Consiglio di Stato, sez. IV, 2 aprile 1997, n. 539 – Pres. Vacirca – Est. Carbone – S.p.a. Ferro-vie dello Stato c. Spiezia
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Il diritto di accesso, sancito dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, non è esercitabile nei confronti degli at-ti riconducibili all’atat-tività di diritto privato svolta dal concessionario di un pubblico servizio.
... Omissis ...
Diritto L’appello è fondato.
Come questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare, la legge consente l’accesso a rappresen-tazioni del contenuto di atti formati dalle pubbliche amministrazioni o comunque utilizzati ai fini dell’at-tività amministrativa (art. 22, comma 2, l. n.
241/1990). Deve, quindi, trattarsi di atti inseriti in un procedimento e tale conclusione trova conferma sia nella collocazione della normativa in una legge dedi-cata alla disciplina del procedimento amministrati-vo, sia in vari riferimenti contenuti nell’art. 24, com-ma 2, lett. d) della stessa legge e negli articoli 2, comma 2, e 3, comma 1, del d.P.R. n. 352/1992. È sta-to, pertansta-to, escluso che il diritto di accesso possa esercitarsi nei confronti dell’attività di diritto privato (IV sez., n. 412/1995; VI sez., n. 1083/1995 e nn. 297 e 1734/1996).
Tale è la attuale natura della appellante, alla stre-gua della sua configurazione in società per azioni as-sunta a seguito della delibera C.I.P.E. 12 agosto 1992. In particolare, la Sezione ritiene non condivisi-bile, per il caso di specie, l’argomentazione utilizzata dal giudice di prime cure, secondo cui – pur non po-tendosi escludere il carattere privatistico dell’attività delle Ferrovie dello Stato S.p.A. – ad essa si estende la disciplina della l. n. 241/1990 in virtù dell’art. 23 della stessa legge, che ne dispone l’applicazione an-che alle società concessionarie di un servizio pubbli-co. Secondo un orientamento ormai consolidato, da cui il Collegio non ritiene di doversi discostare (cfr.
le già citate VI sez., n. 297/1996), richiamata dallo stesso giudice di primo grado, relativa alla S.I.A.E., nonché, con specifico riferimento ad una concessio-naria di servizio pubblico come l’Ente Poste, VI sez., n. 1734/1996, tale estensione deve essere limitata all’attività che comporta l’esercizio di poteri pubbli-cistici, o comunque relativa alla gestione del servizio pubblico.
Ciò non accade nel caso di specie, in cui si doman-da l’accesso ad atti relativi agli atti relativi al
procedi-mento di assegnazione della dirigenza del I reparto movimento di linea di Napoli, ovvero ad atti inerenti al rapporto di impiego intrattenuto con la società, benché instauratosi con una procedura di tipo con-corsuale.
Alla stregua delle esposte considerazioni, l’appel-lo in epigrafe va accolto.
Sussistono, peralto, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
... Omissis ...
Consiglio di Stato, sez. V, 7 marzo 1997, n. 228 – Pres. Calabrò – Est. Patroni Griffi – Associa-zione Cavalieri Italiani del Sovrano Ordine di Malta c. USL RM/H
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È inammissibile la richiesta di accesso ai documenti qualificata dalla tutela di un interesse dell’istante non correlato ad alcuna azione dell’amministrazio-ne, di diritto pubblico o privato, ove non sussista quindi quell’esigenza di trasparenza e conoscenza dell’attività amministrativa, che costituisce la ratio del diritto di accesso disciplinato dalla legge 7 ago-sto 1990 n. 241.
... Omissis ...
Diritto
1. L’Associazione dei Cavalieri Italiani del Sovra-no Militare Ordine di Malta ha chiesto all’azienda sa-nitaria intimata l’accesso alla documentazione ammi-nistrativa riguardante il dott. Di Gianvito, dipendente dell’azienda.
A fondamento della richiesta di accesso, l’Asso-ciazione adduce la circostanza della pendenza di una controversia giudiziaria con lo stesso dott. Di Gian-vito in relazione a un rapporto di lavoro intercorso con lo stesso.
La richiesta di accesso riguardava la posizione la-vorativa del Di Gianvito con l’azienda, lo stipendio lordo percepito dal mdico, il modello 101 e la docu-mentazione relativa alla ritenuta d’acconto.
L’azienda, in risposta, forniva notizie sugli incari-chi ricoperti dal Di Gianvito e sui parametri retributi-vi corrispondenti agli incarichi. Nessuna risposta ve-niva fornita sulla documentazione fiscale.
