INTESO COME UN'AUTORITÀ AMMINISTRATIVA INDIPENDENTE?
6. Le principali autorità amministrative indipendent
Tra le principali autorità amministrative indipendenti rientra la Banca d'Italia istituita con la legge n. 449 del 10 agosto 1893, dalla fusione di quattro banche: la Banca Nazionale del Regno d'Italia, la Banca Nazionale Toscana, la Banca Toscana di Credito e dalla liquidazione della Banca Romana. Con una serie complessa di fusioni fra queste banche, si formò quella che sarebbe diventata l'attuale Banca d'Italia.
La Banca d'Italia è la banca centrale della Repubblica italiana. Dal 1998 è parte integrante del Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC). Alla data attuale il Governatore della Banca d'italia è Mario Draghi, nominato alla fine del 2005 e insediatosi il 16 gennaio 2006 148.
Oltre al Governatore e al Direttore Generale 149, la Banca d'Italia svolge le sue
molteplici funzioni per il tramite di alcuni organi collegiali. L'assemblea dei partecipanti:
147 Sulla partecipazione ai procedimenti di adjudication si veda M. CLARICH, Garanzia del
contraddittorio, cit., 59 ss.; E.L. CAMILLI, M. CLARICH, Poteri quasi-giudiziali delle autorità indipendenti, in www. astrid-online.it, 2007
148 F. COTULA, Marcello De Cecco, Gianni Toniolo, La Banca d'italia. Sintesi della ricerca storica
1893 – 1960, Roma/Bari, Laterza, 2003
149 hanno ricoperto la carica di Governatore di Bankitalia: Bonaldo Stringher (1928 – 1930); Vincenzo
Azzolini (1931 – 1944); Luigi Einaudi (1945 – 1948); Donato Menichella (1948 – 1960); Guido Carli (1960 – 1975); Paolo Baffi (1975 – 1979); Carlo Azeglio Ciampi (1979 – 1993); Antonio Fazio (1993 – 2005); Mario Draghi (dal 2006).
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1. elegge il Consiglio Superiore della Banca d'Italia;
2. approva il bilancio dell'istituto;
3. esprime parere consuntivo al Presidente del Consiglio sulla nomina del Governatore;
4. non ha diritto di veto sulla nomina del Governatore e dei membri del Direttorio.
Assieme all'assemblea opera il Consiglio Superiore150 che nomina i membri del Direttorio, partecipa al processo di nomina del Governatore, svolge funzioni amministrative e, di norma, non interviene in merito all'attività di vigilanza, all'operato dei servizi e delle filiali. Per quanto riguarda le funzioni della Banca d'italia, questa ne svolge diverse:
a) concorre a determinare le decisioni di politica monetaria per l'intera area dell'Euro nel Consiglio Direttivo della Banca Centrale Europea intervenendo anche sul mercato dei cambi;
b) esercita l'attività di vigilanza sulle banche, sugli intermediari finanziari di maggiori dimensioni ex art. 107 del Testo Unico Bancario (d.lgs. n. 385/1993), sugli IMEL ( Istituti di Moneta Elettronica ) e, d'intesa con la CONSOB, sugli intermediari non bancari ( SIM, SICAV e SGR ), emanando regolamenti, impartendo istituzioni e assumendo provvedimenti nei confronti degli intermediari finanziari;
c) attua, ai sensi dell'art. 146 del Testo Unico Bancario, la sorveglianza sul sistema dei pagamenti;
d) partecipa alle attività dei principali organismi finanziari internazionali, tra i quali il Fondo
Monetario Iternazionale (FMI), la Banca dei Regolamenti Internazionali (BRI) e la Banca Mondiale;151
e) offre consulenze analitiche e informative sullo stato dell'economia agli organi costituzionali in materia di politica economica e finanziaria, anche
150 Il consiglio superiore della Banca d'Italia è formato da 13 membri, ciascuno eletto presso ogni sede
(con l'eccezione di Livorno e Firenze, che eleggono insieme un solo consigliere). I membri del consiglio durano in carica cinque anni e sono rieleggibili.
