OPINIONI NORMATIVA GIURISPRUDENZA. Costituzionale. Civile. Amministrativa

SOMMARIO

1179

URBANISTICA E APPALTI Anno I n. 11/1997

S

OPINIONI

LA TRASCRIZIONE DEL CONTRATTO PRELIMINARE

di Maurizio de Tilla 1181

INEDIFICABILITÀ DI FATTO PER CARENZA DI OPERE DI URBANIZZAZIONE

di Emanuele Boscolo 1183

NORMATIVA

NOVITÀ NORMATIVE

a cura di Alessandro Pagano 1189

GIURISPRUDENZA

Costituzionale

LA RISERVA DI LEGGE NELLA DISCIPLINA DELLE DESTINAZIONI FUNZIONALI Corte costituzionale 23 luglio 1997, n. 259

nota di Cristina Carnielli 1193

OSSERVATORIO

a cura di Silvia Carra 1199

Civile

EFFETTI DELLA CESSIONE GRATUITA DI UN TERRENO A FAVORE DI UN COMUNE Cassazione civile, sez. II, 9 settembre 1997, n. 8743

nota di Giuseppe De Marzo 1202

ADOZIONE DI STRUMENTI URBANISTICI ED ERRORE SULL’EDIFICABILITÀ DEL SUOLO Cassazione civile, Sez. un., 1° luglio 1997, n. 5900;

Cassazione civile, sez. II, 13 giugno 1997, n. 5349

commento di Renato Frascolla 1204

OSSERVATORIO

a cura di Giuseppe De Marzo 1212

Amministrativa

ACTIO AD EXHIBENDUM E ATTIVITÀ DI DIRITTO PRIVATO DELL’AMMINISTRAZIONE Consiglio di Stato, sez. IV, 2 aprile 1997, n. 539;

Consiglio di Stato, sez. V, 7 marzo 1997, n. 228;

Consiglio di Stato, sez. IV, 17 giugno 1997, n. 649;

Tar Puglia, Bari, sez. I, 17 luglio 1997, n. 512

commento di Mariano Protto 1217

PREVALE L’OPZIONE DELL’ESCLUSIONE AUTOMATICA PER GLI APPALTI INTERNI IN REGIME TRANSITORIO

Consiglio di Stato, sez. IV, ord. 16 settembre 1997, n.1827;

Tar Puglia, Bari, sez. II, 27 settembre 1997, n. 705

nota di Francesco Caringella 1233

I NUOVI TERMINI PROCESSUALI ABBREVIATI: NOTIFICA DEL RICORSO E REGIME TRANSITORIO

Tar Calabria, sede di Catanzaro, 17 luglio 1997, n. 491

commento di Marco Lipari 1237

ESCLUSIONE DALLA GARA PER ERRORE DEL CASELLARIO GIUDIZIALE Tar Friuli–Venezia Giulia, 8 maggio 1997, n. 341;

Tar Friuli–Venezia Giulia, 19 luglio 1997, n. 551

commento di Luca De Pauli 1244

L’AVVIO DEI LAVORI DI COLTIVAZIONE DELLA CAVA NON PROVA LA CONOSCENZA DELLA RELATIVA AUTORIZZAZIONE

Tar Puglia, Bari, sez. II, 27 settembre 1997, n. 701

nota di Domenico Campanaro 1254

SOMMARIO

1180

URBANISTICA E APPALTI Anno I n. 11/1997

S

EDITRICE Ipsoa Editore s.r.l.

Strada 1, Palazzo F6 – 20090 Milanofiori Assago (MI) INDIRIZZO INTERNET

HTTP://WWW.IPSOA.IT DIRETTORE RESPONSABILE Massimiliano Galioni

REDAZIONE

Silvana Colombo, Alessandra De Micheli REALIZZAZIONE GRAFICA

Ipsoa Editore s.r.l.

FOTOCOMPOSIZIONE ABCompos s.r.l.

20094 Assago – Via Matteotti, 14 – Tel. 02/48843081 20090 Rozzano – Via Pavese, 1/3 – Tel. 02/57514371 STAMPA

GECA s.p.a. – Via Magellano, 11 20090 Cesano Boscone (MI)

CONCESSIONARIA ESCLUSIVA PUBBLICITÀ:

Comunicazione Esercizio Pubblicità di Angelo Nicola Amato s.r.l. Europea Sede Amministrativa e Operativa:

Via Melzi d’Eril, 16 – 20154 Milano

Tel. (02) 34.53.04.62 (r.a.) – (02) 33.10.33.31/2 – Fax (02) 33.10.33.36

Agenzie: Roma – Torino – Bologna – Firenze – Padova Autorizzazione Tribunale di Milano n. 686

del 18 novembre 1996

Spedizione in abbonamento postale

45% art. 2 comma 20/B legge 662/96 – Filiale di Milano Iscritta nel Registro Nazionale della Stampa

con il n. 3353 vol. 34 foglio 417 in data 31 luglio 1991

ABBONAMENTI

Gli abbonamenti hanno durata annuale e si intendono confermati per l’anno successivo se non disdettati entro la scadenza a mezzo semplice lettera.

ITALIA

Abbonamento annuale 1997: L. 245.000 ESTERO

Abbonamento annuale 1997: L. 490.000 MODALITÀ DI PAGAMENTO

— Versare l’importo sul c.c.p. n. 583203 intestato a Ipsoa Editore s.r.l. – Strada 1, Palazzo F6, Milanofiori oppure

— Inviare assegno bancario/circolare non trasferibile intestato a Ipsoa Editore s.r.l.

Indicare nella causale del versamento il titolo della rivista e l’anno dell’abbonamento.

Prezzo copia: L. 21.000 Arretrati: prezzo dell’anno in corso all’atto della richiesta

DISTRIBUZIONE

Vendita esclusiva per abbonamento

Il corrispettivo per l’abbonamento a questo periodico è comprensivo dell’IVA assolta dall’editore ai sensi e per gli effetti del combinato disposto dell’art. 74 del D.P.R. 26/10/1972, n. 633 e del D.M. 29/12/1989 e successive modificazioni e integrazioni.

REDAZIONE

Per informazioni in merito

a contributi, articoli ed argomenti trattati scrivere o telefonare a:

IPSOA Redazione

Casella Postale 12055 – 20120 Milano telefono (02) 82476.822 – telefax (02) 82476.079

AMMINISTRAZIONE

Per informazioni su gestione abbonamenti, numeri arretrati, cambi d’indirizzo, ecc.

scrivere o telefonare a:

IPSOA Servizio Clienti

Casella postale 12055 – 20120 Milano telefono (02) 824761 – telefax (02) 82476.799 Servizio risposta automatica:

telefono (02) 82476999

RESPONSABILI DI SETTORE Diritto costituzionale: Silvia Carra Diritto civile: Giuseppe De Marzo

Diritto penale: Francesco Novarese, Antonio Ruffino Diritto amministrativo:

