Tar Calabria, sede di Catanzaro, 17 luglio 1997, n. 491 – Pres. Bozzi – Est. De Francisco – Vescio e Pellegrino c. Comune di Martirano
2.46118
La riduzione dei termini processuali alla metà, previ-sta dall’art. 19, comma 3, del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, nella leg-ge 23 maggio 1997, n. 135, ha portata leg-generale, comprendendo anche i termini per la notifica e il de-posito del ricorso.
La nuova disciplina processuale ha immediata ap-plicazione anche nei giudizi in corso e nei rapporti sostanziali in atto. Pertanto, il termine ridotto a tren-ta giorni per la proposizione del ricorso giurisdizio-nale, operante anche nell’ipotesi in cui il termine originario di sessanta giorni sia ancora pendente, decorre: 1) dalla piena conoscenza del provvedi-mento impugnato se questa è intervenuta dopo l’en-trata in vigore del d.l. n. 67/1997; 2) dall’enl’en-trata in vigore del d.l. n. 67/1997 (27 marzo 1997), se la co-noscenza si è verificata prima di tale data.
Nelle materie indicate dall’art. 19 del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, nella legge 23 maggio 1997, n. 135, è irricevibile il ricorso depositato dopo oltre quindici giorni dalla sua notificazione, nonché dopo oltre quindici giorni dal 25 maggio 1997 (data di entrata in vigore della legge di conversione).
L’errata interpretazione dell’art. 19 del d.l. n.
67/1997 non costituisce idoneo presupposto per la concessione del beneficio dell’errore scusabile, non potendosi ritenere normativamente inevitabile l’eventuale ignoranza, in punto di fatto, di una nor-ma di legge processuale immediatamente efficace, trattandosi di disposizione di contenuto assoluta-mente chiaro.
... Omissis ...
Diritto
Il ricorso in esame risulta notificato all’Ammini-strazione resistente di cui in epigrafe in data 13 mag-gio 1997 e, quindi, depositato in data 12 giugno 1997.
Il ricorso è pertanto irricevibile a causa della tardi-vità della sua notificazione rispetto al termine abbre-viato di giorni trenta decorrente dalla data della piena conosenza del provvedimento impugnato ovvero, se successiva, dalla data di entrata in vigore del d.l. 25
marzo 1997, n. 67, nel testo risultante per effetto del-le modifiche apportate a seguito dell’entrata in vigo-re della citata legge di conversione, avvenuta il gior-no successivo a quello della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 24 maggio 1997, e dunque con effetto dal 25 maggio 1997.
Nel caso in esame, la tardività della notificazione del ricorso si ravvisa rispetto alla data di entrata in vi-gore del citato decreto legge, essendo il ricorso stato notificato oltre trenta giorni dopo il 27 marzo 1997, alla stregua della previsione dell’art. 19, comma 3, del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, conv. in legge 23 mag-gio 1997, n. 135.
Invero, ai sensi di tale previsione normativa, in te-ma di giudizi aventi ad oggetto – come nel caso di spe-cie – provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ivi comprese le procedure di occupazione ed espro-priazione delle aree ad esse destinate, nonché (con ef-fetto dal 25 maggio 1997) anche provvedimenti relati-vi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione e attività tecnico amministrative ad esse connesse, i termini processuali sono ridotti della metà.
Pertanto, sia il termine processuale per la notifica del ricorso introduttivo, sia quello concernente il
«deposito» del gravame notificato, devono intender-si pari, rispettivamente, a trenta ed a quindici giorni.
Termini che, appunto, decorrono dalla data della piena conoscenza dell’atto impugnato o da quella dell’ultima notifica, se si tratta di eventi successivi al 27 marzo 1997 (o al 25 maggio 1997 per quanto attie-ne alle integrazioni apportate dalla citata legge di conversione); ovvero, in caso contrario, da tali ulti-me date.
Inoltre, il ricorso è altresì ed autonomamente irri-cevibile perché depositato dopo oltre quindici giorni dalla sua notificazione, nonché dopo oltre quindici giorni dal 25 maggio 1997, data di entrata in vigore delle modifiche ad esso apportate dalla citata legge di conversione n. 135/1997.
Sebbene la conoscenza degli atti impugnati o la notificazione del ricorso siano avvenute precedente-mente alla entrata in vigore del citato d.l. n. 67/1997, tuttavia – in omaggio al principio tempus regit actum proprio della materia processuale – l’abbreviazione di cui trattasi opera egualmente sui termini non anco-ra spianco-rati per le notifiche o per il deposito dell’atto in-troduttivo, anche se ovviamente solo a decorrere dal-la data in cui il citato decreto legge è entrato in vigore.
