Riflessioni conclusive sulla rilevanza dei lavori emanati dai tre diversi organi: Ufficio parlamentare di bilancio, Corte dei conti italiana e Corte de

conti europea.

L’Ufficio parlamentare di bilancio, costituito secondo quanto previsto dalla legge rinforzata sul pareggio di bilancio e in attuazione delle normative europee sulla nuova governance economica, è un’istituzione indipendente e contribuisce ad assicurare la trasparenza e l’affidabilità dei conti pubblici, al servizio del Parlamento e dei cittadini. L’Upb opera sulla base di un programma di lavoro annuale predisponendo analisi e rapporti anche su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. L’Ufficio è dotato di una forte indipendenza rispetto al Governo, e qualora nell’esercizio delle sue funzioni l’Upb esprima valutazioni significativamente divergenti rispetto a quelle del Governo, su

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richiesta di almeno un terzo dei componenti di una delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica, quest’ultimo deve illustrare i motivi per i quali ritiene di confermare le proprie valutazioni ovvero ritiene di confermarle a quelle dell’Ufficio. Difatti, l’Upb va a svolgere un ruolo disincentivamene all’adozione di politiche di bilancio insane da parte del Governo. Con riferimento ai pareri che vengono espressi dall’Ufficio parlamentare di bilancio, questi devono ritenersi dotati di efficacia giuridica, seppur non vincolanti, poiché rappresentano pur sempre delle sollecitazioni provenienti da un soggetto istituzionale, autorevole e particolarmente qualificato, dotato di un forte parere di persuasione. Gli interventi effettuati dall’Upb si caratterizzano proprio per l’elevato grado di informalità e si collocano al di fuori del sistema delle fonti normative tipicizzate, che richiamano la categoria della soft law. Tra tali atti di soft law, oltre ai pareri espressi, vi rientrano le informazioni trasmesse dall’Upb ai fini della certificazione delle previsioni macroeconomiche e della valutazione sulla finanza pubblica, in merito al protocollo sottoscritto tra Mef e Upb.

Per capire l’impatto che hanno i lavori della Corte dei conti italiana bisogna partire dall’affermare che questa viene definita dalla Costituzione come “organo ausiliario”, nel senso che coadiuva gli organi titolari di funzioni legislative, di indirizzo e controllo politico, di amministrazione attiva. Ciò significa che la Corte non si sostituisce agli organi investiti di funzioni politiche nel definire gli obiettivi dell’azione amministrativa, ma essa deve valutare l’azione svolta, in un continuo confronto con l’amministrazione controllata, formulare i propri rilievi, indicare le misure che dovrebbero essere adottate e verificare se e come gli organi controllati si sono adeguati alle osservazioni formulate. Per comprendere meglio, bisogna analizzare i vari tipi di controlli che vengono effettuati dalla Corte di conti. Un primo tipo di controllo è quello preventivo di legittimità sugli atti che, anche in base alla Costituzione, accerta che gli atti dell’esecutivo siano conformi a norme di legge, in particolare a quelle di bilancio. Tale tipo di controllo, limitato agli atti amministrativi di eccezionale rilevanza, ha un ruolo essenziale di garanzia nell’ordinamento, nel momento che impedisce che di divengano efficaci atti illegittimi il cui successivo annullamento potrebbe non essere sufficiente per eliminare le conseguenze già prodotte. Con riferimento a questo primo tipo di controllo si può riscontrare l’elevato impatto del lavoro della Corte dei conti proprio sulla garanzia nell’ordinamento. Con

