I trimestre 2021
N. 1 – Anno 2021
Corso Massimo D’Azeglio n.19 10126 Torino
CSA
Centro Studi Amministrativi
Associazione scientifico-culturale, senza fini di lucro, operante dal 1983, è composta da docenti universitari, magistrati, liberi professionisti, studiosi, dipendenti pubblici.
Agenzia Formativa operante dal 1983
Pubblica la rivista periodica di dottrina, giurisprudenza e legislazione “Quaderni Amministrativi"
Scopi del Centro
Promuovere e curare la trattazione e l'approfondimento di problemi culturali, economici, fiscali, amministrativi ed urbanistici degli operatori pubblici e privati con convegni, congressi, seminari, master, corsi e conferenze.
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Attua corsi – con propria Agenzia Formativa, per la formazione ed aggiornamento degli Amministratori e del personale delle varie figure professionali, anche in house, a richiesta degli Enti.
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QUADERNI AMMINISTRATIVI
Periodico di dottrina, giurisprudenza e legislazione del Centro Studi Amministrativi di Torino
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INDICE
* Il programma cashback e la strategia cashless, tra dominio della moneta e propaganda - Matteo Carrer, Ricercatore rtd b in Istituzioni di Diritto Pubblico, Università degli Studi di
Bergamo………...….pag.6
* Il deposito nazionale delle scorie radioattive in Italia: ritorno al Note “a caldo” sulla pubblicazione della Carta nazionale dei siti potenzialmente idonei (CNAPI)
- Luigi Colella, Assegnista di Ricerca, Università della Campania “Luigi Vanvitelli”………pag. 15
* Costruire la città, costruire l’immaginazione degli spazi urbani: il caso della Città di Trieste - Enrico Conte, Direttore Dipartimento Lavori Pubblici e Project financing, Comune Trieste...pag. 27
* Uno “spettro” si aggira per l’Italia: lo “spettro” della restituzione dell’indennità di funzione (Uno
sguardo ai profili costituzionali di una nuova “prassi” politica) - Andrea Conzutti, Dottorando di Ricerca e Cultore della Materia in Diritto Costituzionale, Università
degli Studi di Trieste...pag. 47
* L’emergenza sanitaria da covid-19 alla luce della normativa vigente
- Camilla Damiani, Dottoressa in Giurisprudenza, Università degli Studi di Trieste...pag. 60
* Appalti pubblici e coesione territoriale: una nuova prospettiva
- Bruno Di Giacomo Russo, Costituzionalista, Università degli Studi di Milano Bicocca...pag. 79
* Emergenza da covid-19 ed effettività della tutela negli appalti pubblici: esigenze a confronto - Maria Ilaria Palumbo, Praticante Avvocato……….pag. 105
* La funzione costituzionale degli educatori nella tutela dei minori dal fenomeno del cyberbullismo - Ilaria Patta, Docente a contratto, Università degli Studi di Torino…………...pag. 113
* Il sindacato esercitabile sulle sentenze del Consiglio di Stato. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea chiamata a pronunciarsi sul contrasto fra Sezioni Unite della Corte di Cassazione e Corte Costituzionale
- Antonio Saporito, Dottore di Ricerca in Diritto Amministrativo, Università degli Studi dell’Aquila…………...pag. 124
* Riflessioni sparse sul nuovo Code de la commande publique francese (Scattered considerations
about the new French Code de la commande publique) - Mario Tocci, Avvocato, Foro di Cosenza...pag.129
* DECRETO DEL MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI 30 aprile 2020 - Approvazione delle linee guida per l'individuazione, dal punto di vista strutturale, degli interventi di cui all'articolo 94-bis, comma 1, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nonché delle varianti di carattere non sostanziale per le quali non occorre il preavviso di cui all'articolo 93...pag. 138
Il programma cashback e la strategia cashless, tra dominio della moneta e propaganda Matteo Carrer
Ricercatore rtd b in Istituzioni di Diritto Pubblico, Università degli Studi di Bergamo Abstract [It]: Il contributo analizza il cosiddetto piano cashback, adottato nel 2020 dal Governo italiano nell’ambito di una più ampia strategia Italia cashless, che ha l’ambizione di cambiare le abitudini dei cittadini riguardo ai mezzi di pagamento, in particolare promuovendo i pagamenti con strumenti elettronici. Il contributo ricostruisce la normativa e individua ad un più alto livello, quello costituzionale, i presupposti affinché si possa parlare di un’opera di influenza sui comportamenti dei consociati di tipo propagandistico.
Abstract [En]: In the last month of the year 2020 the Italian Government launched the so called cashback plan, according to a more complex cashless strategy which aims to change people’s habits about not to use cash as a payment method. The article deals with the juridical side of this strategy, starting from the law. From a constitutional point of view, it shows that this is an example of modern propaganda.
SOMMARIO: 1. Il programma cashback. – 2. La strategia Italia cashless. – 3. Moneta e controllo sociale.
1. Il programma cashback
Il d.m. 24 novembre 2020, n. 156 del Ministro dell’Economia e delle Finanze è un regolamento ministeriale che disciplina il «programma infrannuale di rimborso in denaro a favore degli aderenti che, fuori dall’esercizio dell’attività d’impresa, arte o professione, effettuano acquisti da esercenti mediante l’utilizzo di strumenti di pagamento elettronici» (art. 1, co. 1, lett. a) e, in particolare, disciplina «le condizioni, i casi, i criteri e le modalità attuative per l’attribuzione» di tale rimborso. Ovvero, il programma denominato “cashback”.
La denominazione, anglofila come spesso accade anche nelle comunicazioni ufficiali del Governo italiano – il quale preferisce, con evidente scelta politica, trarre parole ed espressioni dalla lingua di un Paese estero – è ufficiosa, in quanto la definizione di legge è quella che si legge nella norma che subito si richiamerà, tuttavia è consistente, in quanto la comunicazione, anche ufficiale, è improntata proprio all’uso delle parole cashback e cashless. Il sito ufficiale approntato dal governo è www.cashlessitalia.it e le iniziative sono pubblicizzate come
“cashback”, “extra cashback di Natale”, “super cashback”. Evidente declinazione pubblicitaria, che è interessante segnalare sin d’ora, riservandosi di ritornare anche su questi appunti meramente descrittivi e comunicativi. Il testo del d.m., per tornare al livello normativo, sia pure secondario, è infarcito di parole anglofone: oltre al cashback vi sono l’acquirer (art. 1, co. 1, lett.
e) il merchantID (lett. f), l’issuer (lett. g), il primary account number (lett. l), l’Hashpan (lett.
m).
Dal punto di vista del funzionamento concreto, il d.m. citato dispone tutti i dettagli: in sintesi, si tratta di una strategia promozionale tale per cui, al verificarsi di alcune condizioni è riconosciuto un rimborso in denaro, versato direttamente sul conto corrente dell’interessato. Più specificamente, il rimborso è nella misura del 10% della cifra complessiva spesa, a fronte di almeno 50 pagamenti, cioè operazioni di transazione, per un massimo di 150 euro a semestre (e, dunque, fino a 300 euro l’anno) se i pagamenti sono effettuati con uno dei metodi accettati (che sono i principali circuiti di carte di credito). Nel 2020 è stato attivato un piano al contempo promozionale e parziale, denominato “Extra Cashback di Natale” con cui veniva riconosciuto il 10% di rimborso su acquisti effettuati con pagamenti con carte di credito dall’8 al 31, in numero non inferiore a 10, per un rimborso totale non inferiore a 150 euro.