— Urbanistica: Mario Bassani, Ercole Romano

— Appalti pubblici: Roberto Garofoli, Marco Locati

— Espropriazione: Maria Alessandra Bazzani

— Ambiente: Annamaria Casadonte, Martino Co- lucci, Cristina Mezzabarba

— Illeciti edilizi: Filippo Romano Diritto comunitario: Adolfo Angeletti

MENSILE DI NORMATIVA, GIURISPRUDENZA, PRASSI E OPINIONI

SPUNTI RICOSTRUTTIVI IN TEMA DI VARIANTE IMPLICITA EX ART. 1, COMMA 5, L. 1/1978 Consiglio di Stato, sez. V, 30 aprile 1997, n. 421

commento di Maria Alessandra Bazzani 1256

VALUTAZIONI TECNICHE E ISTRUTTORIA DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO Tar Lombardia, sez. III, 12 maggio 1997, n. 586

commento di Aldo Travi 1262

OSSERVATORIO

a cura di Francesco Caringella 1267

Penale

LIMITI DEL SINDACATO DEL GIUDICE PENALE SULLA CONCESSIONE EDILIZIA Cassazione penale, sez. III, 24 aprile 1997, Catalano

commento di Mario Barbuto 1273

LA RILEVANZA PENALISTICA DELLA NATURA DELLA CONCESSIONE EDILIZIA Cassazione penale, Sez. un., 29 gennaio 1997, Botta

commento di Aldo Travi 1280

OSSERVATORIO

a cura di Antonio Ruffino 1283

Libri

SEGNALAZIONI BIBLIOGRAFICHE 1287

INDICI

INDICE DEGLI AUTORI 1288

INDICE CRONOLOGICO 1288

INDICE ANALITICO 1289

Codice civile

1181

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

O

Codice civile

LA TRASCRIZIONE

DEL CONTRATTO PRELIMINARE

di Maurizio de Tilla

La legge 28 febbraio 1997 n. 30 stabilisce, all’art. 3 (aggiungendo l’articolo 2645 bis), che i contratti preliminari, aventi ad oggetto la conclusione di taluno dei contratti di cui ai numeri 1) 2) 3) e 4) dell’art. 2643, anche se sottoposti a condizione e relativi ad edifici da costruire o in corso di costruzione, devono essere trascritti se risulta- no da atto pubblico o da scrittura privata con sottoscrizione autenti- cata o accertata giudizialmente.

L’art. 2643, ai numeri 1, 2, 3 e 4, dispone che si devono rendere pubblici col mezzo della trascri- zione:

1) i contratti che trasferiscono la proprietà di beni immobili;

2) i contratti che costituiscono, trasferiscono o modificano il dirit- to di usufrutto sui beni immobili, il diritto di superficie, i diritti del concedente e dell’enfiteuta;

3) i contratti che costituiscono la comunione dei diritti menziona- ti nei numeri precedenti;

4) i contratti che costituiscono o modificano servitù prediali, il di- ritto di uso sopra beni immobili, il diritto di abitazione.

Ciò premesso, va rilevato che l’art. 3 citato tende a garantire il promissario acquirente, non solo ri- spetto all’acquisto di immobili esi- stenti, ma anche di immobili in caso di realizzazione. Da taluno si è par- lato anche di trasparenza immobi- liare.

Intanto va precisato che la di- sposizione in esame assume rile- vanza nel contesto della disciplina della vendita, in quanto il contratto definitivo, stipulato in esecuzione del preliminare o della sentenza che accoglie la domanda giudiziale di trasferimento dell’immobile, ha per effetto della trascrizione effica- cia dalla data di trascrizione del preliminare e prevale sulle trascri- zioni ed iscrizioni eseguite contro il promittente alienante dopo la tra- scrizione del preliminare.

Prima d’ora non era possibile trascrivere il contratto preliminare

di vendita, anche se è doveroso os- servare che l’art. 2652, n. 2, già consentiva (e consente) la trascri- zione delle domande dirette ad ot- tenere l’esecuzione in forma spe- cifica dell’obbligo a contrarre.

In tale ultimo caso la trascrizio- ne della sentenza che accoglie la domanda prevale sulle trascrizioni ed iscrizioni eseguite contro il convenuto dopo la trascrizione della domanda.

Va altresì osservato che la l. n.

30/1997 prevede che la trascrizio- ne può riguardare sia immobili già costruiti – anche se il trasferimen- to sia sottoposto a condizione o a termine essenziale – sia i fabbrica- ti da costruire o in corso di costru- zione.

Per tale ultimo caso la opportu- nità della nuova normativa emerge dalla considerazione che spesso il costruttore – con la stipula del pre- liminare e ancor prima del defini- tivo – incamera l’intero prezzo di acquisto.

Sono innumerevoli i casi di co- struttori che avendo incassato l’in- tero prezzo hanno poi consentito iscrizioni ipotecarie, specie per ef- fetto di mutui contratti con istituti di credito, di gran lunga superiori al prezzo pattuito per il singolo ce- spite promesso in vendita.

La nuova disciplina riguarda la fattispecie di promessa di vendita non quella di trasferimento dell’im- mobile sia pure contenuto nella scrittura preliminare.

In proposito va segnalato:

a) che l’elemento distintivo tra contratto definitivo e contratto preliminare è dato dalla volontà delle parti che nel contratto defini- tivo è rivolta direttamente al tra- sferimento della proprietà o di al- tro diritto, mentre nel contratto preliminare fa dipendere tale tra- sferimento da una futura manife- stazione di consenso (Cass. 7 lu- glio 1994, n. 6401);

b) che il trasferimento del pos- sesso della cosa e il pagamento del prezzo non comportano sempre e

necessariamente che le parti ab- biano voluto l’immediato trasferi- mento della proprietà, ben poten- do rappresentare un’esecuzione anticipata di una futura vendita (Cass., 9 settembre 1991 n. 9478).

Riguardo all’argomento speci- fico in esame è bene osservare che nel caso di scrittura privata di tra- sferimento l’acquirente si può ben tutelare, a norma dell’art. 2652, n.

3, con la trascrizione della doman- da diretta all’accertamento giudi- ziale della sottoscrizione di scrit- tura privata in cui si contiene un atto soggetto a trascrizione ed a iscrizione (v. Cass. 4 novembre 1982, n. 5802). Non si può, quindi, condividere l’orientamento con- trario espresso da Cass. 21 ottobre 1993, n. 10434.

Riguardo all’immobile da co- struire va, poi, rilevato che si ritie- ne soggetta a trascrizione la com- pravendita di un immobile futuro che configura un’ipotesi di vendi- ta obbligatoria idonea a produrre l’effetto traslativo della proprietà al momento in cui l’immobile ven- ga ad esistenza, che resta nell’am- pia dizione dell’art. 2643, n. 1, cioè tra gli atti che trasferiscono la proprietà degli immobili.

Ora, per una valutazione com- plessiva della nuova normativa va, inoltre, ricordato (v. Cass. 5 aprile 1994, n. 3239) che, con la trascri- zione ex art. 2652, n. 2 c.c. della do- manda proposta ex art. 2932 c.c. e poi della successiva scadenza di accoglimento della domanda, l’at- tore prevale sugli acquirenti dello stesso dante causa che abbiano tra- scritto posteriormente alla detta trascrizione. Per ottenere tali effetti l’attore non ha l’onere di trascrive- re il contratto preliminare in quanto il trasferimento della proprietà è l’effetto della sentenza costitutiva di accoglimento della domanda (Cass. 5 aprile 1994, n. 3239).

L’efficacia della trascrizione Secondo la nuova normativa la trascrizione del preliminare ha effi-

Codice civile

1182

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

O

fetti cessano e si considerano come mai prodotti, se entro un anno dalla data convenuta per la conclusione del contratto definitivo e in ogni caso entro tre anni dalla trascrizio- ne predetta, non sia eseguita la tra- scrizione del contratto definitivo o di altro atto che costituisca comun- que esecuzione del contratto preli- minare o della domanda giudiziale di cui all’art. 2652, comma 1, n. 2.

L’efficacia temporale è ulterior- mente prolungata nel caso di pen- denza del giudizio di esecuzione specifica del contratto preliminare.

La proposta può poi essere con- sentita dal promittente venditore con la rinnovazione del prelimina- re.

Va, altresì, rilevato che l’obbliga- torietà della trascrizione del preli- minare è collegata necessariamente alla stipula di un preliminare redatto o con la forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata o accertata giudizialmente.

La sfera di applicazione della legge è, quindi, molto ristretta.

Sussiste un’ulteriore condizio- ne per consentire la trascrizione: i contratti preliminari aventi ad og- getto porzioni di edifici da costi- tuire o in corso di costruzione de- vono indicare, per essere trascritti, la superficie utile della porzione di edificio e la quota del diritto spet- tante al promissario acquirente re- lativa all’intero costruendo edifi- cio espressa in millesimi.

Si è anche precisato che «la tra- scrizione è eseguita con riferimen- to al bene immobile per la quota determinata secondo le modalità indicate».