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riferimento al secondo tipo di controllo, quello successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, in questo caso la Sezione di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato verifica la legittimità e regolarità delle gestioni poste in essere dalle amministrazioni statali ed accerta la rispondenza dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi stabiliti dalla legge. In questo caso la Corte emana delle relazioni e osservazioni nei confronti delle amministrazioni controllate. Nell’esercizio del controllo successivo sulla gestione la Corte non adotta pronunce assimilabili a sentenze, ma deliberazioni contenenti valutazioni, osservazioni, rilievi, suggerimenti per il futuro. In caso di giudizio negativo o di riscontrate patologie e irregolarità gestionali, le amministrazioni devono attenersi alle indicazioni. Questo tipo di controllo presenta un’elevata efficacia, nonostante sia privo di una vera e propria sanzione, e molto spesso le amministrazioni controllate adottano immediatamente le misure correttive indicate dalla Corte dei conti, subito dopo la formulazione delle osservazioni. Il fatto che questo tipo di controllo sia estremamente efficace e dettato anche dal fatto che qualora le amministrazioni controllate non si attengano alle indicazioni, potrà scattare la responsabilità politica e dirigenziale fatta valere dalle assemblee elettive. Inoltre, le relazioni effettuate dalla Corte vengono riferite almeno annualmente al Parlamento ed ai consigli regionali, nonché alle amministrazioni interessate. Ultima forma di controllo effettuata dalla Corte dei conti, è il controllo economico/finanziario, dove in questo caso la Corte vigila affinché gli enti che gestiscono ingenti quote di risorse pubbliche si attengono a parametri di legittimità ed improntino la loro gestione a criteri di efficacia ed economicità. A tal proposito, al termine di ogni esercizio la Corte dei conti adotta una pronuncia nella quale effettua le proprie valutazioni sulla gestione finanziaria dell’ente controllato. La relazione viene inviata al Parlamento per l’esercizio del controllo politico finanziario. La relazione viene anche inviata ai Ministeri vigilati per far loro adottare i provvedimenti necessari a rimuovere le eventuali irregolarità riscontrate. Anche attraverso quest’ultima forma di controllo di può notare l’elevato impatto del lavoro effettuato dalla Corte dei conti italiana.

Con riferimento ai lavori della Corte dei conti europea, innanzitutto le relazioni emanate dalla Corte sono diverse, come la Relazione annuale che contiene la dichiarazioni di affidabilità della Corte, le Relazioni annuali specifiche relative a ciascun organismo ed agenzie dell’Ue, le Relazioni speciali che contengono i risultati

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degli audit finanziari. Per capire la notevole rilevanza dei lavori effettuati dalla Corte dei conti europea bisogna concentrare l’attenzione sulla procedura di discarico annuale. Tale procedura conclude il ciclo finanziario a render conto sull’uso dei fondi dell’Unione europea. In tale procedura l’Autorità competente esamina i conti annuali del bilancio annuale, e successivamente il Parlamento decide se concedere il discarico alla Commissione e alle altre istituzione per l’esecuzione del bilancio. Concedere il discarico significare dare atto sia alla Commissione che alle altre istituzioni dell’UE della sana gestione dei fondi dell’Unione europea,

dell’efficacia della gestione finanziaria e del buon utilizzo degli stanziamenti volti alla realizzazione degli obiettivi delle politiche dell’UE conformemente ai programmi. La notevole rilevanza dei lavori effettuati dalla Corte dei conti europea è anche rappresentato dal fatto che la mancata concessione del discarico annuale rappresenta una delle maggiori critiche che il Parlamento possa svolgere alla Commissione o ad un’altra istituzione.

183 Conclusioni

Nel corso del presente lavoro abbiamo osservato come l’Ufficio parlamentare di bilancio è stato istituito in seguito a spinte dell’Unione europea, per far fronte alla crisi economica apertasi nel 2008, con l’obiettivo di effettuare il monitoraggio economico e di bilancio e la valutazione dei documenti di finanza pubblica, in modo da assicurare comportamenti responsabili in tema di finanza pubblica. Alla luce di questo, si può affermare che la creazione di organismi indipendenti di bilancio sia una condizione necessaria al fine di assicurare una finanza pubblica più sana e sostenibile, e sono proprio questi i motivi che hanno spinto numerosi paesi membri a dotarsi di tali organi di controllo.