Le condizioni, pari per il sistema “extra” e quello “ordinario” sono, in sintesi: la disponibilità di uno SPID sistema pubblico di identità digitale e la registrazione tramite il proprio telefono nel database di un’apposita app da installare (APP IO) di almeno una carta di credito per il pagamento.
I tredici articoli del d.m. citato si riferiscono al programma cashback, tuttavia il sito ufficiale presenta immediatamente le ulteriori iniziative collegate, le quali sono:
- un ulteriore premio (“super cashback”) tale per cui ogni sei mesi (primo e secondo semestre 2021, primo semestre 2021) i primi 100.000 cittadini a fare più transazioni avranno 1.500 euro di rimborso bonus. Si contano i primi classificati per numero di transazioni e non c’è rapporto tra il premio e la spesa effettuata complessivamente.
- una vera e propria lotteria in cui i biglietti generati dagli scontrini degli acquisti effettuati senza contanti.
La base legislativa dalla quale muove il regolamento ministeriale è l’art. 1, co. 288 e seguenti della legge 27 dicembre 2019, n. 160, legge di bilancio per l’anno 2020.
In verità, la lettura del comma citato non dice molto di più di quanto non sia già stato presentato sopra a seguito della sola lettura sommaria del decreto ministeriale. Ai sensi dell’art. 1, co. 288 l.
160/2019 «al fine di incentivare l'utilizzo di strumenti di pagamento elettronici, le persone fisiche maggiorenni residenti nel territorio dello Stato, che, fuori dall'esercizio di attività d’impresa, arte o professione, effettuano abitualmente acquisti con strumenti di pagamento elettronici da soggetti che svolgono attività di vendita di beni e di prestazione di servizi, hanno diritto ad un rimborso in denaro, alle condizioni, nei casi e sulla base dei criteri individuati dal decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di cui al comma 289».
Il co. 289 art. e l. cit., autorizza «il Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104» ad emanare «uno o più decreti al fine di stabilire le condizioni e le modalità attuative delle disposizioni di cui ai commi 288, 289- bis e 289-ter, inclusi le forme di adesione volontaria e i criteri per l'attribuzione del rimborso, anche in relazione ai volumi ed alla frequenza degli acquisti, gli strumenti di pagamento
elettronici e le attività rilevanti ai fini dell'attribuzione del rimborso, nei limiti dello stanziamento»1.
Non sorprenda la citazione di un d.l. del 2020 all’interno di una legge che, nella sua prima formulazione, risaliva agli ultimi giorni del 2019.
Più che domandarsi come funzioni il sistema, problema del tutto legittimo, è qui opportuno domandarsi a cosa serva. Quali siano gli intendimenti e gli obiettivi al di là del fine materiale, garantire il rimborso nei limiti che si sono pur sommariamente descritti.
Secondo fonti giornalistiche quello descritto «è il sistema riproposto dal Governo nel decreto Agosto, per ridurre l’utilizzo del contante e contrastare l’evasione fiscale. Un sistema già ampiamente rodato da applicazioni e siti specializzati, che incentivano gli acquisti con la promessa di riaccreditare all’utente una percentuale del denaro speso. Si tratta, in fin dei conti, di un meccanismo di marketing che nel tempo si è affiancato ai “vecchi” codici sconto, i coupon digitali. Una strategia che il Governo tenta ora di percorrere, affiancandola alle altre misure del proprio “piano cashless”: dalla lotteria degli scontrini che partirà il prossimo 1° gennaio, fino al credito d’imposta del 30% delle commissioni sull’uso delle carte (per i piccoli esercenti) scattato il 1° luglio scorso.»2
Può essere utile dedurre da affermazioni ufficiali riconducibili a membri del Governo gli intendimenti: nella seduta del 10 dicembre 2020, a pochi giorni dall’inizio del programma “extra cashback di Natale” nella Commissione finanze della Camera dei deputati il sottosegretario di Stato per l’economia e le finanze Alessio Mattia Villarosa risponde all’interrogazione 5-05136 proposta dall’on. Alessandro Cattaneo “Difficoltà di accesso all'applicazione IO e al programma cashback da parte dei cittadini” premettendo alla risposta nel merito «come l’iniziativa Cashback si introduca nell’ambito delle misure per la «Strategia Italia cashless», volta a promuovere la digitalizzazione e la modernizzazione delle modalità di pagamento, al fine di incentivare l’uso dei pagamenti elettronici».
In pari data e in pari luogo (ma nella Commissione IX, Trasporti, poste e telecomunicazioni), la Ministra per l'innovazione tecnologica e la digitalizzazione Paola Pisano risponde all’interrogazione 5-05141 proposta dall’on. Giorgio Mulè relativa a “Ripetuti malfunzionamenti delle piattaforme digitali per i cittadini e iniziative per la digitalizzazione nel settore dei trasporti” più ampiamente, e sempre in relazione all’inquadramento dell’iniziativa, ritiene che «il programma “Cashback” è uno dei progetti più innovativi, estesi e complessi sin qui realizzato in Italia e in Europa nel settore dei pagamenti. Si tratta di un’infrastruttura che consentirà molteplici utilizzi di interesse pubblico, come la fatturazione automatica, con benefici per la collettività».
La ministra auspica «il contributo proficuo anche di forze dell’opposizione, le quali, per le precedenti esperienze di governo, non possono non esserne consapevoli» e aggiunge che «nel nostro Paese la domanda di digitalizzazione sale e le strutture dello Stato devono aggiornarsi per
1 Il d.l. 104/2020 cd. decreto agosto è stato convertito con l. 13 ottobre 2020, n. 126. Dunque, il d.m. giunge in termini, dopo 42 giorni.
2 D. AQUARO, Pagamenti digitali: cosa sappiamo (e cosa no) del nuovo cashback di Stato, in ilsole24ore.com, 12
soddisfare questa richiesta. Il Governo è impegnato in un percorso che per motivi oggettivi – limitatezza delle disponibilità finanziarie, stratificazioni di normative in parte desuete e tuttavia vigenti e perciò da rispettare, complessità della macchina pubblica – sarebbe illusorio se definissimo breve e rettilineo. Occorre andare avanti».
Il 14 dicembre 2020 perviene al Ministro delle Finanze una lettera dalla Banca centrale europea, a firma di Yves Mersch, membro del comitato esecutivo, che, oltre a ricostruire nel testo il sistema del cashback, ricorda che il d.m. «deve rispettare il diritto dell’Unione; in particolare, qualunque limitazione o disincentivo diretto o indiretto ai pagamenti in contanti deve rispettare i requisiti relativi al corso legale delle banconote in euro».
Il punto principale, si desume dalla lettura della lettera, è il rapporto tra mezzo e risultato. «La BCE riconosce che incentivare le transazioni per mezzo di strumenti di pagamento elettronici per l’acquisto di beni e servizi allo scopo di combattere l’evasione fiscale può, in linea generale, costituire un “interesse pubblico” che giustifichi la disincentivazione e la conseguente limitazione dell’uso dei pagamenti in contanti». Nel contempo, però deve «quindi sussistere una chiara prova che il meccanismo di cashback consenta, di fatto, di conseguire la finalità pubblica della lotta all’evasione fiscale» poiché «le limitazioni dirette o indirette ai pagamenti in contanti dovrebbero altresì essere proporzionate agli obiettivi perseguiti e dovrebbero limitarsi a quanto necessario per conseguire tali obiettivi».