Non appena l’edificio viene ad esistenza gli effetti della trascri- zione si producono rispetto alle porzioni materiali corrispondenti alle quote di proprietà predetermi- nate, nonché alle relative parti co- muni.

Non ha rilevanza l’eventuale differenza di superficie o di quota contenuta nei limiti di un ventesi- mo rispetto a quelle indicate.

La norma è quanto mai oppor- tuna in riferimento alla possibilità di varianti in corso d’opera e di modifiche al progetto definitivo.

Ovviamente ogni problema è diversamente risolvibile in sede di stipula del contratto definitivo.

Non va trascurato il rilievo che la nuova normativa contiene una

nozione legale di «edificio esi- stente», per la quale si intende per esistente l’edificio nel quale sia stato eseguito il rustico – com- prensivo dei muri perimetrali del- le singole unità – e completata la copertura.

In proposito va ricordato che la Corte di cassazione, con sentenza 5 settembre 1989, n. 3854, ha af- fermato che nella vendita di cosa futura l’acquisto della proprietà si verifica non appena la cosa viene ad esistenza; e a tal fine va indivi- duato il momento in cui si perfe- ziona il processo produttivo della cosa nelle sue componenti essen- ziali, essendo irrilevante che essa manchi di alcuna rifinitura o di qualche accessorio non indispen- sabile per la sua utilizzazione.

L’art. 2875 bis

Ci sembra che il legislatore ab- bia ecceduto laddove, all’art. 2875 bis, ha previsto che nel caso di mancata esecuzione del contratto preliminare il credito del promis- sario acquirente abbia privilegio speciale sul bene immobile ogget- to del contratto preliminare stesso.

Si tratta, quindi, di un privilegio speciale che prevale sulle ipoteche trascritte in precedenza.

In tal modo si offre l’occasione al promissario acquirente di sot- trarsi ai debiti ipotecari stipulando un contratto preliminare con un terzo con la contestuale riscossio- ne del prezzo e successiva risolu- zione del contratto medesimo.

La legge fa salve solo le iscri- zioni ipotecarie effettuate a garan- zia dei mutui concessi al promis- sario acquirente per l’acquisto del bene e quelle iscritte per debiti che lo stesso promissario acquirente si accolla espressamente.

Si fa, per altro, questione sulla retroattività della disposizione in relazione alle ipoteche iscritte an- teriormente all’entrata in vigore della legge 30 del 28 febbraio 1997.

Va inoltre segnalato che le nuo- ve disposizioni modificano l’art.

72 del r.d. n. 267 del 16 marzo 1942 – legge fallimentare – con- cernente gli effetti del fallimento nel caso di vendita non ancora ese- guita.

Come è noto, l’art. 72, ultimo comma, della legge fallimentare stabilisce che nel caso di fallimen-

to del promittente venditore il cu- ratore può scegliere tra esecuzione e scioglimento del contratto.

In tale ultimo caso il promissa- rio acquirente non può opporre al fallimento nemmeno la domanda di esecuzione specifica, già pro- mossa ai sensi dell’art. 2932, fon- data sul preliminare (Cass. 16 febbraio 1982 n. 953 e più recen- temente Trib. Pavia, 1° aprile 1982). Precedentemente il pro- missario acquirente non aveva al- tra scelta che insinuarsi al passivo – in via chirografaria – per il cre- dito corrispondente al prezzo pa- gato.

Oggi, con la nuova disposizio- ne 2875 bis, l’acquirente ha diritto di far valere il proprio credito nel passivo, senza che sia dovuto il ri- sarcimento del danno e gode del privilegio di cui all’art. 2775 bis a condizione che gli effetti della tra- scrizione del contratto preliminare non siano cessati anteriormente al- la data della dichiarazione di falli- mento.

Edilizia e urbanistica

1183

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

O

Edilizia e urbanistica

INEDIFICABILITA’ DI FATTO PER CARENZA DI OPERE DI URBANIZZAZIONE

di Emanuele Boscolo

L’art. 31 comma 5 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, introdotto dalla c.d. legge ponte 6 agosto 1967, n. 765, subordina il rilascio della concessione edilizia alla sus- sistenza delle opere di urbanizza- zione primaria (1) ovvero alla pre- visione della realizzazione di tali opere da parte dell’amministrazio- ne comunale nel successivo trien- nio.

La mancanza di opere di urba- nizzazione determina, quindi, una inedificabilità per circostanze di fatto, che prevale anche sulle even- tuali previsioni edificatorie degli strumenti urbanistici.

Per ovviare al rischio di un’iner- zia connessa anche alle rigidità fi- nanziarie dei Comuni, ai proprietari è consentito espressamente dall’art.

31 comma 5 cit. di assumere «l’im- pegno di procedere all’attuazione delle medesime (urbanizzazioni) contemporaneamente alle costru- zioni oggetto della licenza». Si trat- ta di una singolare e significativa af- fermazione della surrogabilità dell’azione privata in caso di inerzia dei poteri pubblici, che trova però riscontro anche in altri istituti del di- ritto urbanistico (2).

In effetti la possibilità, ricono- sciuta dall’art. 31 comma 5 cit., della realizzazione diretta di opere di urbanizzazione da parte dei pri- vati ha avuto ampia attuazione nel- la prassi. Ma proprio la concreta at- tuazione di questa possibilità è stata accompagnata dall’emergere di talune problematiche, specie in relazione alla quantità, tipologia e costo delle opere che devono esse- re attuate dai privati ed, in partico- lare, da parte del soggetto che in- tenda edificare per primo in una zona priva di urbanizzazioni.

Le opere di urbanizzazione quale presupposto

dell’edificabilità

In primo luogo va osservato co- me sostanzialmente competa

all’amministrazione comunale, at- traverso le proprie scelte di pianifi- cazione urbanistica, determinare in quali zone consentire uno sviluppo edificatorio non preceduto dall’ap- provazione di un programma plu- riennale di attuazione (3) o da piani attuativi (4). In questi casi, poiché l’edificazione necessariamente pre- suppone l’esistenza, ovvero la pros- sima formazione delle opere di ur- banizzazione primaria, dovrebbe riconoscersi uno stretto legame tra le scelte urbanistiche e la politica dei lavori pubblici dell’Ente Locale.

Altrimenti la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, aven- do un riflesso diretto sull’edificabi- lità, precluderebbe l’attuazione di previsioni contenute nel P.R.G.

Spesso, però, si riscontra uno ia- to fra previsione urbanistica e pro- grammi di attuazione delle opere.

In tali casi, per evitare l’inedifica- bilità di fatto, al privato non resta che intervenire direttamente, rea- lizzando le opere di urbanizzazione necessarie per l’intervento, ossia, in altre parole, le opere di urbaniz- zazione che l’amministrazione ab- bia individuato come necessarie.

In questo modo si evidenzia un primo profilo di rilievo, per la vi- cenda in esame, di «sostituzione»

del privato all’Amministrazione comunale: le opere di urbanizza- zione di per sé sono fungibili (co- me qualsiasi intervento materia- le), e perciò possono essere realizzate anche dal privato con effetti equipollenti all’opera pub- blica, ma la valutazione circa la lo- ro necessità e sufficienza è riser- vata all’Amministrazione.

Resta, inoltre, il fatto che la situa- zione di chi debba attuare diretta- mente le urbanizzazioni risulta pe- nalizzata rispetto alla posizione dei soggetti che, chiedendo di edificare successivamente, si trovino ad ope- rare in una zona già urbanizzata e quindi possono limitarsi a versare il

Note:

(1) Come è noto, l’elencazione delle opere di urbanizzazione primaria è con- tenuta nell’art. 4, comma 1 della legge 29 settembre 1964, mentre l’elenco del- le opere di urbanizzazione secondaria, contenuto nell’art. 4, comma 2 della stessa legge, è stato modificato dall’art.

44 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e dall’art. 17 della legge 11 marzo 1988, n. 67.

