Cristina Fraenkel-Haeberle
SOMMARIO: 1. Genesi del ricorso amministrativo previo. - 2. Disciplina del ricorso amministrativo previo. - 3. Verso un ripensamento del ricorso ammini- strativo previo. - 4. Le ragioni del ripensamento del ricorso amministrativo previo. - 5. Le sperimentazioni effettuate a livello dei Länder per verificare la tenuta del ricorso amministrativo previo. - 6. Considerazioni di sintesi.
1. Genesi del ricorso amministrativo previo
La nascita della giustizia amministrativa viene abitualmente ricon- dotta negli Stati tedeschi al 1863, quando nel Land Baden fu istituita la prima Corte amministrativa1. All’inizio del XIX secolo viene invece
fatta risalire la previsione di ricorsi interni all’amministrazione. In pre- cedenza si era, infatti, affermato il principio secondo cui erano i tribu- nali ordinari a doversi pronunciare anche nelle controversie di cui era parte l’amministrazione2. A partire dal XIX sec. si registra invece una progressiva contrazione di tale forma di tutela giurisdizionale e un po- tenziamento dei rimedi interni, riconducibili al genus dell’Administra-
tivjustiz. Tale fenomeno può essere associato agli sviluppi della dogma-
tica giuridica, che nel diciannovesimo secolo pare iniziare a distinguere
1 Legge del 5.10.1863, bad. Reg.-Bl. 1963, p. 399 ss. Per l’analisi del ricorso am- ministrativo previo si rinvia alla manualistica e ai commentari di uso corrente e in parti- colare a H. MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, XVIII ed., München, 2011;
F. HUFEN, Verwaltungsprozessrecht, VIII ed., München, 2011; H.-P. BULL,V.MEHDE,
Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, VIII ed., Karlsruhe, 2009; H.-
U. ERICHSEN et al.(a cura di), Allgemeines Verwaltungsrecht, Berlin-Boston 2010; F.-
J. PEINE, Allgemeines Verwaltungsrecht, XI ed., Karlsruhe, 2015.
2 Si veda più estesamente G. S
YDOW, S. NEIDHARDT, Verwaltungsinterner Recht-
schutz, Baden-Baden, 2007, p. 23 ss. Il volume riporta un’analisi comparativa dei rime-
meglio e a contrapporre più nettamente la dimensione giuspubblicistica da quella privatistica, erodendo nei confronti della pubblica ammini- strazione l’unitarietà del concetto di “diritti” dei privati. Il modello era quello napoleonico che, in esito alla rivoluzione francese, aveva mo- strato una marcata sfiducia nei confronti del conservatorismo dei giudi- ci, propugnando una teoria dello Stato fondata sull’affermazione netta del principio della divisione dei poteri, da intendersi come vera e pro- pria “separazione”.
L’analisi dei ricorsi amministrativi dell’inizio del XIX secolo evi- denzia come fossero rimedi scarsamente formalizzati e poco efficaci. Si trattava di procedure defatiganti che prevedevano fino a cinque istanze di riesame. Il procedimento si svolgeva prevalentemente in forma scrit- ta ed era poco regolamentato. Inoltre le autorità preposte alla decisione del ricorso non godevano di garanzie di indipendenza e di inamovibili- tà. Sempre più pressante si faceva l’esigenza di una disciplina legislati- va dei ricorsi amministrativi che prevedesse garanzie minime di tutela, come il principio del contraddittorio e la non identità tra amministra- zione autrice del provvedimento e autorità chiamata a decidere il ricor- so. Nel Land Baden tale legge fu adottata nel 1833. Essa prevedeva termini perentori per l’adozione della decisione, l’effetto sospensivo del ricorso, il diritto di accesso, il principio del contradditorio e un obbligo di motivazione per l’amministrazione. Nel Württemberg fu adottata nel 1855 una disciplina analoga. Questi ricorsi riguardavano però solo l’at- tività in cui lo Stato risultava “titolare di diritti patrimoniali”3 e non gli
atti autoritativi4.