Vengono citati effetti collaterali o negativi da quella che, nella ricostruzione effettuata sopra, sembra soltanto una scelta libera e quindi per definizione conveniente per chi la adotta: secondo la BCE «si dovrebbero sempre considerare le ripercussioni negative dell’incentivo in questione, nonché se possano essere adottate misure alternative che soddisfino l’obiettivo pertinente e abbiano ripercussioni meno negative». Il problema è, dunque, di proporzione tra fini e mezzi nonché vi è un secondo aspetto potenzialmente negativo: «la possibilità di pagare in contanti rimane particolarmente importante per taluni gruppi sociali che, per varie legittime ragioni, preferiscono utilizzare il contante piuttosto che altri strumenti di pagamento».
In conclusione – ed è l’osservazione che chiude la missiva – «in questo contesto, la BCE ritiene che l’introduzione di un programma cashback per strumenti di pagamento elettronici sia sproporzionata alla luce del potenziale effetto negativo che tale meccanismo potrebbe avere sul sistema di pagamento in contanti e in quanto compromette l’obiettivo di un approccio neutrale nei confronti dei vari mezzi di pagamento disponibili».
Non sorprende aggiungere che la ricezione di questa lettera ufficiale sia stata recepita in senso eminentemente politico3. Dal punto di vista concreto, non si segnala nessuna ripercussione a livello normativo.
3 Ne sia plastico esempio i titoli – opposti di tono – di due giornali: F. GIULIANI, Cashback, schiaffo della Bce a Gualtieri: “doveva avvisarci”, in ilgiornale.it, 18 dicembre 2020; F.Q., Lettera del membro (uscente) della Bce a Gualtieri: “sul cashback avreste dovuto consultarci”. Mef: “osservazioni infondate”, in ilfattoquotidiano.it, 18 dicembre 2020. Tra lo “schiaffo” e l’insistenza sulle “osservazioni infondate” del “membro uscente” vi è tutto l’apprezzamento politico.
2. La strategia Italia cashless
Nel contempo, è chiaro che il fatto di voler favorire con un premio in denaro (il rimborso del 10%) non è concepito tanto come uno stimolo all’economia sotto forma di sconto, sia pure indiretto, del prezzo, bensì è collegato alla modalità di pagamento. Si è già visto il collegamento proposto con la “lotta all’evasione fiscale”, anche se tale finalità non sembra essere la prima né l’unica da considerare, almeno nelle parole degli esponenti del Governo o in quelle rivolte dall’informazione ufficiale dell’esecutivo tramite i siti ufficiali.
Peraltro, il piano cashback non è isolato, bensì è parte di una strategia denominata Italia cashless, le cui coordinate normative sono da rintracciare nel d.l. 26 ottobre 2019, n. 124 recante
“Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili”. Le disposizioni urgenti aprono proprio con un capo I dedicato alle “misure di contrasto all’evasione fiscale e contributiva ed alle frodi fiscali” che comprende un novero di misure multiformi, che spaziano dal contrasto alle indebite compensazioni (art. 3), al contrasto alle frodi in materia di accisa (art.
5) alla strategia Italia cashless. Si può dire che la strategia sia concretizzata negli artt. da 18 a 23, i quali recano le seguenti rubriche: modifiche al regime dell’utilizzo del contante (art. 18);
esenzione fiscale dei premi della lotteria nazionale degli scontrini ed istituzione di premi speciali per il cashless (art. 19); sanzione lotteria degli scontrini (art. 20); certificazioni fiscali e pagamenti elettronici (art. 21); credito d’imposta su commissioni pagamenti elettronici (art. 22);
sanzioni per mancata accettazione di pagamenti effettuati con carte di debito e credito (art. 23).
In sintesi, è previsto l’abbassamento a 2000 e poi a 1000 euro del limite di utilizzo del contante;
è disciplinata la lotteria degli scontrini già accennata per «incentivare l’utilizzo di strumenti di pagamento elettronici da parte dei consumatori», sanzionando il commerciante che non collabori con la lotteria e, in generale, che non accetti pagamenti in formato elettronico, nonché prevede un’agevolazione sotto forma di credito d’imposta per le commissioni addebitate a carico dei commercianti per le transazioni elettroniche (nelle forme e nei modi puntualmente previsti).
Il piano cashback, dunque, risulta inserito in una autentica lotta governativa al contante, che assume forme molteplici. Un tassello in una strategia complessiva per la quale è, ancor più, interessante comprendere le finalità.
Secondo ricostruzioni giornalistiche, «al momento, come spiegato dal ministro dell’Economia Roberto Gualtieri, non c’è stima di gettito ma “è nostra convinzione” che ci sarà. L’impegno è a destinare le risorse aggiuntive “a sostegno di una ulteriore riduzione delle tasse”, ha evidenziato.» E, ancora, «il presidente del Consiglio Giuseppe Conte ha evidenziato che le misure non andranno a penalizzare “nessuna categoria produttiva né renderanno più difficoltosa la vita ai cittadini, incentiva l’utilizzo della moneta elettronica e i pagamenti digitali per favorire l’emersione dell’economia sommersa”.»4
4 “Italia cashless”, ecco il piano del governo per dare sprint ai pagamenti digitali https://www.corrierecomunicazioni.it/digital-economy/italia-cashless-ecco-il-piano-del-governo-per-dare-sprint-ai
Parrebbe dedurre che l’obiettivo non è ricavare un maggiore gettito fiscale, bensì favorire l’emersione dell’economia sommersa. Di nuovo, e la questione è singolare, perché l’economia sommersa è per definizione sottratta a tassazione. Eppure, la parificazione della lotta al contante con la lotta alla frode fiscale sembra passare quantomeno in secondo piano nella comunicazione governativa al pubblico. Sul sito ufficiale del governo si legge che: «Italia Cashless è il piano messo a punto dal Governo che premia chi non usa il contante negli acquisti: infatti, chi usa carta di credito, bancomat e app avrà rimborsata una parte della spesa effettuata.
Ogni piccola spesa quotidiana può diventare un guadagno, ed è già on line il sito dedicato Italia Cashless con tutte le informazioni pratiche.
L’obiettivo è quello di modernizzare il Paese favorendo lo sviluppo di un sistema digitale più veloce, semplice e trasparente.»5
Riguardo alla velocità e immediatezza, non è impossibile che il contante sia semplicemente imbattibile. Sulla digitalizzazione è certo che solo la moneta elettronica può essere parte del processo, essendo il contante – nella versione metallica – antico quanto la civiltà. Tuttavia, andrebbe dimostrato che il pagamento elettronico costituisca una miglioria, laddove proprio il contante è sempre stato elemento di speditezza e certezza e laddove il proliferare delle norme rende plastico, visibile e quasi quantificabile, le difficoltà che circondano il rendere
“ergonomico”, cioè facile, semplice, immediato, preferibile un procedimento alternativo e virtuale che ha già un corrispettivo reale. Pagare con carta o in contanti è da molto tempo un’opzione possibile, si potrebbe dire neutrale. Parificare le modalità è un procedimento che richiede adeguamento sia di struttura (terminali capillari, diffusione delle carte medesime a tutti gli strati sociali) sia di abitudini (essendo in ogni caso un fenomeno recente, o forse recentissimo). Giungere a preferire il pagamento elettronico al contante è un’ulteriore operazione, di non facile raggiungimento, soprattutto se lo Stato non sceglie l’obbligo bensì meccanismi premiali ad adesione volontaria.