Il Tribunale amministrativo, rilevando che l’am-ministrazione ha fornito all’associazione notizie suf-ficienti, ha respinto il ricorso di primo grado.
2. L’appello è infondato.
La norma che disciplina l’accesso ai documenti amministrativi, nel richiedere la sussistenza di un in-teresse giuridicamente qualificato, consente, in
pri-Amministrativa
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mo luogo all’amministrazione e poi al giudice, di ef-fettuare una valutazione circa la correlazione tra l’interesse dedotto dall’istante a fondamento della pretesa e il contenuto della pretesa medesima, nel senso che l’accesso può ben essere consentito nella misura in cui esso, in modo ragionevole e congruo, soddisfa l’interesse «giuridicamente qualificato»
che legittima l’istante all’accesso.
Nella fattispecie in esame, pertanto, esattamente il Tribunale amministrativo, e ancor prima l’ammini-strazione, hanno ritenuto che l’interesse dell’asso-ciazione appellante a ottenere la documentazione concernente il Di Gianvito in relazione a una contro-versia in corso fosse stato adeguatamente soddisfatto dalle notizie fornite dall’amministrazione sanitaria.
D’altra parte, va considerato, su di un piano più generale, che, nella specie, la richiesta di accesso è qualificata dalla tutela di un interesse dell’istante che non è correlato ad alcuna nozione dell’amministra-zione, di diritto pubblico o di diritto privato. L’ammi-nistrazione sanitaria, infatti, semplicemente detiene gli atti relativi al rapporto di servizio che intercorre con il Di Gianvito, atti che l’associazione istante in-tende conoscere per tutelare un proprio interesse nei confronti dello stesso Di Gianvito.
Non occorre, pertanto, nella specie nemmeno quell’esigenza, di trasparenza e conoscenza dell’azio-ne amministrativa, che costituisce la ratio del diritto di accesso disciplinato dalla l. n. 241/1990.
L’appello va quindi respinto.
... Omissis ...
Consiglio di Stato, sez. IV, 17 giugno 1997, n.
649 – Pres. Iannotta – Est. De Lipsis – Ministe-ro delle Finanze c. Dirstat–Finanze
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Non può escludersi, in generale, il diritto di accesso ad atti che, pur ricadendo nella sfera di diritto privato della pubblica amministrazione, si riferiscono ad uno dei settori più importanti dell’amministrazione finan-ziaria, onde assicurare, anche in questo campo, la trasparenza dell’azione amministrativa nonché il suo svolgimento imparziale a tutela di posizioni giuridi-che rilevanti, nell’ottica della concreta attuazione del principio della «visibilità del potere pubblico».
Il presupposto del «diritto» all’accesso ai documenti della pubblica amministrazione è costituito dalla sussistenza di una situazione che l’ordinamento pro-tegge e dal fatto che esiste un interesse che legittima il soggetto istante ad agire per la tutela di quella si-tuazione; interesse, peraltro, non limitato alla titola-rità di una posizione strettamente personale di diritto soggettivo o interesse legittimo ed azionabile anche indipendentemente dall’esistenza di una lesione del-la posizione giuridica del richiedente.
... Omissis ...
Diritto
1. Come diffusamente evidenziato in narrativa, l’adito Tar ha accolto la richiesta di accesso presenta-ta da una associazione sindacale del Ministero delle
finanze, la Dirstat–Finanze, intesa a potere visionare la documentazione attinente ai rapporti esistenti tra il Ministero delle finanze e la Società Sogei affidata-ria della gestione del servizio informatico dell pre-detta amministrazione finanziaria.
Si duole, ora, l’appellante Ministero, sostenendo, in termini generali, la non ammissibilità, nella fatti-specie, della istanza di accesso e, comunque, la non ostensibilità dei richiesti documenti sulla base delle seguenti ragioni:
a) gli atti che si intendono visionare non sarebbero stati indicati specificamente, come stabilito dagli artt. 25, legge 27 agosto 1990, n. 241 e 13 d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352; essi sarebbero stati «indicati per mere categorie e (molto spesso) si tratterebbe di atti per i quali non è certa l’esistenza»;
b) il Sindacato che ha presentato l’istanza sarebbe carente di interesse legittimante l’accesso ed avrebbe semplicemente esternato una mera volontà di effet-tuare un (inammissibile) controllo generalizzato dei rapporti tra Ministero e Sogei;
c) alcuni degli atti richiesti (contratti, affidamenti, incarichi, atti di verifica) ricadrebbero nell’ambito della sfera di diritto privato della Pubblica Ammini-strazione e, pertanto, in quanto atti non amministrati-vi, non sarebbero accessibili;
d) parte della documentazione richiesta riguarde-rebbe vicende già conclusesi, sicché sariguarde-rebbe da escludersi qualsiasi interesse partecipativo del Sin-dacato; né potrebbe ipotizzarsi in capo all’Ammini-strazione una sorta di «dovere di informazione suc-cessiva»;
e) i documenti invocati non sarebbero comunque ostensibili ai sensi delle lettere b), c) e d) della citata l. n. 241/1990, in quanto la loro «divulgazione reche-rebbe grave pregiudizio alla corretta gestione delle entrate ed in generale all’organizzazione ammini-strativa italiana nel suo complesso»;
f) la non ostensibilità dei richiesti documenti sareb-be fondata anche sotto il profilo che trattasi di «atti preparatori di atti di carattere generale, di pianifica-zione, di programmazione e di atti relativi a procedi-menti tributari», per i quali è escluso l’accesso.
