggi, il monarca britannico risulta Capo di Stato in Canada. Da ciò derivò inoltre che non si seguisse la divisione Montesquiana dei poteri, caratterizzante l’assetto statunitense, preferendo invece preservare il tradizionale parlamentarismo britannico.
Oltre a queste circostanze, ci sono altri fattori che determinano tale parallelismo fra i due esempi di federalismo, per coglierli è sufficiente porre l’attenzione sulla situazione politico-istituzionale che, fin dalla sua nascita, ha caratterizzato il Canada. Si tratta della delicata situazione del Quèbec, unica provincia dichiaratamente ostile alla Patriation del 1982, e alle continue spinte centrifughe che tutt’ora causano tensioni politiche al suo interno. Ciò finisce inevitabilmente per influenzare sia le relazioni fra Governo Federale e Governo Provinciale, sia l’intero assetto costituzionale canadese.
Contrariamente a questa tendenza, apporti riconducibili alla tradizione costituzionale statunitense sono introdotti nel modello canadese dalla Carta dei Diritti e delle Libertà del 1982. Nell’interpretazione della suddetta Carta, infatti, la giurisprudenza costituzionale canadese sovente si ispira alle tesi sviluppate dal suo omologo americano, il quale, nel corso di svariati decenni, si è distino per le numerose e illuminanti sentenze relative al Bill of Rights.
5.2) Due modelli alternativi di Federalismo
Tanto il modello canadese, quanto quello statunitense, nascono da una costola dell’esperienza giuridica del Regno Unito, potenza coloniale che nei secoli passati esercitava il proprio imperio su entrambi i paesi . 131
La tradizione giuridica canadese risulta, rispetto a quella statunitense, assai
131
più influenzata da quella della Madre Patria. Sul tema D.V. BELL, “The Loyalist tradition in Canada”, in Journal of Canadian Studies, 1970, pp. 22-33
La prima differenza fra i due sta nelle circostanze che portarono alla nascita delle rispettive Carte. Per quanto riguarda gli USA, si trattò di un processo traumatico, connotato dalla Guerra d’Indipendenza, mentre, per quanto riguarda il Canada, il raggiungimento di questo risultato fu molto più pacifico e non foriero di un totale distacco dalla madre patria, che invece arriverà soltanto nel 1982.
Basti pensare che il Bna del 1867 riconosceva l’autorità in territorio canadese del Parlamento di Westminster, e che il Privy Council non si vide spodestato del suo ruolo di vertice dell’autorità giudiziaria fino al 1949, anno in cui tale posizione fu finalmente assegnata alla Corte Suprema del paese nordamericano.
Nel 1867 non si volle ispirarsi in toto al federalismo statunitense, in quanto si riteneva che il conferimento di eccessivi poteri alle autorità locali fosse foriero di disordine e di pericolo per l’integrità nazionale, i Padri costituenti canadesi, infatti, timorosi che potesse verificarsi anche in Canada una guerra civile della portata di quella che fino al 1865 sconquassò gli Stati Uniti, preferirono rifarsi ad un modello più moderato, rispettoso della disciplina maturata in epoca coloniale della relazioni fra centro e periferia . 132
In sostanza la Costituzione del Canada si ispira fortemente al modello britannico, dal quale si discosta principalmente per l’assetto federale, rifacendosi così alla forma monarchica costituzionale , la quale è 133 caratterizzata da una distribuzione di competenze fra Province e Governo Centrale, sicuramente sbilanciata in favore di quest’ultimo.
G.D’IGNAZIO, Federalismi a confronto. Canada e Stati Uniti, in
132
S.GAMBINO e C.AMIRANTE, Il Canada. Un laboratorio costituzionale. Federalismo, Diritti, Corti, cit., p.210 ss.
A proposito della compresenza di monarchia costituzionale, Stato federale e
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la forma di governo parlamentare, tipica dell’esperienza giuridica canadese, vedi F.R. SCOTT, Essay on the Constitution: Aspects of canadian law and politics, Toronto, 1977, pp.35 ss.