I residui termini di notifica e di deposito dunque, con effetto dal 27 marzo 1997, si sono ridotti rispetti-vamente a trenta ed a quindici giorni.
La tardività di dette attività processuali rispetto ai
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termini di cui si è detto – sulla cui perentorietà non vi sono dubbi, così come per tutti i termini processua-li assegnati alle parti per il compimento di un dato at-to o di una data attività – determina l’irricevibilità del ricorso.
Non potendosi ritenere normativamente inevita-bile l’eventuale misconoscenza, in punto di fatto, di una norma di legge processuale immediatamente ef-ficace, e trattandosi di disposizione di contenuto
as-solutamente chiaro, neppure ricorrono gli estremi per la concessione – anche d’ufficio, secondo il più recente orientamento giurisprudenziale – dell’errore scusabile e della conseguente remissione in termini della parte.
La cennata circostanza integra tuttavia giusto mo-tivo per disporre la compensazione integrale, fra le parti, delle spese del presente giudizio.
... Omissis ...
IL COMMENTO
di Marco Lipari Il caso concreto
La sentenza in esame, pronunciata nella forma ab-breviata, all’esito dello speciale giudizio immediato, introdotto dall’art. 19 del d.l. n. 67/1997, affronta al-cuni delicati problemi concernenti l’ambito applica-tivo della nuova disciplina del processo in materia di opere pubbliche, nella parte in cui si prevede, al com-ma 3, che tutti i termini processuali sono ridotti alla metà (1).
I punti essenziali affrontati dal tribunale sono due.
1) L’abbreviazione dei termini concerne anche il termine per la notificazione del ricorso introduttivo del giudizio?
2) La nuova normativa incide anche sui termini in corso, determinandone l’immediata riduzione?
Le questioni giuridiche sono ben delineate dai giudici calabresi che, nel pieno rispetto del canone di sinteticità imposto dalla motivazione abbreviata, sviluppano in modo chiaro e con il giusto approfon-dimento critico tutti gli argomenti posti a sostegno delle soluzioni ermeneutiche prescelte.
È comunque utile chiarire i termini sostanziali della vicenda, che appare emblematica di una situazione transitoria comune a un numero rilevante di processi amministrativi, salve alcune varianti correlate al di-verso intrecciarsi e sovrapporsi delle date di notifica e di deposito del ricorso con i momenti di entrata in vi-gore del decreto legge e della legge di conversione.
L’interessato ha impugnato il provvedimento rite-nuto lesivo il 13 maggio 1997, ossia dopo la data di entrata in vigore del decreto legge n. 67/1997 (27 marzo 1997). Quindi, ha eseguito il deposito del ri-corso in data 12 giugno 1997, vale a dire il trentesimo giorno dopo la notificazione, in epoca successiva all’entrata in vigore della legge di conversione (25 maggio 1997).
Da qui nasce la questione concernente la tempesti-vità dei due adempimenti processuali, effettuati sì nel rispetto dei termini ordinari previsti dall’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (sessanta giorni per la notifica del ricorso e trenta giorni per il deposito del ricorso stesso, decorrenti dall’ultima notifica), ma ben oltre i termini dimezzati di trenta e di quindici giorni, calcolati in applicazione dell’art. 19, comma 3 del d.l. n. 67/1997.
Va rimarcato, in punto di fatto, che la sentenza non chiarisce, esplicitamente, in quale momento l’inte-ressato abbia avuto conoscenza legale od effettiva del provvedimento impugnato. Peraltro, la
motiva-zione del tribunale fa ritenere che, in mancanza di prova contraria, tale evento si sia verificato in un’epoca certamente anteriore al 25 marzo 1997 (da-ta di entra(da-ta in vigore del decreto legge), poiché, altri-menti, nella prospettiva seguita dai giudici, non sa-rebbe sorto alcun dubbio in ordine all’applicabilità del nuovo termine ridotto. Assai probabilmente, poi, la conoscenza del provvedimento è intervenuta non più di trenta giorni prima del 25 marzo 1997, perché, in caso contrario, il ricorso sarebbe risultato irricevi-bile, anche in base alla disciplina precedente le inno-vazioni introdotte dal d.l. n. 67/1997, senza necessità di applicare le regole dell’art. 19.
La vicenda in esame, dunque, propone due distinti problemi:
A) il primo, di diritto transitorio, concerne l’ambi-to temporale di applicazione della nuova disciplina;
B) il secondo, riguardante l’ordinamento proces-suale stabilmente modificato dall’art. 19, concerne la inclusione della notifica del ricorso tra gli atti proces-suali assoggettati alla riduzione dei termini.
