Roberto Caranta
SOMMARIO: 1. Introduzione. - 2. Il TCEA 2007 e la metamorfosi dei tribu- nals. - 3. Uno sguardo di insieme sul sistema della “giustizia amministrativa” in Inghilterra (e Galles). - 4. Quali insegnamenti?
1. Introduzione
In un passato non lontano, l’espressione administrative tribunal po- teva venire usata come classico esempio di false friend nel diritto am- ministrativo comparato1. Si insegnava che i tribunals non erano in al-
cun modo considerabili alla stregua di “tribunali” in quanto, lungi dal- l’essere organi giurisdizionali avevano natura amministrativa, ed in par- ticolare amministrativa contenziosa2.
Allo stesso tempo, alcuni, come gli Employment Tribunals, erano – e sono – chiamati a risolvere questioni di diritto del lavoro in contro- versie tra privati e quindi dal punto di vista del diritto di civil law, non erano – e non sono – neppure qualificabili come “amministrativi”.
È peraltro da ammettere che normalmente è difficile tradurre con esattezza le categorie giuridiche inglesi in quelle nostrane, e ciò è parti- colarmente vero quando si tratta di funzione amministrativa e di fun-
1 L’indagine più approfondita, ma limitata ad una comparazione di common law, è quella di P.CANE, Administrative Tribunals and Adjudication, Oxford, 2009; sul punto
si veda anche lo studio monografico di G.LIGUGNANA, L’altra giustizia amministrativa.
Modelli ed esperienze d’oltre Manica, Torino, 2010; della stessa Autrice anche L’am- ministrazione giudicante. Modelli ed esperienze inglesi, in G. FALCON, Forme e stru-
menti della tutela nei confronti dei provvedimenti amministrativi nel diritto italiano, comunitario e comparato, Padova, 2010, 63-81.
2 In tal senso già significativo il titolo dello studio più approfondito della nostra dot- trina: E.BALBONI, L’amministrazione giustiziale, Padova, 1986.
zione giurisdizionale3. Montesquieu docet. E comunque gli stessi ingle-
si – notoriamente pragmatici ed alieni a dogmatismi – classificavano i
tribunals ed i rimedi da questo offerti come quasi-judicial4.
False friend, si potrebbe dire, ma up to a point.
In ogni caso la riforma del 2007 – il Tribunals, Courts and En-
forcement Act (TCEA 2007) – ha profondamente mutato il regime giu-
ridico dei tribunals, facendone delle corti o – appunto – dei tribunali5.
Mario Chiti, da Maestro qual è, ha già tratteggiato l’evoluzione della legislazione inglese in materia. In questo contributo l’attenzione si con- centrerà sul contenuto e sugli effetti della riforma, per poi fornire un quadro ricapitolativo della “giustizia amministrativa” in Inghilterra (e Galles) e concludersi con qualche notazione circa gli insegnamenti che possiamo trarre dall’evoluzione in questione per il nostro ordinamento.
2. Il TCEA 2007 e la metamorfosi dei tribunals
Il TCEA 2007 è un testo molto complesso, di 149 articoli (così li chiameremmo da noi) e 23 allegati. Come di consueto, il suo contenuto è illustrato dal long title: «An Act to make provision about tribunals and inquiries; to establish an Administrative Justice and Tribunals Council; to amend the law relating to judicial appointments and ap- pointments to the Law Commission; […]». Di questi, 49 articoli riguar- dano i tribunals, cui vanno aggiunte 9 schedules che riguardano diversi aspetti, compresa la procedura da seguirsi davanti agli stessi.
Già la Section 1 lascia trasparire il mutamento di natura dei tribu-
nals. La Section 3 del Constitutional Reform Act 2005 sulla garanzia
dell’indipendenza dei giudici viene riformata per estendere la protezio-
3 D.
DE PRETIS, La giustizia amministrativa, in G.NAPOLITANO (cur.), Diritto am-
ministrativo comparato, Milano, 2007, 286.
4 H.W.R.W
ADE, Quasi-Judicial and its Background, in Cambridge Law Journal,
1949, 216.