Questo lungo passaggio non può essere derubricato a generiche istanze di progresso tecnologico ed evoluzione dei sistemi di pagamento: se così fosse, lo Stato non avrebbe necessità di adoperarsi con strumenti normativi. Non può essere inteso come la conseguenza di un regime di concorrenza tra privati che propongono forme nuove o alternative di pagamento: se così fosse, lo Stato dovrebbe forse intervenire in senso regolatorio, ma non in senso di incentivo, per di più economicamente gravoso per le casse erariali.
Resta da domandarsi se l’Italia priva di contanti sia o possa essere davvero un Paese dove non esiste l’evasione fiscale, ammesso e ancora non del tutto concesso, che questo sia l’intendimento governativo.
Nel contempo, dal punto di vista costituzionale, è interessante dare un contributo che non approfondisca il dettaglio, bensì inquadri il ragionamento in un discorso più ampio.
5 http://www.governo.it/it/approfondimento/al-il-piano-italia-cashless/15840
Il primo punto è quello dell’inquadramento di questo complesso di norme nella Carta fondamentale: si tratta di una declinazione dell’art. 53 Cost. e del dovere di contribuzione fiscale? Ancor più in dettaglio: limitare e rendere più difficile l’uso del contante, incentivare l’uso di sistemi di pagamento elettronici, auspicare (e operare per) un’Italia cashless è una declinazione dell’art. 53 Cost.? nel caso la risposta sia positiva, vi sarebbero altre norme costituzionali da contemperare?
3. Moneta e controllo sociale
Le domande appena poste obbligano ad astrarre ancor più: dall’operazione cashback alla strategia cashless e da quest’ultima al controllo della moneta da parte dello Stato. In particolare, del controllo di un certo modo di utilizzare i mezzi di pagamento. Che la cosa sia tecnicamente possibile, è fuori di discussione: forse mai come nel 2020 le risposte giuridiche alla pandemia hanno dimostrato che i poteri della legge pervadono potenzialmente ogni aspetto della vita dei consociati.
In verità, e a fronte di più accurata riflessione, i punti che si sono appena dati per scontati e trattati come equivalenti non lo sono per nulla. Infatti, controllare la moneta non significa controllare la circolazione del denaro contante o, perlomeno, altro è stabilire il corso legale, altro la politica monetaria, altro ancora influire sui comportamenti dei singoli. Ed è proprio il comportamento dei singoli l’oggetto dell’operazione complessiva. Solo così sembrano spiegarsi l’attenzione alla comunicazione e al marketing dell’operazione, la sostanziale indifferenza per gli effetti di gettito, la preoccupazione valoriale sul “progresso”.
Nel contempo, dal punto di vista strutturale, la moneta come metodo di pagamento sembra andare ben oltre la citazione che ne fa la Costituzione quale etichetta descrittiva di potestà legislativa statale all’art. 117, co. 2°, lett. e). È stato osservato che «intorno alla natura della moneta, ad esempio, discutiamo dai tempi di Aristotele, e lo stesso accade per tutte quelle altre istituzioni che forniscono i codici costitutivi della convivenza sociale, come il linguaggio, il diritto o la morale»6.
In questo senso la moneta sarebbe pari al diritto nell’importanza della costruzione della società e da quest’ultimo non sarebbe subordinabile se non quanto il diritto medesimo possa fare, ad esempio, riguardo al linguaggio o alla morale. Ed è ben noto che il diritto può intervenire per il valore obbligatorio di cui dispone, ma si tratterà più di sfoggio di forza che di autorità.
In altri tempi, infatti, si poteva dire che «in alcuni Paesi, come in Francia, con editti severi de’
Sovrani è stato varie volte regolato, che solo con alcune monete si potesse stipulare, e contrarre, e non con altre, e questa cosa è stata ivi creduta importantissima. Ma quasi tutte le nazioni, come è fra noi, non hanno legge, che le costringa: l’uso sì bene è introdotto, che si computi con tre monete diverse»7. Per un giurista odierno, il riferimento alla Francia settecentesca va esattamente ad uno Stato dotato di un’organizzazione burocratica forte e accentrata. Uno Stato che
6 A. TERZI, Moneta, in Nuova informazione bibliografica, 3/2004, p. 505 ss.
anticipava, nella forza del centro – forza da riscontrare parimenti nell’apparato e nell’ordinamento – gli Stati odierni.
Del resto, «denaro e moneta non esistono in rerum natura, ma trovano il proprio significato nella realtà sociale»8, anche se, potenzialmente, «anche in assenza di qualsiasi forma di coazione giuridica: da tal punto di vista la moneta esiste indipendentemente dall’esistenza dello stato»9.
«Vecchia realtà, o meglio, vecchia tecnica, oggetto di bramosie e di attenzioni, la moneta continua tuttavia a sorprendere gli uomini. Essa appare loro misteriosa, inquietante»10.
Secondo autorevole risalente dottrina il denaro sarebbe «una creatura dell’ordinamento giuridico»11 ma è sempre la dottrina che, sul punto è in difficoltà nel dare definizioni. «È stato rilevato che l’ordinamento giuridico non dà alcuna definizione della moneta, rimettendosi senz’altro alla realtà economica sia per quanto concerne la definizione del concetto di moneta, sia per quanto concerne la determinazione concreta di ciò che, in ciascun momento, funziona come moneta. Tuttavia la legge interviene a disciplinare il fatto monetario e, sebbene ai fini giuridici è prevalente la considerazione della funzione, o del concetto, della moneta come strumento di scambio, non può nemmeno affermarsi che sia ignorata ed assente la considerazione della funzione, o del concetto, della moneta come misuratrice dei prezzi»12. Nell’incertezza appena descritta si inserisce un’ulteriore problematica, cioè la imperfetta sovrapposizione tra moneta legale, cioè contante, e moneta scritturale, cioè la moneta che è espressione di una voce di credito nei rapporti tra un soggetto e la sua banca. Secondo certa dottrina la moneta sarebbe quindi un mero indice «individuando un concetto astratto di unità monetaria, che, nella sua dimensione di unitè de paiement si incorpora vuoi nella moneta legale (banconote e monete metalliche divisionarie), vuoi nella moneta scritturale, mutando semplicemente il “support” nel quale l’unità monetaria – di per sé inidonea a istituirsi in qualsivoglia tipologia di rapporto con un soggetto, al di fuori del supporto – volta a volta si incorpora»13.
Resta a margine, ma solo in senso relativo, la scelta di uno Stato che ha scelto di non avere controllo diretto della politica monetaria sulla propria moneta, in quanto la Repubblica ha adottato l’euro, ma sceglie di regolare qualcosa di molto più sottile e delicato, cioè incentivare un determinato uso delle banconote circolanti da parte dei cittadini.
8 V. DE STASIO, Operazione di pagamento non autorizzata e restituzioni, Educatt, Milano, 2013, p. 75 in nota.
9 R. FUBINI, G. MONTANDON, S.L. CESANO, G. CASTELLANI, G. LUZZATTO, Moneta, in Enciclopedia italiana, Treccani, Roma, 1934, ora in treccani.it.
10 F. BRAUDEL Civiltà materiale, economia e capitalismo. Le strutture del capitalismo (secoli XV-XVIII), Einaudi, Torino, 2006, p. 406.