(2) Basti pensare alla alternatività fra il piano particolareggiato, di iniziativa pubblica, e il piano di lottizzazione, di iniziativa privata. Per questa tematica cfr., da ultimo, Travi, Piano di lottizza- zione e comparti edificatori, in Dig.

Disc. Pubbl., Torino, 1996, XI, 149. An- cora più evidente è la fungibilità fra ini- ziativa privata e iniziativa pubblica per quanto riguarda i piani di recupero.

(3) Una posizione differenziata riguar- da, ovviamente, i Comuni non soggetti all’obbligo di dotarsi di programma plu- riennale di attuazione. Questa consi- derazione, assolutamente scontata, deve però indurci a riflettere meglio sul significato dell’art. 13 della l. n.

10/1977, quale mezzo di pianificazione temporale degli interventi urbanistici, ritenuto originariamente come un mez- zo per imporre un nuovo regime dell’at- tività edilizia e istitutivo della regola se- condo cui lo sviluppo edificatorio deve essere coerente con le attività di urba- nizzazione governate dal Comune.

In realtà il programma pluriennale, già

«depotenziato» nella sua portata dal d.l.

n. 9/1982 (c.d. legge Nicolazzi), è stato scarsamente applicato, fino ad essere, di recente, oggetto di abrogazione in una lunga serie di decreti legge non convertiti (DD.LL. nn. 468/1994, 551/1994, 649/1994, 24/1995, 88/1995, 193/1995, 310/1995, 400/1995, 498/1995, i cui ef- fetti peraltro sono stati fatti salvi dall’art.

2, comma 61, della l. n. 662/1996). Su questa tematica cfr. Greco, Programmi Pluriennali di Attuazione, in Dig. Disc.

Pubbl., Torino, 1997, XII, 48.

Per le ipotesi di «rilancio» dei program- mi pluriennali, prospettate anche da una Commissione ministeriale presie- duta da P. Stella Richter, cfr. dello stes- so Stella Richter, Riforma urbanistica:

da dove cominciare, in Riv. giur. urbani- stica, 1996, 441 ss.

(4) Si ricordi che, nel caso di sottoposizio- ne dell’attività edificatoria a piano di lottiz- zazione, il lottizzante deve farsi carico delle urbanizzazioni di zona (cfr. quanto previsto nell’art. 28 della l. n. 1150/1942, come modif. dalla l. n. 765/1967).

Edilizia e urbanistica

1184

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

O

"

contributo di concessione determi- nato, per quanto concerne la quota afferente agli oneri di urbanizzazio- ne, sulla base delle tabelle parame- triche previste dall’art. 5 della l. n.

10/1977. Nella maggior parte dei casi, infatti, il costo di realizzazione delle opere di urbanizzazione è no- tevolmente superiore agli oneri concessori calcolati ai sensi della l.

n. 10/1977.

Il rimedio all’inerzia dell’am- ministrazione, costituito dalla al- ternatività fra iniziativa pubblica ed iniziativa privata, risulta forte- mente «asimmetrico», e quindi imperfetto, perché penalizza chi, per primo, debba intervenire in una zona non ancora urbanizzata.

L’art. 31, l. 1150/1942 quale norma

di chiusura del sistema Se si cerca di ricostruire in posi- tivo il quadro della materia, va os- servato come il problema appena enunciato nasca da un difetto di coordinamento fra le previsioni dell’art. 31 della legge urbanistica e succ. mod. e le previsioni della successiva l. n. 10/1977. Tale ulti- ma legge, nell’introdurre il regime di generale onerosità della conces- sione edilizia, ha delineato il con- tributo concessorio nei termini di una prestazione forfetaria (quasi di «tassa», è stato detto), riferita solo in via indiretta ai costi che l’amministrazione comunale deve effettivamente affrontare per do- tare di infrastrutture nuove zone.

Tuttavia, a ben vedere, l’attività edificatoria risulta sottoposta a ta- le regime di onerosità, secondo pa- rametri predeterminati ai sensi dell’art. 5, l. n. 10/1977, solo nelle zone già urbanizzate (o urbaniz- zande nel triennio). Nelle zone non urbanizzate, infatti, l’eserci- zio dello ius aedificandi risulta, in realtà, sempre subordinato all’as- sunzione dell’onere di realizzare le opere di urbanizzazione (5).

Storicizzare l’art. 31 della legge urbanistica collocandolo nel conte- sto normativo precedente all’istitu- to concessorio non consente di elu- derne l’applicazione. Tale norma, infatti, anche dopo la l. n. 10/1977, mantiene inalterata la propria fun- zione che è quella di fissare una re- gola di chiusura del sistema, a tute- la di interessi igienico–sanitari, inibendo «comunque ed in ogni ca-

so» il rilascio del titolo concessorio in assenza delle urbanizzazioni pri- marie (6).

Tale inedificabilità di fatto trova giustificazione nella peculiare rile- vanza degli interessi sociali e igie- nico–sanitari che impongono di far precedere l’edificazione dalla for- mazione delle opere di urbanizza- zione. Pertanto, mentre in sede di approvazione degli strumenti urba- nistici a carattere programmatico, sarà possibile prevedere delle di- rettrici di sviluppo insediativo an- che in zone non ancora dotate di servizi, in sede di rilascio del prov- vedimento puntuale si dovrà verifi- care, in concreto, la sussistenza di tali dotazioni, la cui mancanza, ex art. 31 cit., impedirà la traduzione in atto della previsione di edificabi- lità contenuta nello strumento ur- banistico.

La posizione soggettiva del privato e la mancanza di forme di tutela

Pur con tutti i limiti ed incoeren- ze appena illustrati, l’attuazione di- retta delle opere resta comunque l’unico strumento a disposizione del proprietario per superare l’iner- zia dell’amministrazione.

Infatti vi è una assoluta carenza di rimedi efficaci che consentano al privato di reagire avverso la mancata inclusione di determinate opere nei programmi dei lavori pubblici o avverso la incompleta attuazione dei piani stessi. Viene infatti comunemente affermato che il privato, rispetto a tali scelte, assume una posizione caratteriz- zata da un interesse di mero fatto, che non legittima la proposizione di alcuna azione giudiziale.

Quanto detto ci riporta, inevita- bilmente, al tema delle ragioni che giustificano l’attribuzione all’am- ministrazione di una ampia discre- zionalità nel determinare le politi- che di investimento attraverso piani, programmi e scelte attuati- ve (7), atti che, di fatto, per quanto attiene al loro contenuto, rimango- no insindacabili da parte del giudi- ce amministrativo, fatti salvi solo i casi di evidente illogicità od irra- gionevolezza.

In sostanza, quindi, restano aperti tre ordini di problemi:

a) l’intervento diretto del priva- to (unico rimedio alla inedificabi- lità di fatto) non si attua in condi-

zioni di «indifferenza economica»

per il costruttore; si tratta quindi di capire se possano essere utilizzati gli strumenti generali di riequili- brio di prestazioni sperequate (ar- ricchimento senza causa, ecc.);

b) il privato non ha la possibilità di incidere sulle scelte dell’ammi- nistrazione locale circa l’attuazio- ne delle opere; questo significa che il privato, in concreto, non ha la disponibilità di rimedi che eviti- no i risultati sperequati sopra ri- chiamati;

c) si constata ancora una non

Note:

(5) Prescindiamo qui dall’esame di ogni questione inerente alla ragionevolezza della regola in esame, sia per la diversi- tà che si crea nell’esplicazione dello ius aedificandi, sia per il fatto che si confi- gura una prestazione svincolata dai principi di parità e proporzionalità, im- posta in via di fatto, pena l’inedificabili- tà.

(6) Le ragioni di tale inedificabilità sono ricercate nell’interesse a che ogni inse- diamento sia inserito in un sistema di servizi e dotazioni di quartiere, la ga- ranzia dei quali opererebbe come con- dizioni sospensive dello ius aedifican- di, pur connaturale al diritto di proprietà e riconosciuto dallo strumento urbani- stico. In proposito cfr. Cons. Stato, sez.