5 Specificamente sulla riforma si vedano G.R
ICHARDSON,H.GENN, Tribunals in
Transition: Resolution or Adjudication?, in Public Law, 2007, 116, e M.MACCHIA, La
riforma degli administrative tribunals nel Regno Unito, in Riv. trim. dir. pubbl., 2009,
ne colà prevista ai membri dei tribunals. In particolare, sono inclusi nella definizione di judiciary non solo il Senior President of Tribunals ed il President of Employment Tribunals (Scotland), ma anche i membri non togati degli Employment Tribunals. In base alle Sections 4 e 5, in- fatti, non tutti i membri dei tribunals sono qualificati come giudici. Ma in virtù della Section 1 tutti godono dell’indipendenza dei giudici anche se non dello status relativo. Estendere ai componenti dei tribunals l’in- dipendenza che la riforma costituzionale del 2005 aveva garantito, sulla spinta della CEDU, ai giudici6, è tra le ragioni più importanti della ri-
forma dei tribunals7. L’obiettivo è raggiunto portando gli apparati dei
tribunals al di fuori delle strutture ministeriali8.
La Section 3 opera una radicale riorganizzazione del caotico sistema dei tribunals, la cui introduzione e le cui competenze erano il risultato delle esigenze se non delle pressioni politiche del momento, per istituire una struttura tendenzialmente onnicomprensiva articolata sulla base di un first-tier e di un Upper Tribunal9. Ciascuno di essi è suddiviso in
sezioni (chambers) competenti per una materia specifica, eventualmen- te ulteriormente specializzate al loro interno. In base alla Section 7 spetta al Lord Chancellor (l’omologo del nostro Ministro di Grazia a Giustizia), d’accordo con il Senior President of Tribunals, individuare le sezioni in articolare i due tribunals10. Attualmente il First-tier Tribu-
nal è suddiviso in sette chambers di cui una generalista, con competen-
ze su ricorsi relativi a materie come le scommesse, la regolazione delle professioni ed i trasporti, una per il settore salute, educazione e servizi
6 Si vedano S.S
HETREET, Creating a Culture of Judicial Independence: Practical
Challenge and the Conceptual and Constitutional Infrastructure, in S. SHETREET,
C. FORSYTH, The Culture of Judicial Independence: Conceptual Foundations and Prac-
tical Challenges, Leiden, 2012, 37; K.SYRETT, The Foundations of Public Law: Prin-
ciples and Problems of Power in the British Constitution, 2 ed., London, 2014, 38.
7 H.W.R.W
ADE, C.F. FORSITH, Administrative Law, 11 ed., Oxford, 2014, 768;
J. JOWELL,D.OLIVER, The Changing Constitution, 7 ed., Oxford, 2007, 270, ove ult.
riff.
8 Così puntualmente M.M
ACCHIA, La riforma degli administrative tribunals nel Re-
gno Unito, cit., 223.
9 Amplius G.L
IGUGNANA, L’altra giustizia amministrativa, cit., 91 ss.
10 Amplius M.M
ACCHIA, La riforma degli administrative tribunals nel Regno Unito,
sociali, una per l’immigrazione ed il diritto d’asilo, una per le questioni di proprietà fondiaria, una per taluni specifici social entitlements tra cui i sussidi a vittime di reati, una sulle questioni fiscali, che peraltro si oc- cupa anche delle spese dei membri del Parlamento, e una per le pensio- ni di guerra (quelle più recenti, non quelle della Seconda guerra mon- diale, e quindi il parallelo con la nostra corte dei conti non regge). L’Upper Tribunal ha invece quattro sezioni: amministrativa, immigra- zione ed asilo, questioni fondiarie e tasse e chancery. Naturalmente, in un sistema di common law per quanto complicata sia un’organizzazione non è ancora sistema, ed alcuni tribunals escono dal quadro finora trat- teggiato, come l’Employment Tribunal di primo grado e d’appello11.
Ogni tribunal è dotato di proprie regole di procedura, differenziate rispetto all’ordinaria procedura di judicial review; il carattere prevalen- temente se non esclusivamente scritto, anche con l’uso di tecnologie in- formatiche, delle procedure stesse le distingue dalla tradizione di com-
mon law improntata all’oralità12.
L’Upper Tribunal è specificamente qualificato quale superior court
of record, ovvero quale corte le cui decisioni sono tutte pubblicate se-
condo il sistema dei law reports. Il punto è rilevante e va molto al di là della semplice – e pur rilevante in termini di certezza del diritto – ac- cessibilità delle decisioni, in quanto permette di riconoscere valore di precedente alle decisioni dell’Upper Tribunal13. Il profilo è indubbia-
mente importante, in quanto i tribunals sono idealmente posizionati per individuare illegittimità “sistematiche” nei processi decisionali14.
