Le principali attività delle Autorità amministrative indipendenti.

È ormai assodato in dottrina che le funzioni attribuite alle autorità indipendenti non siano sussumibili all'interno di un'unica categoria.145 Anzi, carattere distintivo del loro

144 _{MARCELLO CLARICH, Il sistema delle Autorità indipendenti: problemi e prospettive, Gennaio}

2006.

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modo di essere è di costituire una sorta di deroga al pricipio classico della separazione dei poteri, di essere cioè titolari di funzioni che si sovrappongono di volta in volta al potere legislativo, esecutivo e giudiziario. Per un verso, infatti, le autorità sono titolari di poteri amminsitrativi in senso proprio ( per esempio, il rilascio di titoli autorizzativi, l'irrogazione di sanzioni, l'adozione di provvedimenti di tipo ordinatorio), in passato attribuiti ad apparati amministrativi di tipo tradizionale ( in special modo i ministeri ); per altro verso ancora, alle autorità vengono attribuite funzioni arbitrali e contenzione ( o semicontezionse) anche nel tentativo di creare filtri all'accesso alla giurisdizione a scopi deflattivi. Esaminando il fenomeno in una prospettiva generale, è necessario dunque evitare semplificazioni e assolutizzazioni posto che a ciascuna di tali autorità è spesso attribuita la titolarità di molteplici attività tra loro diverse. Se così è, anche l'applicazione delle garanzie del cotradditorio si atteggia in modo divesificato a seconda del tipo di di funzione e della struttura delle relazioni giuridiche nelle quali si inserisce il potere delle autorità.

5.1. Le funzioni amministrative

Un primo tipo di funzioni ha carattere amminsitrativo in senso proprio riferendosi a relazioni a dimensione essenzialmente bilaterale e verticale, simile a quella tipica dei rapporti nei quali vi è un soggetto pubblico titolare di un potere ( discrezionale o

vincolato ) ed un soggetto privato posto in una situazione di soggezione ( quest'ultimo inteso come titolare di un interesse legittimo di tipo oppositivo). In

questo senso, si è soliti affermare che le Autorità Amminstrative indipendenti, nello svolgimento della loro funzioni tutoria, svolgono un potere di controllo nel senso più ampio del termine, ovvero un'azione diretta non soltanto alla verifica delle attività svolte da altri soggetti, ma anche dal loro indirizzo . All'attività di controllo così intesa, si riconnettono tre categorie di poteri generalmente attribuiti alle amministrazioni indipendenti dalla legislazione di settore: poteri di ispezione o

indagine e quelli sanzionatori.

1. Quanto ai primi, essi consistono nella possibilità di chiedere notizie e informazioni di convocare persone interessate alle attività controllate, di esaminare atti e

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documenti. In particolare, penetranti poteri di indagine verso le imprese e le società controllate, sono attribuiti all'ISVAP, alla CONSOB o all'Autorità garante della concorrenza del mercato. Per quanto concerne in special modo il settore del credito e delle società di investimento, particolari poteri ispettivi sono attribuiti, dal T.U. Finanziario alla Consob e alla Banca d'Italia: la normativa prevede infatti il potere di chiedere ai soggetti sottoposti alla loro vigilanza la comunicazione di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti con le modalità e i termini da esse stabiliti (art. 8, comma 1 del T.U. Finanziario). La CONSOB può effettuare altresì ispezioni presso gli intermediari comunitari e extracomunitari operanti in Italia, nell'ambito delle competenze attribuite dal legislatore comunitario al paese ospitante. La Banca d'Italia invece, ha la possibilità di svolgere ispezioni nelle imprese comunitarie ed extracomunitarie solo se vi siano accordi di reciprocità con le Autorità del Paese d'origine.