Tutte le su esposte doglianze sono prive di pregio.
2. In via preliminare, ritiene il Collegio di dovere evidenziare alcuni importanti punti dell’odierna vi-cenda giudiziaria.
Innanzi tutto, non può non riconoscersi alla Socie-tà Sogei – che gestisce, tramite apposite convenzioni stipulate con l’Amministrazione finanziaria, il servi-zio informatico del Ministero delle Finanze, ivi com-presa la banca dati – la natura giuridica di concessio-naria di un pubblico servizio e, pertanto, essa rientra tra i soggetti nei cui confronti, ai sensi dell’art. 23 della menzionata l. n. 241/90, può essere attivato il diritto di accesso.
Invero, il predetto sistema informatico costituisce una componente essenziale dell’organizzazione del citato Ministero e ne rappresenta uno strumento inso-stituibile per l’esercizio delle attività istituzionali al-le quali è preposto.
Lo spirito del rapporto concessorio di cui trattasi è, in sostanza, quello di affidare ad un unico organi-smo la responsabilità di tutte le attività per il funzio-namento del sistema informativo del Ministero delle
Amministrativa
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GIURISPRUDENZA finanze, ferma restando la responsabilitàdell’Am-ministrazione nel fissare gli obiettivi e controllare i risultati: ne consegue che, in effetti, il regime con-trattuale operante ha sostanzialmente contribuito a far assumere alla Sogei una importanza di rilievo per il perseguimento dei compiti istituzionali cui è pre-posta l’Amministrazione finanziaria.
In tale quadro di riferimento non può, in generale, negarsi il diritto di accesso ad atti che si riferiscono ad uno dei settori di attività più importanti dell’Am-ministrazione finanziaria, onde assicurare, anche in questo campo, la trasparenza dell’azione ammini-strativa nonché il suo svolgimento imparziale a tutela di posizioni giuridiche rilevanti, nell’ottica della concreta attuazione del principio della «visibilità del potere pubblico».
Né può indurre a diverse conclusioni la circostan-za (evidenziata dall’appellante Amministrazione nei motivi di doglianza e della quale si tratterà in seguito) relativa alla carenza in capo al soggetto richiedente l’accesso di un «interesse partecipativo».
Al riguardo, devesi osservare che la tutela che la menzionata l. n. 241/90 accorda alla situazione sog-gettiva attiva collegata al diritto di accesso è unica, tanto se essa si manifesta in sede partecipativa al pro-cedimento amministrativo, quanto se essa attenga al-la conoscenza di documenti amministrativi già for-mati o detenuti dall’Amministrazione.
3. Con una prima prospettazione censoria l’appel-lante Ministero contesta la ritenuta completezza dell’istanza di accesso da parte dei primi giudici, as-sumendo, al contrario, che essa sarebbe stata formu-lata in termini generici e probabilistici, senza la spe-cifica indicazione dei documenti che si intendevano visionare.
L’assunto è privo di pregio.
Osserva il Collegio che il soggetto interessato alla conoscenza di atti amministrativi non ha un onere di individuazione dettagliata dei documenti che intende visionare (anche per il decisivo motivo che, sovente, tali atti non sono portati alla sua conoscenza diretta o indiretta). Ciò che importa ai fini dell’ammissibili-tà di una istanza di accesso è che – all’atto della pre-sentazione della domanda – siano forniti elementi utili alla individuazione dei documenti richiesti.