In virtù della Section 11 le decisioni del First-tier Tribunal sono ap- pellabili all’Upper Tribunal esclusivamente su questioni di diritto (points of law). Infatti, mentre il First-tier Tribunal ha quella che noi diremmo giurisdizione anche di merito, l’Upper Tribunal ha competen-
11 Un elenco aggiornato è normalmente presente su http://www.justice.gov.uk/tri bunals.
12 Per un panorama, necessariamente non più aggiornatissimo ma ancora molto uti- le, G.LIGUGNANA, L’altra giustizia amministrativa, cit., 99 ss.
13 Si veda la discussione del profilo in T.B
UCK, Precedent in Tribunals and the De-
velopment of Principles, in Civil Justice Quarterly, 2006, 458.
14 R.T
HOMAS, Administrative Justice, Better Decisions, and Organisational Learn-
za in base alla Section 15 ad adottare i classici rimedi di judicial revi-
ew, compresi i prerogative orders della tradizione di common law, ov-
vero a) mandatory order; b) prohibiting order; c) quashing order; d) declaration; e) injunction. Non solo, ma in base alla Section 15(5)(a) nell’adottare declaration ed injunction l’Upper Tribunal deve applicare gli stessi principi che la High Court seguirebbe in ossequio al Supreme Court Act 1981.
Le competenze dell’Upper Tribunal sono dunque omologhe rispetto a quelle dell’Administrative Court, ovvero a quella che potremmo con- siderare come la sezione specializzata in questioni amministrative della
High Court. In base alla Section 19, la High Court – ovvero la sua Ad- ministrative Court – può trasferire all’Upper Tribunal ricorsi per judi- cial review che ricadano nella competenza di quest’ultimo15.
Secondo la tradizione inglese, il secondo grado non è un diritto, ma in virtù della Section 16 dipende da una permission o leave vuoi del
tribunal la cui decisione si intende impugnare, vuoi dell’Upper Tribu- nal16.
In base alla Section 13, le decisioni dell’Upper Tribunal sono poi appellabili alla Court of Appeal. In un certo senso, il sistema dei tribu-
nals fa precedere un grado di merito rispetto agli ordinari procedimenti
di judicial review. In questi l’azione è presentata all’Administrative
Court, sezione specializzata della High Court. La sentenza della High Court è poi impugnabile di fronte alla Court of Appeal. Nelle contro-
versie di competenza dei tribunals l’Upper Tribunal decide per così dire già in secondo grado, sulla base di una decisione del First-tier Tri-
bunal. Come già ricordato, ricorsi per judicial review ricadenti nelle
materie di competenza del sistema dei tribunals ma introdotti presso la
High Court sono da questa trasferiti all’Upper Tribunal, ancora una
volta confermando il parallelismo tra i due plessi giurisdizionali che corrisponde ad una delle linee di evoluzione del sistema inglese17.
15 Il profilo è sottolineato da J.J
OWELL,D.OLIVER, The Changing Constitution, cit.,
272.
16 Sulla pervasività dell’istituto nel mondo di common law D.
DE PRETIS, La giusti-
zia amministrativa, cit., 287.
17 Cfr. D.
La sostanziale fungibilità di corti e tribunals dal punto di vista della garanzia dell’imparzialità, pur nella differenza delle procedure, è con- fermata dalla decisione del Lord Chief Justice del 2013 di trasferire la
judicial review sulle decisioni in materia di immigrazione dalla Admin- istrative Court alla Immigration and Asylum Chamber dell’Upper Tri- bunal.
Altro profilo di indubbio significato della riforma è l’avvenuta abo- lizione, ad opera della Section 45, del Council on Tribunals. Il Council era stato istituito dal Tribunals and Inquiries Act del 1958 con lo scopo di sovraintendere alla costituzione ed al funzionamento dei tribunals. La Section 44 del TCEA 2007 aveva invece istituito l’Administrative
Justice and Tribunals Council, il cui Presidente era nominato dalla re-
gina su proposta del Lord Chancellor. Tale nuovo organo, come previ- sto dalla parte II della Schedule 7, aveva il compito di sovraintendere alla administrative justice, ovvero, secondo la definizione ivi contenuta, al complesso di istituti relativi alla soluzione delle controversie origina- te da decisioni delle pubbliche amministrazioni. Nell’ambito del pro- cesso di razionalizzazione e riduzione delle strutture amministrative promosso dal Public Bodies Act 2011 anche il nuovo Council è stato sciolto. Le sue funzioni sono state assorbite dallo HM Courts & Tribu-
nals Service, agenzia del ministero della giustizia che risponde, secondo
le rispettive competenze, al Lord Chancellor (il Ministro di Giustizia), al Lord Chief Justice ed al Senior President of Tribunals. La mission dell’agenzia è quella di assicurare al contempo l’efficienza del sistema giurisdizionale e l’indipendenza della magistratura. Corti e tribunals non sono più differenziati in questo contesto. Il “processo di giurisdi- zionalizzazione” dei tribunals, che peraltro viene da lontano, pare dun- que essersi concluso18.