Dopo l’unificazione della Germania, avvenuta nel 1871, il Reich te- desco tentò di stabilire garanzie minime di tutela, cercando di promuo- vere un’effettiva distinzione tra amministrazione attiva e amministra- zione contenziosa. Esemplare è stato ritenuto il ruolo del Geheimer Rat nel Land Württemberg che svolgeva una funzione paragiurisdizionale, esercitando un sindacato in mera legittimità. Anche all’interno del Con- siglio di Stato bavarese fu introdotta la distinzione tra funzione consul- tiva e giustiziale mediante l’istituzione di un’apposita commissione, i
3 Württembergisches Verwaltungsrechtsmittelgesetz (1885), Art. 1. 4 G. S
cui membri venivano denominati “giudici” e le cui decisioni si chiama- vano Erkenntnisse (sentenze)5.
Nella Costituzione della Paulskirche (1848), mai entrata in vigore, viene per la prima volta codificato il principio dell’indefettibilità della tutela giurisdizionale anche in ambito amministrativo: “Die Verwal- tungsrechtspflege hört auf. Über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte” (I rimedi giustiziali hanno fine. Tutte le lesioni giuridiche sono affidate alla decisione dei tribunali), anche se con “tribunali” s’in- tendeva a quei tempi il giudice ordinario. Nel 1863 vennero invece isti- tuiti i primi Tribunali amministrativi nel Land Baden. Seguirono poi i tribunali amministrativi prussiani, dell’Assia e l’istituzione della Corte amministrativa austriaca nel 1875. Tali tribunali furono introdotti nel 1900 in Sassonia come ultimo Land tedesco. Almeno in ultima istanza le controversie dovevano essere decise da un giudice amministrativo6.
Con l’avvento della Repubblica fu istituito nel 1941 il Reichsver-
waltungsgericht (Tribunale amministrativo del Reich) durante il regime
nazista, anche se con competenze fortemente limitate. Nel dopoguerra si giunse infine nel 1960 al varo dell’ordinamento (federale) del proces-
so amministrativo (Verwaltungsgerichtsordung – VwGO)7, contenente
una disciplina del ricorso amministrativo previo (Vorverfahren) come requisito di ammissibilità dell’azione di impugnazione e di adempimen- to. È stata successivamente varata nel 1976 la legge sul procedimento amministrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG)8, contenente
ai §§ 79 e 80 disposizioni integrative della disciplina del ricorso.
2. Disciplina del ricorso amministrativo previo
L’inquadramento del ricorso interno all’amministrazione come ri- corso amministrativo previo al ricorso giurisdizionale e la sua disciplina
5 I
BIDEM, p. 29 s.
6 I
BIDEM, p. 31 s.
7 In vigore nel testo pubblicato il 19.3.1991 (BGBl. I, p. 686), da ultimo modificato dall’art. 5 della legge del 10 ottobre 2013 (BGBl. I, p. 3786).
8 In vigore nel testo pubblicato il 23 gennaio 2003 (BGBl. I, p. 102), da ultimo mo- dificato dall’art. 3 della legge del 25 luglio 2013 (BGBl. I, p. 2749).