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attraverso la Relazione annuale del Governatore che si tiene in occasione del'Assemblea dei Partecipanti al capitale entro il 31 maggio di ogni anno; f) supervisiona i mercati monetari e finanziari ( in particolare sul MTS –
mercato all'ingrosso dei Titoli di Stato – e sul MID – mercato dei fondi interbancari ) e i depositari centrali ( Monte Titoli per i titoli pubblici e privati diversi dagli strumenti derivati e la Cassa di Compensazione e Garanzia, c.d. cleraning house, per gli strumenti derivati.
Inoltre, è principio fondamentale che la banca centrale, a cui sono assegnate finalità d'interesse pubblico, renda conto del proprio operato seguendo criteri di trasparenza previsti dalla legislazione e curando, in generale, la diffusione di dati e notizie di carattere economico-finanziario inerenti alla propria attività. Sul sito ufficiale della Banca d'italia (www.bancaditalia.it), con la sezione "La Banca e il cittadino" si apre uno spazio di comunicazione che, raggruppando da diverse ramificazioni del sito notizie di interesse generale, permette di renderle più immediatamente accessibili. Esso mira a mettere in luce temi e questioni rilevanti e di attualità in campo economico e monetario, richiamando l'attenzione del cittadino sulla conoscenza e la corretta interpretazione dei problemi in cui può incorrere e sugli effetti che ne possono derivare152. I servizi offerti riguardano i campi:
• della tutela del risparmio;
• della tutela della trasparenza delle condizioni contrattuali;
• del diritto di accesso e procedimenti amministrativi della Banca d'italia; • sul contrasto dell'abusivismo bancario e finanziario. Vigilanza;
• sulle contraffazioni di banconote e monete, • sul signoraggio;
• sull'usura;
• in materia di esposti degli utenti dei servizi bancari e finanziari.
Di particolare interesse è inoltre la sezione "Diritto di accesso e procedimenti amministrativi della Banca d'italia" in cui sono disponibili i testi dei vigenti Regolamenti emanati dalla Banca d'italia, ai sensi della legge del 7 agosto 1990 n. 241, in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
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amministrativi.153
Ulteriore autorità amministrativa indipendente di notevole importanza è l'AGCM, ovvero l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. L'AGCM, nota anche come Autorità Antitrust, è una "Autorità indipendente" istituita dalla legge del 10 ottobre 1990 ("Norme per la tutela della concorrenza e del mercato") 154. Essa ha anche competenze in materia di pubblicità ingannevole e di pubblicità comparativa, così come stabilito dal Titolo III, Capo II del decreto legislativo n. 206 del 6 settembre 2005. L'autorità è un organo collegiale, che prendono le dicisioni votando a maggioranza. È composta da un Presidente e da quattro Componenti nominati, di concerto, dai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati. Il collegio è composto dal Presidente Giovanni Pitruzzella (dal 29 novembre 2011), e da due componenti, Gabriella Muscolo (dal 16 maggio 2014) e Michele Ainis (dall' 8 marzo 2016), durano in carica sette anni senza la possibilità di un secondo mandato155. Il Capo Gabinetto dell'Autorità, attualmete Filippo Arena, è proposto dal Presidente e nominato dal Collegio tra soggetti appartenenti ai ruoli dell'Università, della magistratura ordinaria, amministrativa o contabile, dell'avvocatura dello Stato o della dirigenza pubblica e può, a richiesta, essere collocato fuori ruolo secondo i rispettivi ordinamenti. Al Capo di Gabinetto spetta un‘indennità stabilita con delibera del Collegio. L'incarico ha durata sino alla scadenza del mandato del Presidente. Il Capo di Gabinetto sovrintende alla Direzione Relazioni Esterne e Rapporti Istituzionali, al Nucleo di Programmazione, Valutazione e Controllo, all’edizione della rivista quadrimestrale on-line dell’Autorità (Rivista Italiana di Antitrust-Italian
153 F. COTULA, Marcello De Cecco, Gianni Toniolo, La Banca d'italia. Sintesi della ricerca storica
1893 – 1960, Roma/Bari, Laterza, 2003.