Le riforme non si sono infatti arrestate con l’entrata in vigore del TCEA. Oltre ad una riorganizzazione delle competenze delle varie
chambers, nel 2011 si è giunti alla fusione delle strutture amministrati-
ve di supporto delle corti e dei tribunals – in un certo senso le cancelle-
18 In senso analogo e con più ampia argomentazione M.M
ACCHIA, La riforma degli
rie, ma non solo – con la creazione del già ricordato HM Courts & Tri-
bunals Service.
3. Uno sguardo di insieme sul sistema della “giustizia amministrativa” in Inghilterra (e Galles)
Quando si affronta il sistema di “giustizia amministrativa” in Inghil- terra (e Galles) ci si sofferma innanzitutto sulla judicial review, ovvero quei rimedi offerti dalle corti di common law ed in prima istanza dalla
Administrative Court all’interno della High Court19.
Si tratta di istituzioni onuste di storia, soggette a manutenzione pe- riodica e rette oggi dalla Part 54 delle Civil Procedure Rules. Procedura civile perché, ad onta della denominazione, l’Administrative Court è parte integrante del sistema della giurisdizione civile. Specializzazione di giudici, più che di giurisdizione, come è anche il caso della Planning
Court, istituita nel 2014 per occuparsi di pianificazione urbanistica,
permessi di costruire, espropriazione e così via con lo specifico manda- to di decidere rapidamente sui ricorsi presentati secondo la speciale procedura dettata dalla nuova Practice Direction 54E.
Non si può certo dire, come famosamente scrisse il primo Dicey, che non c’è nulla di simile al droit administratif in Inghilterra20. Ma
ancora siamo lontani dalla completa autonomia ed autosufficienza del- l’administrative law rispetto al diritto civile, o meglio alla common law. Tant’è che le impugnazioni confluiscono nel sistema ordinario delle impugnazioni civili alla Court of Appeal e in ultima istanza a quella che, a seguito della riforma costituzionale del 2005, non è più il Judi-
cial Committee della House of Lords ma è la Supreme Court21.
19 Per l’affetto dovuto ai propri lavori giovanili si rinvia a R.C
ARANTA, Judicial re-
view, in Digesto IV, Disc. pub. IX, Torino, 1993, 53; ma si veda in ogni caso D. DE
PRETIS, La giustizia amministrativa, cit., 286 ss.
20 Il tema è magistralmente discusso da S.C
ASSESE, La costruzione del diritto am-
ministrativo: Francia e Regno Unito, in S.CASSESE (cur.), Trattato di diritto ammini-
strativo. Diritto amministrativo generale, t. 1, 2 ed., Milano, 2003, 1 ss.
21 Amplius J.J
Al di là della sua centralità, anche ideologica, e del suo valore di fu- cina di precedenti vincolanti, la judicial review ha peraltro un impatto modesto sul contenzioso. I numeri sono fortemente cresciuti, arrivando, per l’Inghilterra ed il Galles, a oltre 12.000 ricorsi nel 2012. Ma se si tolgono i circa 10.000 casi riguardanti immigrazione e diritto d’asilo, restano solo circa 3.000 ricorsi che noi diremmo giurisdizionali ammi- nistrativi22.
Il sistema di tutela, grazie all’azione combinata di stare decisis e al- tissimi costi, resta molto accentrato, anche se dal 2009 un’application
for judicial review può essere presentata anche in quattro sedi “decen-
trate”, a Birmingham per le Midlands, a Cardiff per il Galles; a Leeds per il Nordest e a Manchester per il Nordovest. I giudici chiamati a de- cidere sono peraltro quelli dell’Administrative Court di Londra, che vanno in tour in provincia di tanto in tanto, e possono tener corte in una qualsiasi delle sedi giudiziarie dell’Inghilterra e del Galles, e non ne- cessariamente a Londra, Birmingham, Cardiff, Leeds e Manchester.
I Tribunals notoriamente si occupano invece di una larga quantità di casi operando in svariate dozzine di sedi la cui lista aggiornata si trova sul sito internet di ciascun tribunal. La “industrializzazione” dell’attivi- tà amministrativa nel XX secolo ha richiesto nuovi modi di soluzione delle controversie. Si parla non a caso di mass justice23. L’istituzione
dei tribunals è dipesa proprio dalla volontà di introdurre un’alternativa semplice ed efficace alle garantistiche ma complesse procedure “ordi- narie” per decidere moltissimi casi per così dire seriali legati alla cresci- ta del Welfare State. Precisamente 74,400 nuovi casi fra Aprile e Giu- gno 201424, e ciò in una fase in cui si è scontata una significativa dimi-
22 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/26 2036/revision-judicial-review-figures-stats.pdf.