all’interno della VwGO si spiegano in considerazione del particolare assetto delle competenze tra la Federazione e i Länder tedeschi9. In vir-
tù di ciò la legge sul procedimento amministrativo ne prevede unica- mente una disciplina minimale. La VwGO contiene invece una regola- mentazione assai dettagliata del ricorso amministrativo ai §§ 68-73. Ad essa rinvia la legge sul procedimento amministrativo10 che disciplina
inoltre la ripartizione dell’onere delle spese11. Questa bipartizione nor-
mativa si spiega considerando la “doppia natura” del ricorso ammini- strativo, che si configura come un rimedio giustiziale e contempora- neamente come un requisito di ammissibilità di un’azione di impugna- zione o di adempimento in presenza di una decisione di diniego del- l’amministrazione. Conseguentemente il ricorso amministrativo è con- siderato in dottrina come una “prosecuzione del procedimento ammini- strativo”12 e contemporaneamente come un presupposto necessario per
l’esperimento di un ricorso giurisdizionale13. L’assetto normativo si
presenta quindi assai composito. La legge sul procedimento ammini- strativo rinvia per tutti i “rimedi formali” alla VwGO e alle disposizioni attuative di tale legge. La legge sul procedimento amministrativo si ap- plica a titolo residuale. Vengono quindi in rilievo innanzitutto le norme federali sul processo amministrativo e le disposizioni di esecuzione del- le stesse a livello dei Länder. Si applicano in secondo luogo il § 79 VwVfG e a titolo sussidiario le disposizioni delle leggi dei Länder. La normativa è infine integrata dalle norme generali sul processo ammini- strativo, cioè dal § 40 VwGO relativo alla competenza dei tribunali amministrativi e il § 42 VwGO inerente alla legittimazione ad agire14.
9 Art. 74, c. 1, n. 1 GG (procedimento giudiziario). La competenza legislativa sul procedimento amministrativo non è espressamente prevista a livello costituzionale e si ricava dall’analisi congiunta di varie disposizioni tra cui l’art. 84, c. 1 GG e il § 1 VwVfG. Per la traduzione italiana della legge (federale) tedesca sul procedimento am- ministrativo si rinvia a D.-U. GALETTA, La legge tedesca sul procedimento amministra-
tivo (Verwaltungsverfahrensgesetz), Milano, 2002.
10 § 79 VwVfG. 11 § 80 VwVfG. 12 E. E
YERMANN, VwGO Kommentar, XIII ed., München, 2010, § 68, Rn. 1.
13 H.-J.K
NACK,H.-G.HENNEKE, VwVfG Kommentar, X ed., Köln, 2014, § 79, Rn.
18. 14 H. M
Il ricorso amministrativo “standard” è disciplinato come segue. Chi si ritiene leso nei propri diritti da un provvedimento amministrativo o dal diniego di un provvedimento ampliativo può proporre ricorso entro un mese dalla comunicazione del provvedimento oppure in presenza di un’erronea indicazione dei mezzi di impugnazione nel termine di un anno15. È innanzitutto l’amministrazione che ha adottato la decisione a
dover riesaminare il provvedimento. Se ritiene il ricorso fondato, lo accoglie con una Abhilfeentscheidung16. Altrimenti devolve la contro-
versia al superiore gerarchico (Widerspruchsbehörde)17, che effettua un
riesame sia di legittimità sia di merito del provvedimento18. Il modello
standard è in sintesi rappresentato da un ricorso gerarchico con sospen- sione automatica dell’efficacia del provvedimento ed effetto devoluti- vo19.
Sono però previste eccezioni nei casi in cui il superiore gerarchico sia una massima autorità del Land. In tali situazioni la decisione sul ricorso è adottata dall’amministrazione che ha emanato il provvedimen- to. Lo stesso vale nel caso in cui il provvedimento venga adottato da un’amministrazione autonoma, ad esempio da un comune, un circonda- rio o un consorzio di scopo20. Il ricorso amministrativo è altresì escluso
per legge contro i provvedimenti delle massime autorità amministrative (come ad esempio del presidente della Repubblica, del Governo federa- le, dei singoli Ministri, della Corte dei Conti, dei vertici della Bunde- sbank), come organi dotati di particolare competenza tecnica e autore- volezza, per cui si ritiene che si debba soprassedere da un riesame in sede amministrativa21, nonché – per evidenti ragioni di economia pro-
cedimentale – nel caso in cui la decisione su un ricorso contenga un’au- tonoma lesione22. Non è quindi possibile esperire un ricorso su una que-
15 §§ 58, 70 II VwGO.