V, 10 novembre 1992, n. 1221, in Foro it., 1993, III, 265; Cons. Stato, sez. V, 5 dicembre 1991, n. 1355, in Foro amm., 1991, 2948; Cons. Stato, sez. V, 23 lu- glio 1994, 793, Foro amm., 1994, 1752.

Per una illustrazione delle teorie cultu- rali e politiche che hanno correlato la promozione sociale e personale degli abitanti alla qualità urbanistica ed igie- nica della città cfr. Mazzoni, Diritto Ur- banistico, Milano, 1990, 50.

(7) Sul tema mi permetto di rinviare alle riflessioni svolte in Silenzio–rifiuto su istanza di concessione e sopravve- nienza di nuova disciplina urbanistica, in questa Rivista, 794, specialmente nota 17.

Il legislatore ha riconosciuto la rilevan- za delle opere pubbliche e dei riflessi di tali politiche sulla sfera soggettiva dei proprietari consentendo la presenta- zione di «osservazioni» avverso il pro- gramma triennale dei lavori pubblici di cui all’art. 14 della l. n. 109/1994 (c.d.

legge Merloni), programma che do- vrebbe contenere anche una precisa indicazione delle priorità degli interven- ti a cui le amministrazioni debbono at- tenersi. Quand’anche non voglia rico- noscersi carattere meramente pro- grammatico a tali previsioni, resta co- munque irrisolto il problema della di- screzionalità assoluta dell’amministra- zione nell’inserire determinati interven- ti nel piano privilegiando, in un contesto di risorse scarse, l’urbanizzazione di talune zone a detrimento di altre.

Edilizia e urbanistica

1185

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

O

cessaria fra previsioni urbanistiche e politiche dei lavori pubblici. Le previsioni urbanistiche rappresen- tano, al più, una precondizione per l’attuazione delle opere pubbliche (nel senso che le opere pubbliche devono essere compatibili con gli strumenti urbanistici), ma non esi- ste oggi (né esisteva in passato, quando il sistema dei programmi pluriennali era più stringente) un obbligo per il Comune di eseguire le opere di urbanizzazione previste dallo strumento urbanistico.

Alla luce di queste considera- zioni si deve concludere che lo ius aedificandi, ritenuto coessenziale al diritto di proprietà, può essere vanificato dalla mancata conver- genza tra potere di pianificazione urbanistica e programmi di attua- zione delle opere pubbliche (8).

Una recente soluzione

proposta dal Consiglio di Stato Di recente il Consiglio di Sta- to (9) ha avuto modo di interveni- re sulla questione degli obblighi che incombono su chi edifichi per primo in una zona non urbanizza- ta, approdando ad una soluzione che testimonia la ricerca di solu- zioni di equità, anche se non può ritenersi del tutto soddisfacente.

Il giudizio concerneva un ca- pannone edificato in base a una concessione, successivamente an- nullata dal giudice amministrativo, proprio a causa della mancanza delle opere di urbanizzazione pri- maria. Dopo la sentenza di annulla- mento della concessione, il Sinda- co «confermava» il contenuto della concessione annullata (10), dando atto che il concessionario aveva as- sunto l’impegno di realizzare diret- tamente «talune» opere di urbaniz- zazione primaria.

Il Consiglio di Stato, nell’esa- minare il ricorso proposto contro il nuovo provvedimento del Sinda- co, dopo aver riconosciuto che l’adeguatezza del livello di urba- nizzazione di una zona deve essere valutata in concreto, caso per ca- so (11), passa ad esaminare la con- sistenza e la natura dell’obbligo a carico del privato ed accoglie un postulato del tutto indimostrato e difficilmente condivisibile. La de- cisione, infatti, afferma che a cari- co del proprietario che intervenga per primo, in una zona non urba-

nizzata, non può essere imposta la realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione necessarie per l’intervento, ma deve essere impo- sta solo una «parte», da determi- narsi tenendo conto delle dimen- sioni dell’intervento stesso.

Ritengo di dover dissentire da questa soluzione. A me pare che la soluzione ai problemi sopra enun- ciati non possa essere trovata con- sentendo al primo costruttore di attuare solo alcune opere, più strettamente funzionali alla pro- pria edificazione.

In definitiva, l’intero ragiona- mento del Consiglio di Stato si fonda sulla possibilità di indivi- duare due distinti livelli di dota- zione di opere di urbanizzazione primaria:

a) un livello «ordinario» fissato dalle regole pianificatorie generali ed avente la funzione di garantire uno sviluppo organico ed equili- brato del territorio, tendenzial- mente perseguibile solo attraverso l’iniziativa diretta dell’Ente pub- blico, ovvero raggiungibile attra- verso il programma pluriennale di attuazione o la pianificazione ese- cutiva;

b) un livello «minimale» atto a garantire «vivibilità di base» ai sin- goli manufatti, raggiungibile attra- verso l’iniziativa sostitutiva dei privati.

Da tale postulato, dato per im- plicito nella decisione, discende il corollario – rimasto indimostrato – secondo cui il privato che edifica per primo in una zona verde non dovrebbe sopportare integralmen- te i costi delle urbanizzazioni «di zona», idonee cioè a servire anche le successive edificazioni (12).

Secondo il Consiglio di Stato il primo costruttore dovrebbe accol- larsi solamente i costi di quelle ope- re «necessarie e sufficienti perché il nuovo manufatto sia adeguatamen- te servito e nessun onere aggiuntivo ricada sulla comunità per la costru- zione». In altre parole, chi edifica per primo in zona non urbanizzata dovrebbe farsi carico solo delle ope- re necessarie all’inserimento «mini- male» del proprio manufatto e non dovrebbe, invece, provvedere alle urbanizzazioni dell’intera zona.

Il corollario, che mi sembra fondato su una lettura riduttiva del concetto di opera di urbanizzazio- ne, viene utilizzato come argo- mento per dimostrare la bontà del-

la soluzione proposta. Infatti, nella decisione si afferma, a dimostra- zione della possibilità di graduare il

Note:

(8) Infatti al potere di pianificazione ter- ritoriale compete indicare la previsione di edificabilità (in potenza), mentre ai programmi dei lavori pubblici compete attuare le urbanizzazioni in una deter- minata zona (consentendo, in concre- to, la successiva edificazione).

(9) Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 1996, n. 1254, in Foro amm., 1996, 2893.

(10) La sentenza si presta ad una critica circa l’interpretazione operata dall’art.

11 della l. n. 47/1985. Secondo tale nor- ma, l’amministrazione deve procedere all’annullamento della concessione solo

«ove non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative».

Tale possibilità si colloca, pertanto, in posizione antecedente e pregiudiziale rispetto all’esercizio del potere sanzio- natorio ed, anzi, relega quest’ultima a soluzione residuale.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima una applicazione estensiva di tale prin- cipio, travalicando la stessa lettera della norma, che si riferisce esclusivamente ai «vizi delle procedure», limitando quin- di la «sanabilità» ai soli profili formali re- lativi al procedimento di rilascio della concessione.

Nel caso di specie l’opera realizzata con la concessione annullata contra- stava, invece, in termini «sostanziali»

con la normativa edilizia, mancando le urbanizzazioni. Si è, tuttavia, affermato che, anche in tal caso, il privato può

«regolarizzare» la propria edificazione e rimuovere anche il «vizio sostanzia- le» presentando un atto unilaterale di impegno alla realizzazione in proprio delle urbanizzazioni mancanti.

Tale principio rischia di avvalorare una concezione dell’attività edificatoria che svuota di ogni rilievo autonomo la con- cessione–atto, apprezzando quale uni- co profilo di legittimità rilevante la con- formità alle previsioni degli strumenti urbanistici, da ciò arguendo che si pos- sa supplire, anche in via successiva, ad ogni diverso vizio, non solo del pro- cedimento, ma anche della concessio- ne–provvedimento.