23 Cfr. P.C
ANE, Administrative Tribunals and Adjudication, cit., 21, il quale non
condivide peraltro il connotato negativo dell’espressione.
24 Le statistiche sono pubblicate ogni trimestre; per il dato citato nel testo https:// www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/352914/tribunal -statistics-quarterly-april-june-2014.pdf; un’analisi di dati poco precedenti si trova nel documento del Ministero della giustizia Administrative Justice and Tribunals: A Stra-
tegic Work Programme 2013-16 a pag. 11 (consultabile su https://www.gov.uk/
government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/217315/admin-justice-tribs- strategic-work-programme.pdf); statistiche sulla frequenza di accoglimento dei ricorsi
nuzione dei casi anche per l’introduzione di una tariffa per la presenta- zione di ricorsi all’Employment Tribunal25.
Se la judicial review è la punta dell’iceberg della giustizia ammini- strativa inglese, i tribunals non esauriscono, tutt’altro, la parte sommer- sa. Le corti minori hanno un ruolo non marginale nel sistema.
Si pensi al Licensing Act 2007. La somministrazione di alcolici, an- che nei club, l’offerta al pubblico di regulated entertainment (musica, danza, teatro, e così via) e di late night refreshment (cibi o bevande cal- di tra le 11 di sera e le 5 del mattino) richiede una licenza. In base alla Paragraph 9(2) dello Schedule 5 della legge i ricorsi contro le decisioni in materia debbono essere presentati alla magistrates’ court locale.
Le Magistrate’s courts sono corti inferiori normalmente competenti in materia penale ma talvolta anche civile (e, come già accennato, l’alternativa civile/penale esaurisce l’orizzonte classificatorio in materia di giurisdizioni inglesi, e vede l’amministrativo attratto nel civile come una stella in un buco nero). In Inghilterra e Galles ci sono oltre 360
Magistrate’s courts, e dunque il ricorso al giudice è estremamente age-
vole. Tali corti sono composte alternativamente da un District Judge, giudice togato che, oltre alla laurea in giurisprudenza, deve aver matu- rato almeno cinque anni di esperienza professionale, ovvero da un col- legio di tre giudici non togati, i magistrates appunto. Questi ultimi sono scelti tra “local citizens of good character (not previously convicted), mature personality and sound judgement”. Si tratta di un ufficio onora- rio, e per esso spetta esclusivamente il rimborso spese (tant’è che per contrasto i giudici togati erano in passato noti come stipendiary magis-
trates). Anche la giustizia amministrativa continua dunque a beneficiare
dell’azione della versione moderna di quell’antichissima istituzione che furono i justices of the peace.
sono riportate e discusse in R.THOMAS, Administrative Justice, Better Decisions, and
Organisational Learning, cit., 116 s.
25 La riforma ha suscitato non poche critiche, e.g. D.M
AGAN, The United King-
dom’s Plan to Reduce Employment Conflict, University of Leicester School of Law Research Paper No. 14-06, reperibile su http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?
abstract_id=2400675; ma per il momento ha superato un primo vaglio di legittimità: R
(on the application of Unison (no. 2)) v Lord Chancellor (Equality and Human Rights Commission intervening) [2014] EWHC 4198 (Admin), [2014] All ER (D) 178 (Dec).
Il ricorso è un appeal, non un’application for judicial review, ed in base alla Section 181 del Licensing Act 2007 la magistrates’ court può sia sostituire la decisione impugnata che rinviare la questione all’autori- tà competente per una nuova determinazione. Diremmo noi, ha una giu- risdizione di merito26. E non deve stupire, considerati sia la competenza
non professionale di tali corti (il sound judgment non coincide necessa- riamente con gli intricati dettagli delle leggi amministrative) sia la loro storia di organi che in passato confondevano funzioni che noi moderni classificheremo talora come amministrative, talaltra come giurisdizio- nali.
A sua volta, e il cerchio si chiude, le decisioni della magistrates’
court possono essere oggetto di un ricorso per judicial review – e quin-
di per sola legittimità, di fronte alla Administrative Court.
4. Quali insegnamenti?
Quali insegnamenti si possono trarre per il nostro diritto amministra- tivo da questo breve viaggio oltremanica?