16 § 72 VwGO. 17 § 73 VwGO. 18 H. M
AURER,op. cit., p. 267.
19 E. E
YERMANN, op. cit., § 69, Rn. 1.
20 I
BIDEM, § 73, Rn. 3.
21 M. R
EDEKER, H.-J. VON ÖRTZEN, op. cit., § 68, Rn. 12.
22 Fino alla novella del 1997 (6. AndGVwGO dell’1.11.1996, BGBl. I, p. 1626) l’autonoma lesione doveva esplicarsi nei “confronti di un terzo”, mentre secondo il testo vigente essa può riguardare anche il ricorrente. La novella ha anche modificato il
stione che è già stata oggetto di un ricorso amministrativo. Il ricorso non è ammissibile se il provvedimento ha esaurito i propri effetti prima della presentazione del ricorso. In tal caso è data la possibilità di pro- porre direttamente in sede giurisdizionale “un’azione di accertamento in prosecuzione” (Fortsetzungsfeststellungsklage) finalizzata ad ottene- re un ristoro per equivalente, una volta accertata l’illegittimità della decisione lesiva23.
Nei rapporti di pubblico impiego è invece sempre prescritta l’inter- posizione di un ricorso amministrativo prima di poter adire il giudice24.
Il favor nei confronti di questo tipo di ricorso è anche dimostrato dal fatto che, mentre i costi del ricorso amministrativo seguono il criterio della soccombenza25, tranne nei casi in cui l’amministrazione sani a
posteriori i vizi del provvedimento26, un’eccezione vige nei casi in cui
una controversia verta su un rapporto di pubblico impiego o su un ob- bligo di servizio. In questo caso la spesa è comunque imputabile al- l’amministrazione27. La logica del legislatore è quella di incentivare co-
munque un riesame da parte dell’amministrazione di questo genere di decisioni.
In base a quanto appena esposto si possono distinguere quattro for- me archetipiche a cui è ascrivibile il ricorso amministrativo tedesco. Viene innanzitutto in rilievo il modello del ricorso in opposizione (Peti-
tionsmodell), che entra in gioco nei casi previsti dalla legge oppure qua-
lora l’amministrazione che ha adottato la decisione accolga il ricorso (Abhilfeentscheidung); il secondo modello è quello del ricorso gerar- chico o appellatorio (Widerspruchsverfahren), ove l’autorità sovraordi- nata ha modo di influire concretamente sull’operato dell’amministrazio- ne che aveva adottato la decisione originaria; parimenti previso dalla
§ 70 VwGO. Secondo il disposto attuale se la decisione adottata in esito al ricorso risul- ta lesiva per il ricorrente oppure per un terzo, questo deve essere precedentemente ascoltato.
23 E. E
YERMANN, op. cit., § 68, Rn. 4.
24 Ai sensi del § 126, c. 2 BBG; cfr. anche H. M
AURER, op. cit., p. 268.
25 § 80 VwVfG. 26 § 45 VwVfG. 27 H.-J. K
legge sul processo amministrativo28 è il modello collegiale di origine
prussiana29, in cui la decisione è affidata ad una commissione di ricorso
(Widerspruchsausschuss), istituita in ogni circondario, dotata di parti- colare competenza tecnica e composta sia da giuristi sia da esponenti delle categorie interessate. Questo modello è diffuso in Renania Palati- nato, nel Saarland e ad Amburgo30. La procedura ha carattere semigiu-
risidizionale, i membri della commissione operano in piena indipenden- za e la decisione è adottata in seguito ad un’udienza pubblica. Il quarto e ultimo modello prevede l’abolizione dei rimedi formalizzati all’inter- no dell’amministrazione e il deferimento diretto della controversia al giudice amministrativo. Entro così nel cuore della trattazione, incentra- ta sull’analisi della recente espansione di questa soluzione che tende sempre più a ridimensionare la portata dei rimedi giustiziali31.