In definitiva possiamo affermare che, mentre il sistema federale americano si rifà alla teoria della sovranità popolare, secondo cui sia il Governo Centrale che quello dei singoli Stati si fondano sulla volontà del popolo e che quindi godono di piena legittimazione ad esercitare la sovranità sullo stesso territorio, al punto di ammettere quindi la distribuzione del potere fra diversi livelli di governo, il Canada guarda ancora alla nozione di sovranità indivisibile, in cui il grosso delle competenze spetta al centro . 134
Questa posizione, in sede di redazione del British North America Act, è sostenuta con forza dal padre fondatore Macdonald, il quale vedeva della dispersione della sovranità la principale causa della decisione degli Stati Uniti del Sud di abbandonare la federazione. Egli preferì distanziarsi dalla teoria della sovranità popolare, investendo invece il Parlamento di Londra del compito di fornire il Canada di una propria Carta, la quale conferisse ampi poteri al Governo Centrale, delegando alle autorità provinciali in via esclusiva materie tassativamente indicate.
G.D’IGNAZIO, L’influenza del modello statunitense, in Amministrare, 1-2,
134
5.3) Ripartizione delle competenze fra centro e periferia in Canada e negli U.S.A.
Il X Emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d’America 135 dispone che sia di competenza dei singoli Stati membri la disciplina delle materie non espressamente assegnate al Governo Federale.
Al centro è affidato il potere di intervenire su materie di interesse generale, quali ad esempio la potestà di battere moneta, le relazioni internazionali e la difesa, mentre agli Stati Membri sono assegnate materie d’interesse locale, in risposta alle esigenze di local self- government.
Il Canada invece ha optato per un sistema esattamente contrario a quello statunitense: la clausola di residualità prevista dall’art. 91 della 136 137 Costituzione depone in favore del Governo centrale, mentre risultano assegnate alla competenza provinciale solo quelle materie tassativamente indicate all’art. 92.
I due Stati nordamericani dunque scelgono due modelli opposti di ripartizione delle competenze fra centro e periferia, l’uno assegnando competenza residuale agli Stati membri, l’altro al Governo centrale. I due modelli tuttavia, sulla carta opposti, finiscono ben presto per avvicinarsi, soprattutto grazie all’apporto delle rispettive Corti Supreme.
X Amendment (Costituzione Usa): “The powers not delegated to the United
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States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people”.
Clausola residuale in favore della Federazione dell’art. 91(Canada): “It shall
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be lawful for the Queen, by and with the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order, and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces”.
L’art. 91 conferisce al Parlamento di Ottawa competenza esclusiva su un
137
gran numero di materie, fra cui quelle di maggiore importanza, ad eccezione però del treaty power. Nei vicini Usa, invece, tale potere rientra nella competenza del Congresso.
Basti pensare, a tal proposito, che la giurisprudenza costituzionale statunitense si è molto spesso schierata in favore di una dilatazione delle competenze federali, a discapito di quelle dei singoli Stati. Stesso fenomeno, ma contrario, si è verificato nel vicino Canada, dove, attraverso la propria interpretazione del dettato costituzionale, la Corte Suprema ha fin dagli albori determinato un incremento delle competenze provinciali, discostandosi così da quanto auspicato dai Padri fondatori. Per comprendere meglio questo fenomeno è assai utile citare, a titolo d’esempio, l’interpretazione offerta dalla Corte Suprema americana alla commerce clause, prevista alla Sezione 8 dell’art. 1 della Carta 138 costituzionale, la quale si esprime nei seguenti termini:
Sec. 8 – Il Congresso avrà il potere: […] Di regolare il commercio coi Paesi stranieri, tra gli Stati e con le tribù indiane;
Questa clausola, formulata in maniera chiara e semplice, ha subito un’interpretazione molto estensiva , andando a comprendere anche 139 altre materie, riguardanti sì il commercio, ma non espressamente indicate e quindi, rientranti nella competenza statale.