11 G.F. KNAPP, Staatliche Theorie des Geldes, Leipzig, 1905 apre sostenendo: «Das Geld ist ein Geschöpf des Rechtsordnung», «il denaro è una creatura dell’ordinamento giuridico» Interessante, in contesto diverso ma sorprendentemente accostabile, quanto osservato da S. Tommaso d’Aquino, In decem libros Ethicorum et in Octo libros Politicorum Aristotelis expositio, V, lectio 9, in corpusthomisticum.org: «Denarius vocatur nummisma, nomos nam lex est, quia scilicet denarius non est mensura per natura, sed nomos id est lege: est nam in potestate nostra trasmutare denarios, et reddere eos inutile».
12 G. STAMMATI, Moneta, in Enciclopedia del diritto, Giuffrè, Milano, 1976, p. 767.
13 Così, riportando e sintetizzando la dottrina francese, V. DE STASIO, Operazione di pagamento, cit., p. 76-77.
Si riscontra una peculiare ambiguità: da un lato una questione semplice come il riconoscere un rimborso in denaro a chi si comporta in un certo modo secondo le istruzioni suggerite dal Governo; dall’altro un problema di autentici massimi sistemi sulla moneta e il denaro (distinzione, quest’ultima, che trascende del tutto i limiti che ci si è qui imposti).
Nel contempo, però non vi è alcun dubbio che il piano Italia cashless sia in sé ambizioso, come vuole il motto ufficiale presente sul sito governativo: «guadagni, vinci e cambi il Paese». Si nota la volontà, sia pure a piccoli passi graduali, di raggiungere un risultato notevole. Altrimenti, nemmeno a titolo divulgativo, si vedrebbe come sarebbe possibile cambiare alcunché del Paese se la questione fosse ininfluente (o, secondo le parole della BCE, “neutrale” quanto ai sistemi di pagamento).
Ebbene, a questo punto le alternative di studio, che sono essenzialmente alternative logiche, si sono tutte dispiegate nell’analisi. Si è già incontrato il bivio che devia da un lato verso l’analisi tecnica dei dettagli normativi, che non si sono approfonditi, e dall’altro verso l’analisi sistematica. Si è incontrato un ulteriore bivio, che nella valutazione di sistema, di struttura, ancora si divide tra i problemi del denaro e della moneta, in riferimento anche e soprattutto all’alternativa tra pagamento in moneta virtuale e pagamento in contanti; e l’ultima opzione, quella che si vuole rendere espressa ed esplicita.
È piuttosto evidente – e si sono portate argomentazioni a tale proposito – che al netto dei possibili approfondimenti, che appaiono oltremodo interessanti da sviluppare, l’intendimento del Governo – e si può riferire senza esitazione all’esecutivo l’iniziativa di indirizzo politico che ha coinvolto il legislatore per gli atti di sua competenza – sia quello di indirizzare i comportamenti dei consociati attraverso meccanismi di coinvolgimento e convincimento.
Ebbene, esiste una parola piuttosto desueta per descrivere l’opera di manipolazione delle opinioni dei consociati da parte dello Stato riguardo aspetti che hanno a che fare con l’indirizzo politico. Se si condividono i passaggi sopra esposti, si può concludere che la strategia cashless, l’operazione cashback e tutti gli altri espedienti cui si è accennato sono parte di un’opera di propaganda.
Pur non volendo ricollegare alcun significato valoriale al termine, si crede che raggiungere questa conclusione con gli strumenti del diritto sia un risultato quantomeno da segnalare e, nella prospettiva che si è presentata, da tenere presente nella costruzione del rapporto tra governanti e governati, cioè della forma di governo, declinata nel momento storico in cui si scrive.
Il deposito nazionale delle scorie radioattive in Italia: ritorno al futuro.
Note “a caldo” sulla pubblicazione della Carta nazionale dei siti potenzialmente idonei (CNAPI)
Luigi Colella
Assegnista di Ricerca, Università della Campania “Luigi Vanvitelli”
Abstract [En]: In Italy the national storage of nuclear waste is an “environmental infrastructure” considered a “institutional priority” for the Italian Government. After the delays of recent years, today Sogin Spa has published the National Charter of sites suitable for the
“nuclear waste depository”. This Map identifies 67 potential eligible sites in seven Italian regions.
The publication of the National Charter (Map) of suitable sites is the “first step” for the "public debate and participation"; the nuclear public debate is important for “nuclear democracy” (with the participation of organizations, associations and stakeholders to the site location procedure).
Today the “public debate and participation” is an important step to complete the final version of the National Charter of sites suitable for the location of the final storage of nuclear waste in Italy.
SOMMARIO: 1. Il diritto nucleare italiano e la “centralità” del deposito nazionale dei rifiuti radioattivi. - 2. L’inadempimento degli obblighi comunitari: la sentenza della Corte di giustizia dell’UE dell’11 luglio 2019 nella causa C-434/2018. - 3. Il “nulla osta” alla pubblicazione della CNAPI: la “scoperta” dei siti idonei e le prime reazioni critiche. - 4. Il futuro delle scorie tra interesse nazionale ed effetto nimby: la democrazia nucleare prima di tutto.
1. Il diritto nucleare italiano e la “centralità” del deposito nazionale dei rifiuti radioattivi In un precedente studio14 dedicato al tema del Diritto dell’energia nucleare - anche in chiave comparata - si è già avuto modo di segnalare la necessità, ormai improcrastinabile, per il nostro paese di realizzare una governance dei rifiuti radioattivi, assicurando così l’attuazione di un
“programma nazionale” assolutamente coerente con le prescrizioni del diritto internazionale e della più recente normativa comunitaria.
Un settore, quello della gestione delle scorie nucleari, che costituisce ormai un tema assai delicato perché chiama, inevitabilmente, in causa la tutela dell’ambiente e della salute umana, il rapporto tra la politica e la democrazia, il bilanciamento tra l’interesse nazionale e le istanze dei territori locali (con l’effetto Nimby).
Dopo il referendum del 2011, archiviato il progetto della “rinascita nucleare” italiana, la disciplina interna in materia di diritto nucleare si è rivolta soprattutto al c.d. decommissioning, ovvero agli interventi connessi alla dismissione delle vecchie centrali, nonché alla gestione in sicurezza delle scorie nucleari.
14 L. Colella, Il diritto dell'energia nucleare in Italia e in Francia. Profili comparati della governance dei rifiuti radioattivi tra ambiente, democrazia e partecipazione, Aracne Editore, Roma, 2017.
Come è noto, il diritto nucleare italiano ha attraversato diverse fasi storiche15, dal dopoguerra ad oggi, e nell’ultimo decennio è stato caratterizzato dalla gestione degli impianti dismessi e dalla governance delle scorie nucleari localizzate nei siti temporanei (si pensi alle vecchie centrali), in attesa del rientro dei grandi quantitativi di rifiuti radioattivi “italiani” inviati per il riprocessamento all’estero.
Il 30 dicembre del 202016, dopo un lungo periodo di silenzio, il tema della localizzazione del deposito nazionale delle scorie è ritornato di grande attualità ed è stato riproposto in un periodo particolare in cui l’attenzione dell’opinione pubblica è segnata (e distratta) inevitabilmente dall’emergenza pandemica da Covid-19.