2. Per quanto concerne invece i poteri sanzionatori d'ufficio, essi sono attribuiti alla competenza delle autorità e modellati sulla falsariga della Legge 24 novembre 1981 n. 689, in tutto o in parte richiamata dalle leggi istitutive delle singole autorità e dai regolamenti da esse adottati. Si pensi ancora ai poteri ordinatori o di diffida che spesso possono essere esercitati in correlazione ai poteri sanzionatori in senso proprio. In questo tipo di procedimenti, il contraddittorio assume principalmente una dimensione verticale e, sul piano funzionale, ha come scopo di assicurare al massimo grado la garanzia di difesa del soggetto nella cui sfera giuridica ricadono gli effetti dei provvedimenti emanati dall'autorità. Le garanzie previste dalla legge del 7 agosto 1990 n. 242, come già osservato, sono state rafforzate in alcune leggi istitutive delle autortà e nei regolamenti da esse adottati, per esempio, introducendo il principio del contraddittorio orale, in larga misura

estraneo alla nostra tradizione amministrativa. Poichè peraltro i procedimenti di questo tipo sono aperti alla partecipazione di altri soggetti ( in particolare i denuncianti, concorrenti o consumatori ), emerge anche la dimensione orizzontale del principio del contraddittorio e sul piano funzionale quella collaborativa.

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L'attribuzione di funzioni normative146 costituisce l'apetto più significativo dell'indipendenza delle Autorità Amministrative indipendenti, traducendosi nel riconoscimento della possibilità di determinare direttamente le modalità di espletamento dell'attività di regolazione e controllo dei settori alla cui salvaguardia le stesse sono preposte. Il potere regolamentare delle autorità viene esplicato, da un lato attraverso l'emanazione di regolamenti aventi ad oggetto la propria autorganizzazione, quanto, soprattutto attraverso regolamenti intesi più propriamente a disciplinare all'esterno i singoli ambiti di operatività. Dall'attenta disamina delle singole leggi istitutive emerge tuttavia con evidenza che anche nell'attribuire tale potere regolamentare, il legislatore ha proceduto in assenza di un disegno unitario. In conseguenza di ciò non solo le differenti autorità non vantano gli stessi poteri ma addirittura talvolta risulta estremamente difficile ricondurre siffatte prerogative nelle tradizionali categorie. E ciò in ragione della particolare flessibilità che possono assumere i poteri in esame: non è infrequente che poteri provvedimentali siano utilizzati a fini regolamentari o poteri regolamentari producono gli effetti di provvedimenti singoli e concreti o ancora che poteri paragiurisdizionali assolvano la funzione di indirizzo e direzione tipica dell'attività normativa. In proposito parte della dottrina parla di utilizzo dei poteri in modo trasversale, altra invece di attività ibride con funzioni diverse mirate a favorire il raggiungimento degli obiettivi con un variegato ventaglio di soluzioni. Dunque, è bene precisare sin dall'inizio, che non tutte le autorità amministrative indipendenti dispongono di un vero e proprio potere normativo secondario: al riguardo è stato evidenziato che la potestà regolamentare spetterebbe a quella tipologia di poteri neutrali di nuova generazione denominati "autorità di controllo di settore", cui sono conferiti significativi poteri di disciplina destinati a trovare esplicazione attraverso atti normativi e atti amministrativi generali. ( ad es. Autorità di regolazione dei servizi pubblici ), laddove invece, altre autorità si limitano ad assumere esclusivamente l'iniziativa dell'atto regolamentare, ovvere ad esprimere un "parere" nella sequenza procedimentale finalizzata all'emanazione dell'atto normativo che formalmente assume e mantiene carattere governativo.

146 _{MARCO BOMBARDELLI, Le autorità amministrative indipendenti, report annuale 2013 –}

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5.3. La funzione quasi giudiziale

Infine, le amministrazioni indipendenti svolgono attività di adjudication, attraverso procedimenti di composizione extragiudiziale di controversie fra soggetti operanti in un certo settore che si trovano come parti contrapposte. Anche nell’ambito di queste attività la partecipazione dei soggetti interessati assume un ruolo fondamentale, non tanto ai fini della loro tutela verso le autorità, quanto evidentemente al fine della garanzia della “parità delle armi” fra i soggetti contendenti, finalizzata ad assicurare attraverso un contraddittorio “orizzontale” fra le parti in conflitto il raggiungimento da parte delle autorità di decisioni idonee alla soluzione dei conflitti che vengono loro sottoposti. 147