Tale ricostruzione non pare cogliere come l’esercizio dello ius aedificandi, fatte salve le limitate ipotesi sottoposte a regime di denuncia di inizio attività in cui si è avuta una effettiva liberalizza- zione e l’ipotesi, ben diversa, prevista dall’art. 13 della legge 47/85, sia attività ancora fortemente «provvedimentaliz- zata» che risente direttamente degli ef- fetti di eventuali vizi del titolo concesso- rio.

(11) Cfr. già Cons. giust. amm., 27 feb- braio 1992, n. 57, in Cons. Stato, 1992, 298.

(12) Si pensi, per esemplificare, ad una strada di calibro ridotto o ad una con- dotta idrica o fognaria di portata mini- ma, atta a soddisfare esclusivamente le esigenze del fabbricato edificato per primo.

Edilizia e urbanistica

1186

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

O

"

livello di urbanizzazione di una zona, che «nulla induce a ritenere che il primo costruttore della zona debba servire i costruttori futuri con opere idonee alle loro even- tuali esigenze».

Questo ragionamento si presta ad una serie di critiche, sia in rela- zione alla tipologia e consistenza delle opere che il primo costrutto- re deve attuare, sia in relazione al- la natura ed entità del relativo im- pegno finanziario.

Una prima critica è di ordine strettamente formale.

Lo stesso art. 31 della legge ur- banistica, come modif. dalla l. n.

765/1967, consente infatti al pri- vato di surrogarsi all’amministra- zione comunale nel realizzare «le medesime opere» che questa do- vrebbe avere già attuato o accin- gersi ad attuare nel triennio (13).

La lettera della legge vuole quin- di affermare la fungibilità del sog- getto attuatore sottolineando, vice- versa, l’invarianza delle opere da attuare.

Un’altra critica muove dall’esa- me delle conseguenze patrimoniali per il costruttore.

Si è già detto come l’attività so- stitutiva del privato dovrebbe at- tuarsi, tendenzialmente, in condi- zioni di indifferenza economica.

D’altra parte i costi che il privato incontra per realizzare direttamen- te le opere di urbanizzazione devo- no essere «scomputati» (14) dal to- tale del contributo di concessione altrimenti dovuto. Il privato, di re- gola, non dovrebbe essere gravato di oneri ulteriori rispetto a quelli che avrebbe comunque dovuto af- frontare versando il contributo cal- colato secondo le previsioni dell’art. 5 della l. 10/1977, salvo che le opere, come però spesso ac- cade, abbiano costi superiori.

In tali casi, secondo il Consiglio di Stato, si dovrebbe ridurre al mi- nimo l’impegno del privato, con- sentendogli di attuare opere di mo- desto rilievo, lasciando, tuttavia, che la eventuale differenza, che do- vesse ancora residuare fra quanto dovuto in applicazione delle tabel- le e quanto effettivamente speso, resti integralmente a carico del co- struttore stesso. L’esigenza di una indifferenza economica non risul- ta, quindi, del tutto soddisfatta.

Si noti, ancora, che rimane del tutto sullo sfondo, nel ragiona- mento del Consiglio di Stato, la si-

tuazione di chi utilizzerà le costru- zioni una volta realizzate. Tale situazione, invece, è al centro dell’attenzione del legislatore, e la sua considerazione era all’origine delle modifiche apportate all’art.

31 della legge urbanistica dalla legge n. 765/1967.

Infine, ancora pare impensabile che il primo costruttore possa edi- ficare solo una parte delle opere di urbanizzazione. Infatti le opere di cui si tratta sono spesso costituite da manufatti «indivisibili» di cui risulta strutturalmente impossibile una realizzazione frazionata in più soluzioni (15).

Una soluzione possibile ed ulteriori problemi

Ritengo che soluzione più equi- librata sia quella di non ammettere limitazioni circa la consistenza delle opere da attuare, preveden- do, invece, che la quota di costo in esubero possa essere recuperata dal costruttore attraverso un’azio- ne di arricchimento senza causa.

Questa azione potrebbe essere ammessa, innanzi tutto, nei confronti del Comune (16), che è il soggetto destinato ad acquisire la titolarità delle opere di urbanizzazione. D’al- tra parte il Comune, ammettendo il privato alla realizzazione diretta del- le opere, ne riconosce l’utilità, e que- sto requisito tradizionalmente con- nota l’actio de in rem verso nei confronti della P.A.

Si tenga presente che la decisio- ne del Consiglio di Stato ha affer- mato, fra l’altro, che l’amministra- zione comunale potesse limitarsi ad acquisire un atto unilaterale di impegno a realizzare le opere di ur- banizzazione (17), secondo una prassi ben consolidata.

La soluzione non mi convince del tutto, per due ordini di motivi.

Si tenga presente che la disponibi- lità del privato deve essere oggetto di un apprezzamento di natura tec- nica (18) da parte dell’ammini- strazione. Ciò premesso, nell’am- bito di una apposita convenzione, al costruttore devono essere impo- ste a favore del Comune delle spe- cifiche garanzie circa il corretto adempimento degli obblighi as- sunti: questo risultato non pare possibile attraverso meri atti d’im- pegno unilaterali.

Inoltre non deve trascurarsi co- me a monte dell’atto convenziona-

le si debba collocare una sequenza di atti amministrativi aventi la fina- lità di verificare i profili finanziari, strutturali ed urbanistici che con- notano complessivamente l’attivi- tà sostitutiva del privato. Tale atti- vità, infatti, dovrà essere attuata secondo modalità tecniche tali da garantire un ottimale equilibrio co-

Note:

(13) La medesima indicazione si ricava anche dal testo dell’art. 11 della l. n.

10/1977 secondo cui il contributo di ur- banizzazione può essere «sostituito dalla realizzazione delle stesse opere».

(14) Si veda quanto previsto dall’art. 11 della legge 20 gennaio 1977, n. 10.

(15) Non appare condivisibile l’affer- mazione del Consiglio di Stato (sent. cit nel testo) secondo cui per le esigenze di un capannone sarebbe sufficiente una strada privata, si immagina di ridot- te dimensioni, funzionale solo a garan- tire accessibilità agli occupanti e non idonea a soddisfare esigenze viabilisti- che diffuse.

Infatti se il privato deve eseguire le

«medesime opere» che la P.A. dovreb- be realizzare in proprio è evidente co- me il privato non possa essere ammes- so a realizzare solo una quota parte di tali opere parametrata sull’incidenza del proprio utilizzo, né risulta possibile affermare che il privato possa realizza- re un segmento di tali opere od opere diverse o «minori».

(16) Da ultimo sull’azione di arricchi- mento senza causa nei confronti della P.A., Cass. Sez. un. 10 febbraio 1996, n. 1025, in Foro amm., 1996, 2574, con nota di Annunziata.

(17) Anche se nel nostro ordinamento l’atto unilaterale, secondo l’art. 1324 c.c., è costitutivo di obblighi solo nei ca- si previsti dalla legge, la prassi ammini- strativa (avallata anche da alcune nor- me regionali) ammette il privato lo

«scomputo» delle opere di urbanizza- zione dal contributo di concessione non sulla base di una convenzione, ma sulla base di un mero atto unilaterale d’obbligo. A favore di questa prassi cfr.

Cons. Stato, sez. V, 10 giugno 1983, n.

220, in Foro amm., 1983, I, 1330.

(18) In particolare pare che il potere di ammettere il privato all’attuazione di- retta delle opere sia un potere vincola- to, mentre alla P.A. residua il potere di esprimere un giudizio di natura tecnica circa le modalità di intervento cui il pri- vato dovrà attenersi. In giurisprudenza:

«Il principio della alternatività del paga- mento con la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione è subordinato alla previa intesa con l’amministrazio- ne comunale e deve ritenersi che tale intesa non possa consistere solo nell’impegno del privato ad effettuarle ma abbisogni della stipula di apposita convenzione» Tar Marche, 28 aprile 1995, 182, in Foro amm., 1995, 2781.