Nel caso di specie, non può revocarsi in dubbio che la domanda del Sindacato di potere esaminare ed estrarre copia di una serie di atti inerenti i rapporti tra l’Amministrazione finanziaria e la Sogei S.p.A. fosse sufficientemente definita nei suoi contenuti sostanzia-li nonché articolatamente rappresentata a sostanzia-livello di ca-tegoria giuridica di atti che si intendevano visionare (nel senso che l’istante aveva richiesto proprio l’ac-cesso delle convenzioni stipulate tra il Ministero e la Società: gli atti di affidamento di incarichi specifici al-la predetta società: gli atti di colal-laudo dei beni e servizi prodotti dalla citata società nella subiecta materia li-mitatamente alle commesse ricevute dal menzionato Dicastero nel quinquennio 1990–1995; i documenti istruttori relativi alla «valutazione dei costi di gestione dell’attività di supporto connessa alle operazioni di accertamento con adesione»; e così di seguito), a nulla rilevando la mancata indicazione degli estremi crono-logici e protocollari degli atti richiesti e la loro formale ed analitica specificazione.
D’altra parte la mancata completezza dell’istanza di accesso – anche sotto il profilo della ritenuta gene-ricità degli atti richiesti – non comporta ex se l’auto-matica reiezione dell’istanza medesima, dovendo in tali casi l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 4, com-ma 6, del d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, concedere al richiedente la possibilità di perfezionare la doman-da entro il termine ivi previsto.
4. Con un secondo motivo di censura l’Ammini-strazione sostiene che erroneamente l’adito Tar ha ri-tenuto sussistente in capo al Sindacato Dirstat un in-teresse qualificato ad avere accesso ai documenti richiesti, trattandosi, invece, di una sostanziale ester-nazione di una volontà di effettuare un controllo ge-neralizzato sull’intera gamma dei rapporti tra Mini-stero e Sogei. Più di particolare, saremmo in presenza di «un’aspirazione a conoscere ogni dato possibile sulla vita del Ministero perché così vi può essere una (mera) possibilità (genericamente intesa) di più proficua azione sindacale».
Anche tale censura non appare fondata.
Invero, per quanto riguarda la legittimazione e l’interesse all’accesso, il Sindacato appare qualifica-to in ragione del fatqualifica-to che si tratta di documenti i quali – in quanto afferenti a scelte di spettanza della Pub-blica Amministrazione, attinenti allo svolgimento di attività normalmente riservate anche a funzionari e dirigenti aderenti al sindacato stesso – hanno una in-dubbia incidenza sul piano dell’organizzazione del lavoro e dell’esercizio di compiti propri, affidati, per legge o per contratto di lavoro, a funzionari dell’am-ministrazione finanziaria (che, indubbiamente, po-trebbero vedere sminuita la loro professionalità a se-guito di affidamento ad un soggetto esterno di compiti di loro spettanza).
D’altra parte, come ormai affermato da un costan-te orientamento di questo Consiglio di Stato, dal qua-le la Sezione non ha motivo di discostarsi nel caso di specie, ai fini della legittimazione all’accesso agli at-ti della Pubblica Amministrazione, ai sensi dell’art.
22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, non è necessario possedere tutti i requisiti che legittimerebbero il ri-corso giurisdizionale avveso un atto lesivo della po-sizione soggettiva vantata (ivi compreso l’attualità dell’interesse ad agire in giudizio per la tutela imme-diata della posizione sostanziale sottostante); a tal uopo, è sufficiente che l’istante sia titolare di una po-sizione giuridicamente rilevante e che il suo interesse alla richiesta si fondi su tale posizione (Cons. Stato, IV sez., 11 gennaio 1994, n. 21; id., VI sez., 19 luglio 1994, n. 1243).
In altri termini, il presupposto del «diritto»
all’accesso ai documenti della Pubblica Ammini-strazione è costituito dalla sussistenza di una situa-zione che l’ordinamento protegge e dal fatto che esi-ste un interesse che legittima il soggetto istante ad agire per la tutela di quella situzione; interesse, pe-raltro, non limitato alla titolarità di una posizione strettamente personale di diritto soggettivo o inte-resse legittimo ed azionabile anche indipendente-mente dalla esistenza di una lesione della posizione giuridica del richiedente (IV sez., 10 settembre 1996, n. 1024).
Orbene, nella fattispecie in esame, come eviden-ziato in preedenza, gli atti richiesti attengono a scelte
Amministrativa
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organizzative dell’Amministrazione, potenzialmen-te idonee ad incidere sulla professionalità dei funzio-nari del ricorrente Ministero; da ciò ne consegue l’in-teresse dell’associazione sindacale, che tutela la categoria professionale rappresentata, alla visione di tutti quegli atti in forza dei quali si sono instaurati o sono in corso di definizione una serie di rapporti giu-ridici tra amministrazione finanziaria e Sogei, aventi riflessi sui compiti normalmente rientranti nelle competenze ordinarie dei propri iscritti, nonché a co-noscere su quali basi i predetti rapporti sono sorti e in che maniera essi andranno ad esplicarsi.