Gli argomenti del tribunale
Questi sono, in sintesi, i passaggi essenziali della motivazione espressa dalla pronuncia in commento.
1) La nuova disciplina di abbreviazione dei termi-ni si applica, indistintamente, a tutti i termitermi-ni proces-suali, compreso quello per la proposizione del ricor-so giurisdizionale.
2) La norma, avendo carattere processuale, si ap-plica immediatamente, anche ai giudizi in corso e ai rapporti sostanziali già sorti, al momento della sua entrata in vigore.
3) La modifica introdotta dalla legge di conversio-ne (sostituzioconversio-ne della locuzioconversio-ne «i termini proces-suali» con l’espressione «tutti i termini procesproces-suali»)
Nota:
(1) Per un commento generale alla disciplina introdotta dall’art. 19 sia consentito rinviare a Lipari, La mini–riforma del processo amministrativo nella legge n. 135/1997, in questa Rivista, 740 e ss.; id., Il giudizio immediato in materia di opere pubbliche: prime decisioni dei Tar e del Consiglio di Stato, in questa Rivista, 895. Per un interessante com-mento al decreto legge, prima della conversione, si veda Pagano, Disposizioni antidisoccupazione e processo am-ministrativo, in questa Rivista, 493.
Lo specifico problema della disciplina dei termini è diffusa-mente affrontato da De Leo, I termini processuali del nuovo rito, in questa Rivista, 833.
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GIURISPRUDENZA ha una portata solo chiarificatrice dell’originariote-sto normativo, inidonea ad alterare in modo signifi-cativo l’originario valore precettivo della disposizio-ne, con la conseguenza che l’abbreviazione del termine per la notifica del ricorso opera a partire dall’entrata in vigore del decreto legge.
4) La decorrenza del nuovo termine dimezzato per la notifica del ricorso va determinata distinguendo due ipotesi. Se la conoscenza del provvedimento è intervenuta dopo l’entrata in vigore del decreto legge (27 marzo 1997), tale momento coincide con il dies a quo da cui calcolare il termine di trenta giorni. Se, invece, l’interessato ha acquisito cognizione legale del provvedimento dopo il 27 marzo 1997, il termine di trenta giorni inizia a decorrere da tale data.
5) L’inequivocità della nuova disciplina proces-suale impedisce, in radice, la rimessione in termini della parte ricorrente, non essendo ipotizzabile alcun errore scusabile.
Riduzione del termine per proporre ricorso e nozione di termine processuale
I passaggi di questo articolato iter argomentativo inducono ad alcune riflessioni.
In primo luogo, occorre verificare se l’abbrevia-zione dei termini concerne anche la notifical’abbrevia-zione del ricorso.
La conclusione affermativa del tribunale appare in linea di massima corretta e, comunque, coerente con un orientamento interpretativo volto, senza apprez-zabili esitazioni, a considerare processuale anche il termine previsto per la notificazione del ricorso al giudice amministrativo.
Tuttavia, un’attenta valutazione della formula let-terale della norma, e, in particolare, l’analisi dei due aggettivi «tutti» e «processuali» che qualificano il sostantivo «termini», potrebbe condurre a diversi ri-sultati. In questa prospettiva esegetica, l’esito inter-pretativo del Tar, pur condivisibile nel suo nucleo es-senziale, appare tutt’altro che scontato.
L’espressione «processuali», già contenuta nella versione originaria del decreto legge, e non modifi-cata dalla legge di conversione, potrebbe dar luogo a serie difficoltà interpretative. In effetti, non sembra dubitabile che essa sia idonea a comprendere ogni termine «endoprocessuale», riferito cioè alla fase conseguente alla introduzione della lite. È invece as-sai meno certo che essa comprenda anche i termini per la proposizione della domanda giudiziale.
A stretto rigore, il processo inizia non prima della notificazione del ricorso: pertanto, tale fase tempora-le si pone al di fuori della sequenza degli atti proces-suali in senso proprio (2).
E proprio la locuzione generale utilizzata dall’art.
152 del codice di procedura civile per definire il con-cetto di termine processuale («termini per il compi-mento degli atti del processo») sembra condurre alla soluzione più restrittiva.
In concreto, la questione relativa alla individua-zione esatta del concetto di «termini processuali» è stata affrontata dagli interpreti con specifico riferi-mento all’applicazione della normativa concernente la sospensione feriale, con risultati applicativi tutt’altro che uniformi.