Edilizia e urbanistica

1187

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

O

Una grande banca dati di documentazione legislativa e giurisprudenziale

L’opera infatti contiene, oltre ai testi della Costituzione e dei Codici (Codice civile, Codice di procedura civile, Codice penale, Codice di procedura penale, Codice della naviga- zione, Codice penale militare e di pace e Codice della strada) un’ampia selezione di leggi complementari nonché tutta la giurisprudenza della Cassazione civile e penale a par- tire dal 1975.

I testi legislativi dal 1865 ad oggi, nazionali e comunitari (oltre 500 provvedimenti per un totale di oltre 22.000 docu- menti), sono riportati nel testo vigente e sono altresì arricchiti da note redazionali che, oltre a dare informazioni sulle varie modifiche al testo legislativo, rimandano ad altra legislazione per una lettura più completa del testo. Inoltre, mediante il pulsante Correlazioni, ogni documento è collegato alla nor- mativa correlata e alla giurisprudenza riguardante il testo del provvedimento che si sta consultando.

La sezione Giurisprudenza contiene le oltre 200.000 mas- sime della Corte di Cassazione civile e penale, equivalenti all’intera produzione giurisprudenziale a partire dal 1975.

Le massime, ricercabili, oltre che attraverso la legislazione, anche mediante autonoma ricerca per estremi o per riferi- menti normativi, sono collegate sia alla fonte normativa che alle altre pronunce difformi o conformi.

Ai documenti si accede tramite gli Indici (sistematico dei Codici, analitico/alfabetico, cronologico della legislazione)

nonché mediante varie tipologie di ricerca, quali la ricerca per estremi della legislazione (sia della legislazione, per la quale è prevista anche la ricerca per provvedimento mo- dificativo, che della giurisprudenza), la ricerca a testo libero, utilissima funzione, quest’ultima, che permette di reperire, in pochissimi secondi, tutti i documenti collegati alle parole oggetto dell’interrogazione, e la ricerca per codice CasaIpsoa, il nuovo sistema di ricerca dei docu- menti contenuti nei Cd–Rom che consente un immediato e affidabile collegamento tra i prodotti su carta e quelli su supporto elettronico. CasaIpsoa è un codice numerico, sempre accompagnato dal simbolo , che viene riprodotto sulle opere «tradizionali» Ipsoa (riviste, libri, schede mo- bili). Ogni codice numerico corrisponde sempre nel sistema di classificazione adottato da Ipsoa ad uno specifico argo- mento: semplicemente digitando tale codice nella banca dati è possibile effettuare rapidamente una ricerca completa e mirata dei documenti relativi all’argomento associato a quei codici.

La banca dati è consultabile, sullo stesso CD–ROM, sia in versione MS–DOS che in ambiente Windows^TM Per informazioni o per ricevere una versione dimostrativa rivolgersi all’Ufficio Vendite Dirette (Tel. 02/82476794 – fax 02/82476403) o all’Agente Ipsoa di zona

o consultare http://www.ipsoa.it

I QUATTRO CODICI

CIVILE, PROCEDURA CIVILE, PENALE, PROCEDURA PENALE E LEGGI COMPLEMENTARI ANNOTATI CON LA GIURISPRUDENZA IPSOA, Banca dati su cd–rom con aggiornamento trimestrale

Prezzo opera base: L. 850.000+IVA (comprensivo di un anno di aggiornamento)

CD–ROM

sti–benefici, in un’ottica di effica- cia della spesa pubblica. In sintesi, le opere di urbanizzazione realiz- zate direttamente dal privato, qua- lificabili come opere pubbliche in senso oggettivo (19), restano inte- gralmente sottoposte ai principi ge- nerali che regolano la materia dei lavori pubblici.

È chiaro che ammettere invece un mero atto unilaterale si traduce in una elusione sistematica di tutti questi doveri del Comune e nella

formazione di opere sganciate dal- la necessaria preventiva valuta- zione della parte pubblica.

Nota:

(19) Si è andato infatti affermando un concetto di opera pubblica in senso og- gettivo secondo cui tutte le opere di ur- banizzazione primaria debbono essere considerate opere pubbliche. Tale è anche l’opinione del Consiglio di Stato, sez. V, 3 ottobre 1992, n. 939, in Cons.

Stato, 1992, I, 1303.

Diversa è la valutazione da riservare alle opere di urbanizzazione seconda- ria che possono consistere sia in opere pubbliche (quando la proprietà e la ge- stione debbano traslare in capo ad una P.A.) ovvero in opere di pubblico inte- resse (ove la proprietà delle stesse non debba traslarsi in capo ad una P.A., ad.

es. si pensi ad una chiesa o ad un porto turistico), in termini, Mazzoni, op. cit., 271.

Cfr. Pallotino, Opere e lavori pubblici, in Dig. Disc. Pubbl., Torino, 1995, X, 339;

Galletto, Opere di urbanizzazione, in Dig. Disc. Priv., Torino, 1996, XV, 95.

NORMATIVA

1189

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

N

"

Dalla Gazzetta Ufficiale

NOVITA’ NORMATIVE (*)

a cura di Alessandro Pagano

ACQUEDOTTI

Decreto del Ministero dei lavori pubblici 5 agosto 1997

Autorizzazione all’utilizzo delle economie di appal- to per l’esecuzione di lavori suppletivi e di variante di progetti originari in materia di acquedotti non di competenza statale finanziati con mutui da parte della Cassa depositi e prestiti a favore della regione Campania (G.U. 11 settembre 1997, n. 212)

Ai sensi e per gli effetti dell’art. 20, comma 1, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, la Regione Campania è autorizzata ad utilizzare le economie, ammontanti complessivamente a L. 1.280.370.010, derivanti dall’appalto dei «lavori di completamento dell’acque- dotto – secondo lotto» del C.A.P.S. di Sorrento, finan- ziato per l’esecuzione dei lavori di variante tecnica e suppletivi al progetto originario.

ALIENAZIONE FABBRICATI

Legge della Regione Abruzzo 27 gennaio 1997, n. 7 Alienazione fabbricati provenienti dalla riforma fon- diaria di proprietà dell’Agenzia regionale per i Servi- zi di sviluppo agricolo (G.U. 20 settembre 1997, n.

38, 3^a serie speciale, regioni)

Al fine della determinazione del prezzo di aliena- zione di cui all’articolo 1, punto 8, della l. n.

560/1993, per gli alloggi provenienti dalla riforma fondiaria che siano ubicati in zone disagiate dell’ex alveo del Fucino e fuori dei centri urbani, si stabilisce che la rendita catastale, presa a riferimento, è ridotta del 30%. All’articolo 5, precisa che le unità immobi- liari acquistati ai sensi della presente legge non pos- sono essere alienate per un periodo di dieci anni dalla data del contratto di acquisto e comunque fino a che non sia stato pagato interamente il prezzo.

La legge 24 dicembre 1993, n. 560 richiamata reca norme in materia di alienazione degli alloggi di edili- zia residenziale pubblica (pubblicata nella G.U. 31 dicembre 1993, n. 306).

In base a tale normativa sono alloggi di edilizia re- sidenziale pubblica quelli acquisiti, realizzati o recu- perati, ivi compresi quelli di cui alla legge 6 marzo 1976, n. 52, a totale carico o con concorso o con con- tributo dello Stato, della Regione o di enti pubblici ter- ritoriali, nonché con i fondi derivanti da contributi dei lavoratori ai sensi della legge 14 febbraio 1963, n. 60, e successive modificazioni, dallo Stato, da enti pub- blici territoriali, nonché dagli Istituti autonomi per le case popolari (IACP) e dai loro consorzi comunque denominati e disciplinati con legge regionale.