Il dibattito sul tema delle scorie nucleari è dunque ritornato centrale (con risvolti giuridici, politici e socio-ambientali) a seguito della recentissima pubblicazione della Carta nazionale dei siti idonei alla localizzazione del deposito nazionale delle scorie nucleari (c.d. CNAPI), per molto tempo segretata.
Le prime riflessioni “a caldo” sul tema non possono pertanto trascurare la forte necessità, condivisa da chi scrive, di realizzare, dopo anni di immobilismo, il deposito nazionale e il Parco tecnologico che dovranno essere costruiti in uno dei siti ritenuti - dal punto di vista tecnico- scientifico - più idonei alla gestione della materia nucleare (si tratta di realizzare, secondo il Ministero dell'Ambiente, il deposito in un'area di circa 150 ettari, di cui 110 dedicati al deposito e 40 al Parco). Alla So.G.I.N. S.p.A., soggetto responsabile della realizzazione e dell’esercizio del Deposito Nazionale e del Parco Tecnologico (ai sensi dell’articolo 26 del D.lgs. n.
31/2010), sarà affidato il compito di gestire questa nuova fase del procedimento amministrativo e colmare i ritardi accumulati negli anni, che hanno certificato l’inadempimento dell’Italia degli obblighi comunitari17.
In questo quadro va subito chiarito che il Deposito Nazionale delle scorie nucleari in Italia va inteso prima di tutto come “un’infrastruttura ambientale di superficie, inserita all’interno di un Parco Tecnologico comprensivo di un Centro di studi e sperimentazione, destinata allo smaltimento a titolo definitivo dei rifiuti radioattivi a bassa e media attività, derivanti da
15 F. Scardina, Breve excursus sulla recente normativa in materia di energia nucleare, Giureta, vol. VII, 2009. La storia del diritto nucleare italiano risulta essere piuttosto articolata e complessa. Essa è caratterizzata da vari fatti salienti verificatisi in un notevole lasso di tempo suddiviso, ai fini di chiarezza espositiva, in quattro tappe fondamentali. La prima, conosciuta come “fase eroica” degli inizi (1946 — 1963)3; la seconda, riguardante il
“decennio di stasi”, che va dal 1963 al 1973; la terza, iniziata con lo choc petrolifero del 1973 e conclusasi con l’incidente di Chernobyl nel 1986; l’ultima, che è quella ricompresa tra il 1986 e il 1990, in cui si è dichiarato ufficialmente nel nostro Paese “l’abbandono del nucleare”. Questa periodizzazione è legata all’espansione e al declino della politica elettronucleare nazionale che ha visto l’Italia, specie nel primo dopoguerra, costituire un Paese leader nel settore dell’atomo. con la nuova programmazione energetica del 2008, l’Italia ha avviato una nuova fase (la quinta) del processo evolutivo della normativa dell’energia nucleare, ovvero quella che è stata indicata come il periodo del rilancio o della “rinascita nucleare”, conclusasi con il referendum del 2011 che ha sancito la definitiva rinuncia al nucleare.
16 Il 5 gennaio 2020, con il nulla osta del Ministero dello Sviluppo economico e del Ministero dell'Ambiente, la Sogin ha pubblicato sul sito www.depositonazionale.it la Carta nazionale delle aree potenzialmente idonee (Cnapi).
17 C. Malinconico, L’approccio dell’Unione Europea all’energia nucleare: garanzie di sicurezza, protezione sanitaria e non proliferazione attraverso gli strumenti coercitivi del diritto comunitario, in G. Napolitano, A.
attività industriali, di ricerca e medico-sanitarie e dalla pregressa gestione di impianti nucleari, e all’immagazzinamento, a titolo provvisorio di lunga durata, dei rifiuti ad alta attività e del combustibile irraggiato provenienti dalla pregressa gestione di impianti nucleari”. Il deposito, secondo i dati tecnici annunciati, avrà una struttura c.d. “a matrioska";
all'interno ci saranno 90 costruzioni in calcestruzzo armato, dette celle", in cui "verranno collocati grandi contenitori in calcestruzzo speciale, i moduli, che racchiuderanno a loro volta i contenitori metallici con all'interno i rifiuti radioattivi già condizionati18.
Ma prima di costruirlo realmente, si dovrà attendere la conclusione di un procedimento amministrativo che superi le insicurezze della popolazione italiana (non abituata a questo
“gigante nucleare”), e che perciò garantisca (democraticamente) la localizzazione pacifica di un sito strategico di preminente interesse nazionale, manifestazione di solidarietà ambientale e rispetto dei diritti delle generazioni future.
2. L’inadempimento degli obblighi comunitari: la sentenza della Corte di giustizia dell’UE dell’11 luglio 2019 nella causa C-434/18
Non possiamo, in questa breve disamina, trascurare i ritardi dell’Italia nel settore della gestione delle scorie e lo facciamo richiamando i contenuti di una decisione dei giudici europei sull’inadempimento dell’Italia, che svela dei tratti davvero significativi per il diritto nucleare.
Nella sentenza della Corte di giustizia dell’UE dell’11 luglio 2019 - emessa a conclusione della causa C-434/18 - i giudici europei hanno propriamente condannato la Repubblica italiana non avendo il nostro Paese notificato il proprio programma nazionale per l’attuazione della politica di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi nei tempi previsti.
In altri termini il nostro paese è venuto meno agli obblighi a esso incombenti in forza del combinato disposto dell’articolo 15, paragrafo 4, e dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio, del 19 luglio 2011, che istituisce un quadro comunitario per la gestione responsabile e sicura del combustibile nucleare esaurito e dei rifiuti radioattivi (GU 2011, L 199, pag. 48).
Come è noto la direttiva 2011/70 stabilisce che gli Stati membri istituiscono e mantengono un quadro legislativo, regolamentare e organizzativo nazionale (“quadro nazionale”) per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi. Questo quadro nazionale comprende, in particolare, un programma nazionale per l’attuazione della politica di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi.
L’articolo 12 della succitata direttiva stabilisce che i programmi nazionali illustrano come gli Stati membri intendano attuare le rispettive politiche nazionali per la gestione responsabile e sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi al fine di rispettare gli obiettivi comunitari includendo:
18 In totale saranno "circa 78mila metri cubi di rifiuti a bassa e media attività" a essere ospitati. L'investimento complessivo è di circa 900 milioni di euro e si stima che genererà oltre 4.000 posti di lavoro l’anno per 4 anni di cantiere, diretti (2.000 fra interni ed esterni), indiretti (1.200) e indotti (1.000).
a) gli obiettivi generali delle politiche nazionali degli Stati membri riguardanti la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi;
b) le tappe più significative e chiari limiti temporali per l’attuazione di tali tappe alla luce degli obiettivi primari del programma nazionale;
c) un inventario di tutto il combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi e stime delle quantità future, comprese quelle provenienti da impianti disattivati, in cui si indichi chiaramente l’ubicazione e la quantità dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito, conformemente all’opportuna classificazione dei rifiuti radioattivi;
d) i progetti o piani e soluzioni tecniche per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi dalla generazione fino allo smaltimento;
e) i progetti e o piani per la fase post-chiusura della vita di un impianto di smaltimento, compreso il periodo in cui sono mantenuti opportuni controlli e i mezzi da impiegare per conservare la conoscenza riguardo all’impianto nel lungo periodo;
f) le attività di ricerca, sviluppo e dimostrazione necessarie al fine di mettere in atto soluzioni per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi;
g) la responsabilità per l’attuazione del programma nazionale e gli indicatori chiave di prestazione per monitorare i progressi compiuti per l’attuazione;
h) una valutazione dei costi del programma nazionale e delle premesse e ipotesi alla base di tale valutazione, che devono includere un profilo temporale;
i) il regime o i regimi di finanziamento in vigore;
j) la politica o procedura in materia di trasparenza di cui all’articolo 10;
k) eventuali accordi conclusi con uno Stato membro o un paese terzo sulla gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, compreso l’uso di impianti di smaltimento.