154L'autorità va ricompresa tra le "Autorità indipendenti" , che svolgono la propria attività e prendono
decisioni in piena autonomia rispetto al potere esecutivo. All'indipendenza dell'Autorità contribuiscono , tra l'altro, le modalità di nomina e i requisiti del Presidente e dei Componenti, i quali sono nominati congiuntamente dai Presidenti di Camera e Senato e non possono essere confermati nella carica alla scadenza dei sette anni. In particolare, il Presidente viene scelto tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto alte cariche istituzionali; i quatto Componenti sono scelti tra persone di notoria indipendenza da individuarsi tra magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei Conti o della Corte di Cassazione, professori universitari ordinari e personalità di alta e riconosciuta professionalità provenienti da settori economici.
L'Autorità è finanziata con uno stanziamento annuale in un apposito capitolo dello stato di previsione del Ministro delle Attività Produttive.
121 Antitrust Review) e all’edizione di ogni altra pubblicazione a carattere scientifico
nonché all'attività della Direzione per gli Affari Giuridici e il Contenzioso, e promuove su indicazione del Presidente la costituzione di gruppi di lavoro, anche con la partecipazione di esperti esterni, su tematiche di interesse dell’Autorità156. Inoltre, svolge attività di supporto e verifica sulla Relazione Annuale e sulle Audizioni del Presidente e revisiona gli atti sottoposti alla firma del Presidente. Esercita ogni altra attribuzione conferitagli dal Presidente; può partecipare, ove richiesto, alle riunioni dell'Autorità.Il Segretario Generale, che ha il compito di sovrintendere al funzionamento degli uffici ed è il responsabile della struttura, viene nominato dal Ministro dello Sviluppo Economico su proposta del Presidente dell’Autorità157. L’attuale Segretario Generale, Roberto Chieppa, è stato nominato il 19 dicembre 2011. Per quanto riguarda le funzioni istituzionali, l'Autorità ha il compito di applicare la legge n. 287 del 1990 vigilando:
a) sulle intese restrittive della concorrenza;
b) sugli abusi di posizione dominante;
c) sulle operazioni di concentrazione che comportano la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante in modo tale da eliminare o ridurre in misura sostanziale e duratura la concorrenza.
L'Autorità ha anche il compito di applicare le norme contenute nel Titolo III del decreto legislativo n. 206 del 2005 (Codice di Consumo) in materia di pratiche commerciali e nel decreto legislativo n. 145 del 2007, in materia di pubblicità ingannevole e comparativa a tutela delle imprese nei loro rapporti commerciali. È attribuito, infine, all'Autorità il compito di vigilare sui conflitti di interesse affinchè i titolari di cariche di governo, nell'esercizio delle loro funzioni, si dedichino esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e si astengano dal potere di essere
atti e dal partecipare a deliberazioni colleggiali in situazione di conflitto di interesse. Per quanto attiene invece al rapporto tra l'Autorità e il cittadino, esistono diversi
momenti in cui l'attività dell'Autorità è resa pubblica. Innanzitutto viene pubblicato un Bollettino settimanale, disponibile sul sito internet dell'Autorità (www.agcm.it), che riporta le decisioni adottate riguardanti intese, abusi di posizione dominante,
156 G. AMATO, Le Autorità indipendenti nei sistemi istituzionali economici, a cura di A. Predieri,
Firenze, Passigli.