Art. 1 Sezione 8 Costituzione degli USA: “The Congress shall have power to
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lay and collect taxes, duties, imposts and excises, to pay the debts and provide for the common defence and general welfare of the United States; but all duties, imposts and excises shall be uniform throughout the United States;(…)To regulate commerce with foreign nations, and among the several States, and with the Indian tribes”
A riguardo delle varie interpretazioni della commerce clause date dalla Corte
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Suprema statunitense e da quella canadese vedi, M.A. FIELD, “The differing federalisms of Canada and the United States”, Law and Contemporary Problems, 1992, p.109 ss.; e G. TELESE, “La commerce clause e i poteri commerciali federali nell’esperienza costituzionale degli Stati Uniti e del Canada”, Giurisprudenza Costituzionale, 1999, p.3.
Situazione contraria si verifica invece nel Canada, dove, l’analoga clausola prevista all’art. 91 , risulta interpretata in maniera assai più 140 restrittiva e limitativa delle competenze della Federazione, ridotte alla mera regolamentazione dei traffici commerciali fra Province e con l’estero. E’ preponderante in tal senso il contributo del Privy Council britannico (prima del 1949), il quale, nell’interpretare l’art. 91, afferma il principio secondo cui al Parlamento di Ottawa spettano solo le questioni di rilevanza generale, mentre, spetterà alla disciplina provinciale, ogni altra materia che risulti più attinente all’interesse locale.
Da questo esempio si evince quanto i due modelli, nati da presupposti ben distinti, finiscano nella prassi per incontrarsi, dato il continuo ridursi della differenza, a livello sia qualitativo che quantitativo, fra l’autonomia delle province Canadesi e quella degli Stati americani.
5.4) Apporto della Corte Suprema all’evoluzione del Federalismo
La giurisprudenza delle due Corti Supreme, nel tentativo di dare attuazione concreta alle parole dei Padri fondatori, si è da sempre occupata di delineare i confini fra quanto rientra nella competenza federale e quanto in quella locale . 141
Per quanto riguarda l’esperienza costituzionale canadese, il Privy Council di Londra ha interpretato in modo fortemente estensivo l’elenco
Art. 91 Costituzione del Canada: “It shall be lawful for the Queen, by and
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with the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order, and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces; and for greater Certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that (notwithstanding anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say, (…) The Regulation of Trade and Commerce”.
G.D’IGNAZIO, L’influenza del modello statunitense, in Amministrare 1-2,
141
delle materie rientranti nella potestà provinciale, e determinato, quindi, una compressione dei poteri della federazione, andando quasi a contraddire alla parola del costituente, il quale affidava invece al Governo centrale assai più estese competenze.
Negli Stati Uniti invece la Corte Suprema, a fronte di un testo costituzionale che conferisce larga autonomia legislativa agli Stati membri, sposa una linea interpretativa tale da estendere le competenze della Federazione a discapito di quelle statali. Tale attività fu aspramente criticata in dottrina, parte dei giuristi americani infatti non esitarono ad accusare la Corte di “servilismo” nei confronti del Congresso, poiché questa non interveniva a delimitarne il raggio di competenza. Altra parte della dottrina affermava invece che la determinazione delle attribuzioni fra centro e periferia non fosse di spettanza della magistratura costituzionale, ma che sul punto dovesse pronunciarsi il Congresso a livello legislativo.
Negli Usa, già agli albori dell’esperienza federale, la Corte Suprema si prefissò l’arduo compito di delimitare le attribuzioni dei due livelli di governo.
In un primo momento si ha una dilatazione dei poteri del Governo Centrale, in quanto si riteneva che questo fosse il sistema più idoneo per garantire un rapido consolidamento della neonata federazione . 142
Si ha poi un’ulteriore fase, nella quale si assiste ad una progressiva affermazione della teoria del “federalismo duale”. Questa teoria riscosse successo anche presso la Corte Suprema, la quale, interpretando estensivamente il X Emendamento, presto intervenne per delegittimare
Un caso chiave di questo periodo è la sentenza MacCulloch v. Maryland (17