3. Verso un ripensamento del ricorso amministrativo previo
Come si è detto, il ricorso amministrativo previo – essendo attratto nella disciplina processuale – rientra nella “potestà legislativa concor- rente” della Federazione32. In base a questa modalità di riparto delle
competenze una volta che la Federazione abbia disciplinato una deter- minata materia, questa rimane preclusa al legislatore del Land. La nor- ma che ha funto da cavallo di Troia inducendo un ripensamento del ri- corso amministrativo previo a livello dei Länder è rappresentata dalla cosiddetta “clausola di apertura” (Öffnungsklausel), di cui al § 68 c. 1 VwGO. In base ad essa i Länder possono abolire il ricorso amministra-
28 § 73 c. 2 VwGO.
29 Ci si riferisce alle commissioni tributarie prussiane (Preußische Steuerkommissi-
onen). Dalla metà del XIX sec. vari Länder avevano, infatti, affidato i ricorsi ammini-
strativi ad apposite commissioni, esterne alla gerarchia amministrativa. Questi organi operavano soprattutto nell’ambito del diritto tributario, industriale e sociale. I loro membri erano esperti, esponenti della categoria interessata, fatto che permetteva di confidare nell’imparzialità del loro giudizio (cfr. G. SYDOW, S.NEIDHARDT, op. cit., p.
30). 30 E. E
YERMANN, op. cit., § 73, Rn. 6.
31 G. S
YDOW, S.NEIDHARDT, op. cit., p. 144 ss.
tivo previo per tutti i procedimenti adottati sia in attuazione del diritto federale sia in attuazione del diritto del Land. Negli anni ’90, sulla scia della modernizzazione dell’amministrazione, della deregulation e dello smantellamento della burocrazia, sono state introdotte varie riforme finalizzate a velocizzare i procedimenti amministrativi. Inoltre, la sesta legge di modifica della VwGO del 199633 ha abrogato l’inciso per cui
l’abolizione del ricorso amministrativo previo poteva essere effettuata con legge del Land solo “per casi particolari” (für besondere Fälle), generalizzando così la portata della deroga. Questo concetto giuridico indeterminato era stato precedentemente oggetto di interpretazione da parte del Tribunale costituzionale federale nel suo leading case sull’ar- gomento del 197334. Il Bundesverfassungsgericht vi aveva statuito che
“casi particolari” andavano intesi come “particolari materie”. Caduto questo inciso la letteratura si è divisa tra chi ritiene che non ci sia più alcun limite all’abolizione del ricorso amministrativo da parte delle leggi dei Länder e chi invece sostiene – anche sulla scorta dei lavori preparatori della novella legislativa – che l’esclusione del ricorso am- ministrativo richieda una particolare giustificazione e debba riguardare settori determinati, ad esempio i procedimenti di autorizzazione, ove la situazione di fatto e di diritto è vagliata con tale accuratezza nell’ambito del procedimento amministrativo da rendere superfluo un successivo riesame35.
Il ricorso amministrativo previo è inoltre escluso con legge federale nel procedimento amministrativo formale (förmliches Verfahren)36 e
per le decisioni adottate nell’ambito di un procedimento di formazione e deliberazione dei piani urbanistici (Planfeststellungsverfahren)37, per
le decisioni adottate dall’organo preposto al vaglio degli scritti nocivi
33 Sechstes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung (6. AndGVwGO dell’1.11.1996, BGBl. I, p. 1626). Tale legge ha inoltre indebolito il ricorso ammini- strativo sul piano dell’effetto sospensivo, essendo ora consentita la sua esclusione anche attraverso una legge del Land.
34 Ordinanza del 9.3.1973, BVerfGE 35, 65 (75 ss.), in BayVBl., 1973, p. 462 ss. 35 BT-DR 13/5098 del 26.6.1996, p. 19, 23; T. H
OLZNER, Die Abschaffung des Wi-
derspruchsverfahrens, in DÖV, 2008, p. 224.