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concentrazioni, indagini conoscitive su settori, segnalazioni e decisioni in materia di pubblicità ingannevole e comparativa. Entro il 30 aprile di ogni anno, inoltre, l'Autorità presenta al Presidente del Consiglio dei Minsitri (che la trasmette al Parlamento) la Relazione annuale sull'attività svolta nell'anno precedente. Successivamente ha luogo la presentazione al pubblico della Relazione158. Nel sito web è disponibile il testo integrale di tutte le decisioni adottate dall'Autorità fin dalla sua istituzione, opportunamente classificare (per fattispecie giuridica, data, mercato rilevante, ecc.). Inoltre il sito è stato dotato di un motore di ricerca che consente l'interrogazione a testo libero di tutti i documenti ivi contenuti. Gli archivi vengono aggiornati settimanalmente, contestualmente alla pubblicazione delle decisioni sul Bollettino dell'Autorità e all'aggiornamento della base informativa interna dell'Autorità (limitatamente alla sua parte pubblica); lo stesso Bollettino è reso disponibile nel sito. Non possono essere invece oggetto di divulgazione notizie sui procedimenti in corso, nonché quanto altro coperto dal segreto d'ufficio. Un'ulteriore autorità amministrativa indipendente oggetto d'analisi è la CONSOB, ovvero la Commissione Nazionale per la Società e la Borsa, istituita con la legge del 7 giugno 1974, n . 216. La CONSOB è un'autorità amministrativa indipendente, dotata di personalità giuridica e piena autonomia, la cui attività è rivolta alla tutela degli investitori, all'efficienza, alla trasparenza e allo sviluppo del mercato mobiliare italiano.159 La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa è composta da cinque membri nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio previa deliberazione del Consiglio stesso, i quali restano in carica cinque anni e sono rinnovabili una sola volta. Uno dei membri svolge le funzioni di Presidente. Con decreto del Presidente della Repubblica il 15 dicembre 2010 è stato nominato Giuseppe Vegas. Al fine di svolgere compiutamente i suoi compiti istituzionali, la Commissione si avvale di un vasto apparato burocratico sevente di quasi cinquecento fra impiegati e funzionari, divisi fra la sede principale di Roma e la sede operativa di Milano. L'attività della Consob ha come obiettivi la tutela degli investitori e l'efficienza, la trasparenza e lo sviluppo del mercato mobiliare. Le sue funzioni si sono progressivamente sviluppate nel tempo in relazione sia all'esigenza di estendere l'ambito della tutela del risparmio che al progressivo evolversi del
158 M. DE BENEDETTO, L'Autorità garante della concorrenza e del mercato: organizzazione , poteri
e funzioni.
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mercato finanziario e della legislazione in materia. Le funzioni della Consob, estese a tutti gli aspetti rilevanti per l'efficiente tutela del risparmio, riguardano i prodotti oggetto degli investimenti e i relativi emittenti, gli intermediari dei quali i risparmiatori si avvalgono per effettuare tali investimenti e i mercati nei quali essi vengono realizzati. Il controllo sui prodotti finanziari (azioni, obbligazioni, titoli di stato, quote di fond comuni di investimento ecc. ) si realizza assicurando ai risparmiatori tutte le informazioni necessarie per effettuare e gestire i propri investimenti in modo consapevole (controllo di trasparenza). Il controllo sugli intermediari si realizza con l'emanazione di norme dirette a protegger l'investitore da comportamenti scorretti che possono danneggiarlo (controllo di correttezza).Il controllo sui mercati si realizza assicurando: la massima efficienza delle contrattazioni, per consentire all'investitore di negoziare agevolmente i prodotti finanziari;160 la qualità dei prezzi, che devono riflettere le effettive componenti del mercato; l'efficienza e la certezza delle modalità di esecuzione dei contratti conclusi. In conclusione per quanto riguarda il rapporto tra la Consob e il cittadino, la Commissione comunica le proprie iniziative e mette a disposizione della cittadinanza una pluralità di servizi attraverso il suo sito internet. Oltre a rendere trasparente la sua composizione e il su finanziamento, l'authority pubblica tutte le onti normative inerenti la sua organizzazione ed il suo funzionamento161 (ivi compreso il materiale normativo sulla gestione delle risorse umane, sull'amministrazione interna e sulle regole di contabilità). Nel sito uno spazio specifico è dedicato agli impegni internazionali ed agli accordi di cooperazione. Tra il materiale normativo sono reperibili anche le leggi e i regolamenti, adottati anche da autorità differenti dalla Commissione, che la stessa ha contribuito a rendere pubblici, poichè inerenti alle materie in cui essa esercita i propri compiti istituzionali. Infine, apposite sezione sono offete ai soggetti interessati alla fruizione delle informazioni in rete. Essi sono suddivisi in tre categorie: quella dei risparmiatori, degli operatori (intermediari, società di revisione, promotori finanziari, emittenti, organizzatori di Sso) e giornalisti 162.
160 F. PIGA, I Poteri normativi della CONSOB, in Rassegna economica; S. CASSESE, la CONSOB e
i poteri indipendenti, in Rivista Sociologica, pp. 412 ss;
161 La IOSCO coopera con il Comitato di Basilea per la regolamentazione bancaria e per coordinare
gli sforzi per assicurare lo svolgimento di un'adeguata azione di vigilanza, in un contesto di sempre maggiore internalizzazione dei mercati.mobiliari.
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