ANALISI DEL SUOLO

Decreto del Ministero per le politiche agricole 1° agosto 1997

Approvazione dei «Metodi ufficiali di analisi fisica del suolo» (G.U. 2 settembre 1997, n. 204, suppl.

ord., n. 173)

Il presente decreto, approva e rende ufficiali i me- todi di analisi fisica del suolo. Nelle sue premesse il decreto ricorda tra l’altro la Convenzione internazio- nale contro la desertificazione, negoziata nel 1994, sottoscritta dall’Italia e di prossima ratifica che ha dedicato una diffusa e particolare attenzione alle pro- blematiche di difesa, conoscenza e salvaguardia del suolo. Richiama ancora la dichiarazione della Confe- renza europea sullo sviluppo rurale tenuta a Cork del 1996 dove si è affermato che le politiche degli Stati membri dell’Unione europea devono promuovere lo sviluppo rurale che sostiene la qualità e la bellezza dei paesaggi rurali europei, con riferimento partico- lare alle risorse naturali, alla biodiversità e all’identi- tà culturale del territorio.

Richiama infine il rilievo che, per una valida poli- tica nazionale di programmazione dell’uso del suolo a fini agricoli, forestali ed altri ad essi collegati, va perseguita un’approfondita conoscenza dello stesso, nei suoi vari aspetti e che pertanto occorre, tra l’altro, definire al meglio le analisi da effettuare con l’indivi- duazione di metodi di analisi fisica conformi alle più recenti acquisizioni ed uniformi su tutto il territorio nazionale, coerenti con le tendenze e gli indirizzi co- munitari ed internazionali.

AREE NATURALI PROTETTE

Legge della Regione Abruzzo 13 gennaio 1997, n. 4 L.R. 8 giugno 1993, n. 24 modificata ed integrata con L.R. 25 novembre 1994, n. 89 sulla disciplina delle funzioni di controllo sugli atti dei parchi natu- rali e delle aree protette regionali. Ulteriori modifi- che ed integrazioni (G.U. 13 settembre 1997, n. 37, 3^a serie speciale, regioni)

La presente legge, in conformità ai principi stabi- liti dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, disciplina il riordino del sistema delle autonomie locali e delle re- lative funzioni nelle materie indicate negli articoli 117, primo comma e 118, secondo comma della Co- stituzione nel rispetto dei principi di autodetermina- zione, cooperazione e programmazione socio–eco-

Nota:

(*) Per un’informazione completa si rimanda il lettore al Codice dell’Edilizia – Rassegna di legislazione regiona- le, IPSOA, per le sintesi di normativa regionale.

NORMATIVA

1190

URBANISTICA E APPALTI n. 11/1997

N

nomica e secondo i criteri di sussidiarietà e flessibilità.

Deliberazione del Comitato per le aree naturali protette 2 dicembre 1996

Approvazione dell’aggiornamento, per l’anno 1996, del programma triennale per le aree naturali protette 1994–1996 (G.U. 13 settembre 1997, n. 214, suppl.

ord., n. 183)

Il presente programma, come previsto dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 4, comma 6, costituisce l’aggiornamento per l’anno 1996 del programma trien- nale per le aree naturali protette 1994–1996, (P.T.A.P.

1994–1996), deliberato dal Comitato per le aree natu- rali protette nella seduta del 18 dicembre 1995.

Ai sensi dell’art. 4, comma 1 lettera a), della legge 6 dicembre 1991, n. 394, fanno parte del sistema del- le aree naturali protette, oltre alle aree di reperimen- to, terrestri e marine, di cui agli articoli 34 e 36 della l. n. 394/1991 e all’articolo 31 della l. n. 979/1982:

a) le aree iscritte nell’Elenco ufficiale delle aree naturali protette, così come approvato dal Comitato per le aree naturali protette in data 2 dicembre 1996;

b) i territori che presentano caratteristiche natura- listiche ed ambientali tali da essere individuati quali zone umide di importanza internazionale ai sensi del- la convenzione di Ramsar, come da elenco allegato (allegato A);

c) i territori che presentano caratteristiche natura- listiche ed ambientali tali da essere individuati quali Zone di protezione speciale (ZPS) ai sensi della di- rettiva n. 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici;

d) i territori che presentano caratteristiche natura- listiche ed ambientali tali da essere individuati quali Zone di protezione speciale ai sensi della direttiva n.

92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna sel- vatiche, ossia Siti di importanza comunitaria (SIC) designati dallo Stato mediante un atto regolamenta- re, amministrativo e/o contrattuale, nei quali siano applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conser- vazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o del- le popolazioni delle specie per cui l’area naturale è designata.

Decreto del Ministero dell’ambiente 14 luglio 1997 Trasferimenti dei finanziamenti attribuiti alle regioni e agli enti di gestione dei parchi nazionali, nella misu- ra del 95% di ciascuna assegnazione, nell’ambito del secondo Programma triennale per le aree naturali protette 1994–1996 e del relativo aggiornamento per l’anno 1996 (G.U. 12 settembre 1997, n. 213)

ATTIVITA’ ESTRATTIVE

Legge della Regione Friuli–Venezia Giulia 20 maggio 1997, n. 21

Determinazione transitoria del fabbisogno estrattivo in materia di sabbie e ghiaie e modifiche ai regimi autorizzativo e sanzionatorio di cui alle leggi regio- nali 18 agosto 1986, n. 35, e 27 agosto 1992, n. 25, in materia di attività estrattive. Modifiche alle leggi

regionali 14 giugno 1996, n. 22, e 24 gennaio 1997, n. 5, in materia di smaltimento di rifiuti solidi (G.U.

27 settembre 1997, n. 39, 3^a serie speciale, regioni)

BENI CULTURALI E STORICI

Legge della Regione Abruzzo 22 febbraio 1997, n. 17

Disposizioni per il recupero e la valorizzazione delle capanne a tholos e delle case di terra cruda (G.U. 27 settembre 1997, n. 39, 3^a serie speciale, regioni) Decreto del Ministero per i beni culturali e am- bientali 12 giugno 1997

Dichiarazione di notevole interesse pubblico del cen- tro storico di Montefiore Conca e parte dell’area colli- nare circostante siti nel comune di Montefiore Conca in provincia di Rimini (G.U. 1° ottobre 1997, n. 229)

CALAMITA’ NATURALI

Ordinanza del Ministro dell’interno 28 settem- bre 1997, n. 2668

Interventi urgenti diretti a fronteggiare i danni con- seguenti alla crisi sismica iniziata il giorno 26 set- tembre 1997 che ha colpito il territorio delle regioni Marche e Umbria (G.U. 30 settembre 1997, n. 228) Legge della Regione Piemonte 26 maggio 1997, n.

25

Interventi della Regione a seguito dell’incendio alla Cappella della Sindone, al Duomo di Torino e all’ala ovest del Palazzo Reale dell’11 aprile 1997 (G.U. 20 settembre 1997, n. 38, 3^a serie speciale, regioni)

La Regione Piemonte partecipa alla realizzazione degli interventi alla Cappella della Sindone, al Duo- mo di Torino e all’ala ovest del Palazzo Reale resi ne- cessari dall’incendio che si è sviluppato la sera dell’11 aprile 1997.

Legge della Regione Umbria 13 maggio 1997, n. 19 Ulteriori modificazioni di alcuni articoli delle leggi regionali 1° luglio 1981, n. 34, 31 maggio 1982, n.

26 e 23 marzo 1995, n. 13, sulle attività di ripristino e ricostruzione delle opere e dei beni colpiti dal si- sma del 19 settembre 1979 e successivi (G.U. 20 set- tembre 1997, n. 38, 3^a serie speciale, regioni)

COMUNITA’ MONTANE

Legge della Regione Toscana 11 dicembre 1996, n. 92

Modificazioni alla L.R. 18 agosto 1992, n. 39 con- cernente: «Riforma e riordino delle comunità mon- tane» (G.U. 13 settembre 1997, n. 37, 3^a serie spe- ciale, regioni)

CONTRATTI DELLA P.A.

Decreto del Ministero del tesoro 4 agosto 1997 Approvazione della nuova formulazione degli arti- coli 56, 57 e 58 del capitolato d’oneri generali per le forniture e i servizi eseguiti a cura del provveditora- to generale dello Stato approvato con decreto mini- steriale del 28 ottobre 1985 (G.U. 25 settembre 1997, n. 224)