Sul piano temporale, l’articolo 15, paragrafo 4, della citata direttiva 2011/70 prevede che gli Stati membri dovevano trasmettere per la prima volta alla Commissione il contenuto del loro programma nazionale riguardante tutte le voci di cui all’articolo 12 al più presto e comunque non oltre il 23 agosto 2015.
Il 4 novembre 2015, la Commissione ha avviato una procedura «EU Pilot» (8056/15/ENER) per ottenere informazioni dalla Repubblica italiana in merito allo stato della procedura di adozione del programma nazionale di cui all’articolo 12 della direttiva 2011/70.
Il nostro paese, infatti, nel corso di questi anni si è limitato a comunicare versioni provvisorie e mai un quadro nazionale completo e definitivo in risposta agli impegni comunitari.
Per costante giurisprudenza della Corte, le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con un’efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto (v., in tal senso, sentenza del 17 maggio 2001, Commissione/Italia, C-159/99, EU:C:2001:278, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
Secondo la Corte, l’obbligo per gli Stati membri di notificare, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 15, paragrafo 4, e dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2011/70, per la prima volta alla Commissione il programma nazionale di cui all’articolo 12 della medesima direttiva, entro il 23 agosto 2015, non può essere adempiuto mediante una semplice trasmissione alla Commissione delle versioni provvisorie del programma nazionale, ma unicamente mediante l’adozione definitiva di quest’ultimo conformemente alla procedura prevista a tal fine. La trasmissione di una versione provvisoria del programma nazionale non corrisponde quindi alla notifica di una simile misura di recepimento19.
Nella sua difesa la Repubblica italiana ha giustificato i ritardi rappresentando due elementi (di natura interna), ovvero; 1) la necessità di avviare la “previa consultazione pubblica” non ancora perfezionata; 2) la modifica della compagine governativa che avrebbe ritardato il processo di adozione del programma nazionale.
Di fronte a queste ragioni (tutte italiane), la Corte di Giustizia alla luce della giurisprudenza costante ha fatto notare che “uno Stato membro non può eccepire situazioni del proprio ordinamento interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi e dei termini derivanti dal diritto dell’Unione (sentenza del 18 ottobre 2018, Commissione/Romania, C-301/17, non pubblicata, EU:C:2018:846, punto 45)”. Sempre da giurisprudenza costante risulta che l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in base alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato. I cambiamenti avvenuti successivamente non possono quindi essere presi in considerazione dalla Corte (sentenza del 28 novembre 2018, Commissione/Slovenia, C-506/17, non pubblicata, EU:C:2018:959, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
In questo quadro la Repubblica italiana, non avendo notificato alla Commissione europea il suo programma nazionale per l’attuazione della politica di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, è venuta meno agli obblighi a essa incombenti in forza del combinato disposto dell’articolo 15, paragrafo 4, e dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio, del 19 luglio 2011.
3. Il “nulla osta” alla pubblicazione della CNAPI: la “scoperta” dei siti idonei e le prime reazioni critiche
In Italia, la necessità di una soluzione politico-istituzionale che portasse alla localizzazione del sito unico nazionale è diventata incalzante ed inevitabile per varie ragioni: tra queste emerge
19 Come precisa il considerando 28 della medesima direttiva, gli Stati membri devono istituire un programma nazionale al fine di assicurare la trasposizione delle decisioni politiche in norme chiare per realizzare nei tempi previsti tutti i passaggi della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, dalla generazione allo smaltimento. L’obiettivo generale di protezione della salute pubblica non può quindi essere raggiunto efficacemente senza la tempestiva adozione dei programmi nazionali.
oggi la necessità di realizzare le condizioni per il ritorno in Italia, previsto per il 2025 (in virtù dell’accordo Italia-Francia) delle barre di combustibile delle vecchie centrali, in gran parte inviate all’estero per il riprocessamento.
In questo quadro la proposta di Carta Nazionale delle Aree Potenzialmente Idonee (CNAPI) costituisce il primo passo di un percorso condiviso e partecipato che dovrebbe portare a individuare il sito definitivo dove realizzare il Deposito Nazionale e il Parco Tecnologico.
Elaborata da Sogin, la proposta di CNAPI è stata validata da ISIN (ex ISPRA), e successivamente dai Ministeri dello Sviluppo Economico e dell’Ambiente. La sua pubblicazione, autorizzata con nulla osta ministeriale del 30/12/2020, insieme a quella del Progetto preliminare del Deposito Nazionale e Parco Tecnologico, apre la fase di consultazione pubblica.
Come si è ampiamento detto in altri e precedenti studi sul punto, l’Ispra, in data 4 giugno 2014, ha emanato la c.d. Guida Tecnica n. 29, recante “Criteri per la localizzazione di un impianto di smaltimento superficiale di rifiuti radioattivi a bassa e media attività” che è stata sottoposta ad un processo di revisione internazionale da parte della IAEA, nonché a una fase di consultazione degli Enti e degli organismi tecnici nazionali interessati.
La So.G.I.N. S.p.A., in data 2 gennaio 2015, aveva trasmesso al Dipartimento nucleare, rischio tecnologico e industriale dell’ISPRA (oggi ISIN) la proposta di Carta nazionale delle aree potenzialmente idonee (CNAPI) alla localizzazione del Deposito nazionale destinato allo smaltimento a titolo definitivo dei rifiuti radioattivi a bassa e media attività, derivanti da attività industriali, di ricerca e medico-sanitarie e dalla pregressa gestione di impianti nucleari, e all’immagazzinamento, a titolo provvisorio di lunga durata, dei rifiuti ad alta attività e del combustibile irraggiato provenienti dalla pregressa gestione di impianti nucleari incluso in un Parco Tecnologico.
La CNAPI è stata più volte aggiornata dalla So.G.I.N. S.p.A. sino a che l’ISIN ha validato i risultati cartografici e verificato la coerenza degli stessi con i criteri di cui all’articolo 27, comma 1, del decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 e successive modificazioni.
Nel frattempo, in attuazione degli articoli 7 e 8 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 45, il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare hanno congiuntamente avviato la procedura per la predisposizione di un Programma nazionale che contiene una panoramica programmatica della politica italiana di gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile nucleare esaurito, nell’ambito della quale è stata svolta, ai sensi del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, anche la procedura di Valutazione ambientale strategica (VAS), con la relativa consultazione pubblica e transfrontaliera, e che nell’ambito di tale Programma è stato dato un ruolo centrale alla realizzazione del Deposito nazionale.