Basta osservare, al proposito, che la Cassazione, do-po aver escluso, in linea generale, la natura processuale dei termini stabiliti a pena di decadenza per l’esercizio di un’azione giudiziaria (3), ha invece affermato la na-tura processuale del termine quando l’azione giudizia-ria costituisce l’unico rimedio a disposizione dell’inte-ressato per non perdere il suo diritto (4).
La giurisprudenza amministrativa è peraltro asso-lutamente pacifica nel senso che la sospensione dei termini processuali concerne anche il termine per la proposizione del ricorso giurisdizionale (5), anche
Note:
(2) Si vedano sulla questione Picardi e Martino, Termini (Di-ritto processuale civile), in Enc. giur. Treccani, 6 e 12 ss.
(3) La sospensione dei termini durante il periodo feriale, pre-vista dall’art. 1, legge 7 ottobre 1969, n. 742, riguarda sol-tanto i termini processuali, e, persol-tanto, non è applicabile con riferimento ai termini previsti, a pena di decadenza, per la proposizione di un’azione giudiziaria (nella specie: impu-gnazione della deliberazione assembleare di una società), che hanno natura sostanziale (Cass., 23 agosto 1985, n.
4494).
In senso analogo, si è affermato che poiché il diritto di riscat-to di cui all’art. 39, l. n. 392/1978 può essere esercitariscat-to non soltanto con la proposizione di un’azione giudiziaria, ma an-che al di fuori del processo, con una dichiarazione unilatera-le di carattere negoziaunilatera-le, è manifestamente infondata l’ec-cezione di legittimità costituzionale dell’art. 1, legge 7 otto-bre 1969, n. 742, nella parte in cui non contempla fra i termi-ni soggetti a sospensione nel periodo feriale quello – co-munque di natura sostanziale – di sei mesi previsto per l’esercizio del diritto di riscatto di cui innanzi, in riferimento all’art. 24 cost. (Cass., 17 novembre 1988, n. 6222, in Foro it., 1990, I, 101).
(4) La sospensione nel periodo feriale, di cui all’art. 1, l. n.
742/1969, si applica anche al termine, previsto a pena di de-cadenza e senza rimedio alternativo, per l’impugnazione giudiziale della delibera di esclusione di socio di cooperativa (nella specie, adottata dal consiglio di amministrazione) (Cass., 28 maggio 1991 n. 6041, in Foro it., 1991, I, 2368;
in Corr. giur., 1991, 1235, con nota di Minussi, Opposizione all’esclusione del socio: termine processuale o sostanzia-le?, in Società, 1991, 1359, con nota di Fattori, Opposizione all’esclusione del socio dalla cooperativa).
(5) Fra le tante decisioni, si vedano Cons. Stato, sez. V, 11 marzo 1977, n. 177, in Cons. Stato, 1977, I, 310; Id., sez. IV, 13 maggio 1980, n. 535, in Foro amm., 1980, I, 166.
Secondo il Consiglio di Stato, l’istituto della sospensione dei termini processuali per il periodo feriale, previsto dalla legge 7 ottobre 1969 n. 742, ha carattere generale e si applica, quindi, anche al giudizio amministrativo, con l’unica deroga relativa al procedimento per la sospensione dell’esecuzio-ne del provvedimento impugnato (Cons. Stato, sez. IV, 27 aprile 1993, n. 485, in Foro amm., 1993, 706; in Cons. Stato, 1993, I, 525).
La sospensione dei termini processuali nel periodo feriale, disciplinata con legge 14 luglio 1965, n. 818 e 7 ottobe 1969, n. 742 con riguardo alle giurisdizioni ordinarie ed ammini-strative, ha applicazione oggettiva indipendentemente dall’interesse della difesa (Cons. Stato, sez. VI, 12 marzo 1993, n. 240, in Foro amm., 1993, 490; in Cons. Stato, 1993, I, 392).
L’estensione della sospensione al termine per proporre il ri-corso è enunciata chiaramente da alcune pronunce dei Tar:
la disciplina della sospensione dei termini processuali nel pe-riodo feriale è applicabile non solo ai casi di compimento di atti di rilievo processuale in rapporti giudiziali già costituiti, ma anche agli atti introduttivi del giudizio (Tar Marche 16 febbraio 1984, n. 60, in Foro amm., 1984, 1257; Tar Puglia 9 maggio 1981, n. 101, in Rass. giur. Enel, 1982, 667; Tar Piemonte 17 marzo 1981, n. 206, in Foro amm., 1981, I, 1733).
(segue)
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se non risulta che la questione sia stata approfondita in tutti i suoi vari risvolti (6).