Abbiamo visto come il compito proprio dell’Ufficio parlamentare di bilancio è quello di verificare le scelte di politica economica finanziaria attuate dal Governo, nonché di valutare il rispetto delle regole di bilancio nazionale ed europee. A tal proposito l’Upb opera sulla base di un programma annuale di lavoro, e cosa molto importante questo deve in ogni caso prevedere lo svolgimento delle funzioni attribuite in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea ed è presentato dal Presidente alle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. Sostanzialmente, le funzioni che vengono esercitate dall’Ufficio sono di due specie, o su iniziativa d’ufficio, dove l’Upb effettua analisi, verifiche e valutazioni, anche elaborando proprie stime, in merito alle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, agli andamenti di finanza pubblica, alla sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo, nonché ad ulteriori temi di economica e finanza pubblica rilevanti.; su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. Quindi l’Ufficio parlamentare di bilancio provvede ad esercitare le funzioni che gli sono attribuite o in via autonoma, su iniziativa d’ufficio, oppure su richiesta delle Commissioni competenti in materia di finanza pubblica.

Aspetto di notevole importanza che bisogna sottolineare parlando dell’Ufficio parlamentare di bilancio è la sua natura giuridica, in quanto benché l’Upb sia simile al modello delle autorità amministrative indipendenti, si distingue da questo, così come si distingue dal modello delle agenzie. La denominazione dell’Ufficio, e la sua collocazione presso le Camere richiamano una configurazione riconducibile a quella di un organismo parlamentare, ma contraddistinto dal suo ruolo di indipendenza. Ed

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è proprio la collocazione di tale ufficio presso le Camere che evidenzia la singolarità dell’Upb che viene a delinearsi come organo ausiliario del Parlamento. Le differenze che sussistono tuttavia tra l’Upb e le Autorità amministrative indipendenti sono diverse. Innanzitutto, le funzioni svolte dall’Ufficio parlamentare di bilancio non sono paragonabili in quantità e qualità ai

poteri delle authority, in quanto non ha alcun ruolo nella definizione e nell’implementazione della politica di bilancio, che resta nelle mani del Governo, né poteri sanzionatori verso i governi responsabili di politiche di bilancio indisciplinate. Inoltre, le funzioni dell’Upb non rientrano nei poteri di amministrazione attiva, dato che l’Ufficio è deputato ad inviare pareri obbligatori ma non vincolanti per il Governo. Ulteriore differenza è rappresentato dal fatto che al contrario delle authority l’Ufficio parlamentare di bilancio è un organismo tecnico privo di poteri normativi, amministrativi o giurisdizionali, deputato a elaborare dati macroeconomici con la possibilità di pervenire anche a previsioni alternative a quelle predisposte dal Governo.

Al fine di meglio comprendere l’operato dell’Ufficio parlamentare di bilancio bisogna osservare anche l’impatto che hanno i suoi lavori. Innanzitutto, l’Upb è contraddistinto dalla sua indipendenza, e pertanto è volto ad esprime un giudizio pubblico squisitamente tecnico, configurandosi in senso lato come potere neutrale, e che come tale non funge da contrappeso nei confronti del Governo, ma, lungi dall’essere asservito al Parlamento, ne completa ed integra le funzioni di controllo, facendo si che gli interessi del pubblico siano presi in considerazione e tutelati anche al di là di quanto ritenga opportuni la maggioranza parlamentare. Inoltre, l’Ufficio parlamentare di bilancio è chiamato ad emanare pareri espressi, questi seppur non vincolanti, non possono ritenersi privi di efficacia giuridica, poiché rappresentano pur sempre delle sollecitazioni provenienti da un soggetto istituzionale, autorevole e particolarmente qualificato, dotato di un forte potere di persuasione. Si tratta di interventi che si contraddistinguono per l’elevato grado di informalità e si collocano al di fuori del sistema delle fonti normative tipizzate, che richiamano pertanto la categoria della soft law.

In conclusione quindi, l’Ufficio parlamentare di bilancio è un organismo indipendente, costituito nel 2014, con il compito di svolgere analisi e verifiche sulle

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previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, e legato alla Corte dei conti italiana da un rapporto fondato sul principio della leale collaborazione istituzionale.

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