Con il DPCM 30 ottobre 2019 è stato approvato il Programma Nazionale per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi e con la nota del Gabinetto del Ministero dello Sviluppo Economico del 01 aprile 2019 è stato richiesto alla So.G.I.N. S.p.A. di tenere conto, in termini di criteri di opportunità socio-ambientale, anche della classificazione sismica definita
revisione della proposta di CNAPI (Rev. 6) aderente ai criteri di esclusione presenti nella Guida Tecnica n. 29, e, nella stessa data, una revisione della stessa (Rev. 7) in cui viene simulata l’eliminazione a livello cartografico, nell’ambito delle aree della Rev. 06, di quelle ricadenti in zone definite a rischio sismico 2 dalle Regioni, con l’evidenza che tale elaborazione non si fonda su criteri di esclusione presenti nella Guida Tecnica n. 29, ma deriva dall’applicazione dell’“indicazione di opportunità” socio-ambientale formulata dal MiSE.
Gli esiti delle verifiche e delle valutazioni condotte da ISIN sono stati trasmessi al Ministero dello sviluppo economico e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 12 luglio 2019.
Le ultime proposte di CNAPI (Rev.08 e Rev.09), complete dei risultati di questi ulteriori aggiornamenti, sono state presentate dalla So.G.I.N. S.p.A. nel mese di gennaio 2020 e sono state entrambe validate dall’ISIN, con nota del 5 marzo 2020, senza ravvisare ulteriori rilievi.
In questo quadro si è giunti alla fine del 2020 alla definitiva CNAPI e alla pubblicazione dei siti potenzialmente idonei.
Dopo 5 anni di ritardi è giunto il “tanto atteso” nulla osta alla Sogin da parte del Ministero dello Sviluppo economico e del Ministero dell'Ambiente, per la pubblicazione della Carta nazionale delle aree potenzialmente idonee (Cnapi), del progetto preliminare e dei documenti correlati per la costruzione del deposito nazionale dei rifiuti radioattivi che permetterà di conservare in via definitiva i rifiuti radioattivi italiani di bassa e media attività.
In altri termini ai sensi dell’art. 27, comma 1-bis del decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 recante “Disciplina dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché benefici economici, a norma dell’articolo 25 della legge 23 luglio 2009, n. 99”, il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare hanno comunicato il proprio nulla osta - del 30.12.2020 - alla società Sogin S.p.A., affinché la stessa provveda agli adempimenti previsti al comma 3 del medesimo articolo.
Il provvedimento conferisce il nulla osta alla pubblicazione sul sito internet della stessa società Sogin Spa:
1 della proposta di Carta nazionale delle aree potenzialmente idonee alla localizzazione del Parco Tecnologico, definita dalla So.G.I.N. S.p.A. come Rev.08 del 22 gennaio 2020;
2 dell’ordine di idoneità delle aree identificate sulla base delle caratteristiche tecniche e socioambientali, definito dalla So.G.I.N. S.p.A. nel documento Rev.05 “Proposta di ordine delle idoneità delle aree CNAPI”, tenendo altresì conto dei rilievi espressi di seguito; ‒ del progetto preliminare del Parco Tecnologico proposto dalla So.G.I.N. S.p.A.
ai sensi dell’articolo 27, comma 1, del decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 e s.m.i.;
3 della documentazione a corredo del progetto preliminare proposto dalla So.G.I.N. S.p.A.
ai sensi dei commi 1 e 2 dell’articolo 27 del decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 e s.m.i..,che, ai fini del dimensionamento del deposito, dovrà tener conto della stima
complessiva dei rifiuti da smaltire, comprensivi di quelli previsti all’art. 242, comma 3, del decreto legislativo 31 luglio 2020, n. 101.
Nella definizione delle caratteristiche socio-ambientali finalizzate all’identificazione dell’ordine di idoneità, la So.G.I.N. S.p.A. tiene conto anche del criterio della classificazione sismica attuata dalle Regioni, emanata ai sensi dell’O.P.C.M. n. 3519 del 28 aprile 2006, attribuendo alle aree potenzialmente idonee, eventualmente ricadenti in zona sismica 2 secondo la suddetta classificazione regionale, un diverso ordine di priorità a causa della maggiore complessità nella gestione della pianificazione e al controllo del territorio.
Secondo la Cnapi sono oggi 67 i luoghi potenzialmente idonei (non sono tutti equivalenti tra di essi ma presentano differenti gradi di priorità a seconda delle caratteristiche) a ospitare il deposito nazionale di rifiuti radioattivi individuati in sette regioni: Piemonte, Toscana, Lazio, Puglia, Basilicata, Sardegna e Sicilia. Nella Tavola generale allegata alla Cnapi sono indicati anche i “Comuni” interessati nelle sette regioni20.
Ad oggi, forti perplessità sono già emerse da parte delle associazioni ambientaliste, ma anche e soprattutto dalle Regioni interessate.
Netta contrarietà, infatti, è stata espressa dalla Regione Toscana secondo cui non si ritiene possibile ospitare il sito in aree con scenari paesistici di pregio e che - come nel caso della Val d'Orcia - sono patrimoni riconosciuti dall’Unesco a livello mondiale21.
La stessa regione Basilicata ha mostrato le sue prime perplessità per la localizzazione del sito nei territori lucani, sia per oggettive ragioni tecniche (in quanto non si possono allocare rifiuti nucleari in zone altamente sismiche), sia per ragioni di opportunità. Secondo i vertici regionali, la Basilicata ha già dato al Paese con i suoi giacimenti petroliferi e non possono aprirsi altre ferite che possano mettere in serio pericolo il destino di questa regione. Non si possono chiedere
20 Ecco la lista dei comuni potenzialmente candidati:
Piemonte: Caluso (To), Mazzè (To), Rondissone (To), Carmagnola (To), Alessandria, Castelle (Al) o Monferrato (Al), Quargnento (Al), Fubine (Al), Quargnento (Al), Oviglio (Al), Bosco Marengo (Al), Frugarolo (Al), Novi Ligure (Al), Castelnuovo Bormida (Al), Sezzadio (Al)
Toscana: Pienza (Si), Trequanda (Si), Campagna (Gr)
Lazio: Ischia di Castro (Vt), Canino (Vt), Cellere (Vt), Ischia di Castro (Vt), Montalto di Castro (Vt), Canino (Vt), Tessennano (Vt), Tuscania (Vt), Arlena di Castro (Vt), Piansano (Vt), Tuscania (Vt), Piansano (Vt), Tessennano (Vt), Tarquinia (Vt), Soriano nel Cimino (Vt), Vasanello (Vt), Vignanello (Vt), Gallese (Vt), Corchiano (Vt), Basilicata: Genzano di Lucania (Pz), Matera, Irsina (Pz), Acerenza (Pz), Oppido Lucano (Pz), Bernalda (Mt), Montescaglioso (Mt), Montalbano Jonico (Mt)
Puglia: Gravina in Puglia (Ba), Altamura (Ba), Laterza (Ta)
Sardegna: Siapiccia (Or), Albagiara (Or), Assolo (Or), Mogorella (Or), Usellus (Or), Villa Sant'Antonio (Or), Nuragus (Su), Nurri (Su), Genuri (Su), Setzu (Su), Turri (Su), Pauli Arbarei (Su), Tuili (Su), Gergei (Su), Las Plassas (Su), Pauli Arbarei (Su), Villamar (Su), Mandas (Su), Siurgus Donigala (Su), Segariu (Su), Guasila (Su), Ortacesus (Su)
Sicilia: Trapani, Calatafimi-Segesta (Tp), Castellana Sicula (Pa), Petralia (Pa), Butera (Cl)
21 Si veda Nucleare: pubblicata la Carta nazionale delle aree potenzialmente idonee. Critiche dalle Regioni, in