A ben vedere, la tesi ampliatrice, al di là della sua opinabile base concettuale, sembra largamente ispi-rata dalla giusta preoccupazione di interpretare la di-sciplina in materia di sospensione dei termini proces-suali nel senso concretamente più favorevole alla parte ricorrente. In questa prospettiva, correttamente legata al metodo teleologico nella ricostruzione del significato della norma, non può trascurarsi che pro-prio in riferimento all’atto introduttivo del giudizio amministrativo emerge quell’esigenza essenziale di assicurare al soggetto leso dal provvedimento tutto il tempo necessario per apprestare adeguatamente le proprie difese, fruendo anche del periodo feriale.
Ciò chiarito, si deve rilevare che la stessa interpre-tazione lata dell’art. 19, nell’ampliare il concetto di atto processuale determina, in pratica, un risultato del tutto opposto a quello di garantire alla parte la più ampia possibilità di difesa.
La dubbia ragionevolezza della riduzione del termine per proporre il ricorso
Dunque, la formale coerenza del sistema, caratte-rizzato da un unico concetto di «atto processuale», si risolve in una contraddizione sostanziale, perché una linea interpretativa originata dall’esigenza di assicu-rare effettività al diritto di accesso alla giustizia, si ri-solve, in questo caso, nella obiettiva limitazione delle facoltà di difesa del soggetto leso da un provvedimen-to amministrativo.
Si prospetta allora un serio dubbio sulla ragione-volezza dell’innovazione legislativa, certamente ap-prezzabile nella parte in cui riduce i termini endopro-cessuali, ma meno giustificabile nella scelta di abbreviare il già esiguo termine decadenziale per la proposizione del ricorso.
Si potrebbe obiettare che l’abbreviazione, operan-do indistintamente per tutte le fasi del processo, col-pisce equamente il ricorrente e le parti resistenti. An-zi, in alcuni casi, la riduzione dei tempi processuali può, in concreto, sbilanciare il processo a tutto van-taggio della parte attrice. In questo senso, giova ri-cordare, che il ricorrente, nell’eventualità (non im-probabile) in cui depositi immediatamente il ricorso appena notificato, insieme all’istanza di sospensiva, potrebbe ottenere (con esito favorevole) la definizio-ne immediata del merito della controversia definizio-nella pri-ma camera di consiglio utile dopo la scadenza del ter-mine di cinque giorni dopo la notificazione. Nel caso limite (a parte la possibilità di ulteriore abbreviazio-ne del termiabbreviazio-ne), la sentenza di accoglimento del ri-corso, pronunciata in forma abbreviata, potrebbe es-sere pubblicata subito dopo la scadenza del quinto giorno successivo alla notifica del ricorso. E queste considerazioni inducono a prospettare qualche fon-dato dubbio sulla congruità delle nuove cadenze pro-cessuali, segnalando l’opportunità di affidare al giu-dice, nell’esercizio dei suoi poteri di direzione del giudizio, il compito di ripristinare l’effettivo con-traddittorio tra le parti, mediante il differimento della trattazione del merito del ricorso, consentendo alle parti intimate di perfezionare le proprie difese.
Ma, pur tenendo conto di queste obiezioni, sembra
evidente che l’abbreviazione dei termini determina conseguenze sfavorevoli (e senza rimedi correttivi) essenzialmente sul soggetto che si afferma leso dal provvedimento amministrativo, costretto, in appena trenta giorni, ad apprestare la difesa tecnica (con tutte le ulteriori difficoltà derivanti dall’anacronistica im-posizione della procura speciale alle liti) e a curare la notifica del ricorso all’autorità emanante e ad almeno uno dei controinteressati.
Va aggiunto che il legislatore, quando, anche in tempi recenti, ha assunto la determinazione di ridurre a trenta giorni il termine per la proposizione del ri-corso, ha dettato disposizioni esplicite e chiare (si pensi alla disciplina del ricorso in materia di diniego di accesso o contro i provvedimenti concernenti gli stranieri extracomunitari).
Da qui potrebbe nascere il dubbio che la norma ab-bia un raggio di azione ampio e generalizzato, ma non comprendente il ricorso introduttivo del giudizio.
Tuttavia, né la relazione governativa di accompa-gnamento del decreto legge, né i lavori parlamentari in sede di conversione, assai veloci e, salvo alcuni ap-porti di un certo livello, piuttosto superficiali (e co-munque bruscamente stroncati dal voto di fiducia vo-luto dal Governo) offrono elementi chiarificatori
Tuttavia, né la relazione governativa di accompa-gnamento del decreto legge, né i lavori parlamentari in sede di conversione, assai veloci e, salvo alcuni ap-porti di un certo livello, piuttosto superficiali (e co-munque bruscamente stroncati dal voto di fiducia vo-luto dal Governo) offrono elementi chiarificatori