Sul punto, devesi richiamare – a conforto delle su esposte conclusioni – anche l’art. 7 del vigente con-tratto collettivo nazionale di lavoro di categoria rela-tivo al comparto dei ministeri, che prevede che siano fornite informazioni alle Organizzazioni Sindacali in merito alla introduzione di nuove tecnologie e pro-cessi di organizzazione del lavoro ed altresì sulle concessioni in appalto di attività proprie dell’Ammi-nistrazione.
Ora, questo specifico «diritto di informazione»
spettante al Sindacato – contrariamente a quanto rite-nuto dall’appellante Ministero – non può essere con-trapposto ad un «dovere di informazione successiva, antitetico all’accesso», né può essere inteso come un quid minus rispetto alla ostensione materiale dell’at-to, al contrario, «diritto di informazione» e «visibili-tà del documento» sono aspetti complementari del medesimo assetto complessivo afferente al sistema di garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione am-ministrativa.
Pertanto, sotto il profilo in esame, l’istanza di ac-cesso del Sindacato non può essere interpretata come una domanda diretta ad attuare una sorta di controllo generalizzato sui rapporti tra amministrazione finan-ziaria e Sogei.
5. Né potrebbe fondatamente sostenersi che l’ac-cesso de quo riguarderebbe documentazione afferen-te a vicende ormai conclusesi, sicché – nella specie – sarebbe da «... escludersi sia qualsiasi, anche ipote-tica, forma di rilevanza dei documenti per iniziative giudiziarie, sia qualsiasi interesse partecipativo ad un procedimento amministrativo in itinere».
A prescindere dall’evidente rilievo che alcuni tra i documenti richiesti si riferiscono al rapporto con-cessorio in atto per la gestione del sistema informati-co del Ministero delle Finanze, tendenzialmente de-stinato a durare fino all’anno 2001 (in quanto affidato alla Sogei con concessione novennale a de-correre dal 1992), devesi, tuttavia, ribadire che il re-quisito dell’attualità è del tutto irrilevante ai fini di una corretta azionabilità del diritto di accesso, che non è limitato nella sua proposizione dalla previa sussistenza di una lesione della posizione giuridica del richiedente (e, quindi, a fortiori, dalla sua attuali-tà).
Inoltre, è sicuramente riduttivo limitare il diritto di accesso alla sola funzione partecipativa nel procedi-mento amministrativo, dovendosi altresì tener conto dell’accesso informativo o conoscitivo, ugualmente previsto e tutelato dalla richiamata legge n. 241/1990, rispetto a quegli atti che abbiano spiegato effetti diretti o indiretti nei confronti dell’istante.
6. Seguendo l’ordine di argomentazioni articolate
nell’appello, il Collegio deve darsi carico di esami-nare la tesi sostenuta dall’Amministrazione circa la non ammissibilità dell’accesso nei confronti di atti – come quelli che si intendono visionare nel caso di specie – rientranti – secondo l’appelante – nella sfera di diritto privato della Pubblica Amministrazione.
La su esposta tesi non è condivisibile, anche alla luce della recente giurisprudenza della Sezione.
In disparte la natura giuridica degli atti in questio-ne, il cui accertamento, peraltro, spetta, con effetto di giudicato, al giudice davanti al quale essi vengono impugnati, devesi rilevare che, quand’anche gli atti de quibus fossero di diritto privato (come prospettato dall’appellante Ministero), il diritto di accesso non sarebbe per ciò stesso escluso.
La questione è stata, di recente, riesaminata dalla Sezione, la quale, con la decisione n. 82, del 4 feb-braio 1997, ha superato il diverso orientamento espresso in precedenza con la sentenza richiamata dall’appellante Amministrazione (sez. IV, 5 giugno 1995, n. 41). Ciò sul presupposto che l’accesso confi-gurato dalla citata l. n. 241/90 è correlato non agli atti amministrativi, ma alla attività di diritto amministra-tivo, la quale compete nel suo ambito concettuale l’attività di diritto amministrativo e l’attività di
La questione è stata, di recente, riesaminata dalla Sezione, la quale, con la decisione n. 82, del 4 feb-braio 1997, ha superato il diverso orientamento espresso in precedenza con la sentenza richiamata dall’appellante Amministrazione (sez. IV, 5 giugno 1995, n. 41). Ciò sul presupposto che l’accesso confi-gurato dalla citata l. n. 241/90 è correlato non agli atti amministrativi, ma alla attività di diritto amministra-tivo, la quale compete nel suo ambito concettuale l’attività di diritto amministrativo e l’attività di