36 § 70 VwVfG. 37 § 74, c. 1 VwVfG.
per la gioventù38, a causa della sua composizione collegiale e della sua
particolare competenza tecnica39, nonché nell’ambito di una procedura
di asilo che deve seguire particolari formalità40.
Esso viene generalmente ritenuto superfluo in caso di decisioni adottate da organi collegiali, che offrono maggiori garanzie di pondera- zione delle varie implicazioni di una questione rispetto agli organi mo- nocratici, nonché per le decisioni amministrative vincolate e in casi di urgenza41.
Vi sono anche casi in cui l’eliminazione del ricorso è esclusa dalla giurisprudenza. Il Tribunale costituzionale federale42 considera costitu-
zionalmente imprescindibile un ricorso amministrativo previo nel caso di procedure di esami, trattandosi di un settore in cui l’amministrazione dispone di uno spazio di valutazione insindacabile da parte del giudice (cosiddetto Beurteilungsspielraum). In tali e in simili situazioni la ridu- zione dell’intensità della tutela giurisdizionale (della cosiddetta Kon-
trolldichte), deve essere compensata da un più attento riesame ammini-
strativo delle decisioni adottate43. In particolare vi sono procedure di
esami che influiscono sul futuro lavorativo dell’interessato, ove viene in rilievo il diritto fondamentale alla libera scelta della professione44,
fatto che richiede, secondo questo orientamento del Tribunale costitu- zionale, la garanzia di un riesame interno all’amministrazione45.
38 § 20 GjS.
39 Si veda più estesamente sul punto D.
DE PRETIS, Discrezionalità amministrativa e
valutazioni tecniche, Padova, 1995, p. 105 f.
40 § 11 AsylVfG; cfr. M. R
EDEKER,H.-J. VON ÖRTZEN, op. cit., § 68, Rn. 10.
41 E. E
YERMANN, op. cit., § 68, Rn. 24.
42 BVerfG, ordinanza del 17.4.1991, BVerfGE 84, 34 (45 ss.), sulla tutela dei diritti fondamenti assicurata dal procedimento amministrativo per gli esami di Stato in giuri- sprudenza (si veda anche BVerfGE 84, 59).
43 C. S
TEINBEISS WINKELMANN, Abschaffung des Widerspruchsverfahrens – ein
Fortschritt?, in NVwZ, 2009, p. 692; E. EYERMANN, op. cit., § 68, Rn. 10.
44 Art. 12, c. 1 GG. Si tratta delle cosiddette “berufsbezogene Prüfungsentscheidun- gen“.
45 Si veda più estesamente I. H
ÄRTEL, Rettungsanker für das Widerspruchsverfah-
4. Le ragioni del ripensamento del ricorso amministrativo previo
In Germania la tendenza all’abolizione del ricorso amministrativo riguarda unicamente il diritto amministrativo generale e non interessa le altre due giurisdizioni speciali di diritto pubblico, cioè la giurisdizione sociale e quella finanziaria. Anche se a partire dagli anni ’50 si discute sull’unificazione del processo di diritto pubblico, su cui anche l’Univer- sità di Speyer aveva a suo tempo elaborato una proposta sotto la dire- zione di Carl Hermann Ule46, seguita a partire dal 1978 da varie propo-
ste governative, non pare che tale riforma della giustizia sia prossima a venire. Anche nel 2005 era stata prospettata una “große Justizreform” che presupponeva sia un’unificazione del diritto processuale, sia un accorpamento delle tre giurisdizioni di diritto pubblico. Pure questo progetto non ha avuto alcun esito ed è stato accantonato47.
Dal 1960 la VwGO prescrive lo svolgimento del ricorso amministra- tivo previo come presupposto di ammissibilità dell’azione di impugna- zione e di adempimento. Nel 1965 ci si è ispirati a tale normativa nell’elaborazione della legge sul processo finanziario (Finanzgerichts-
ordnung – FGO). Originariamente il codice sociale (Sozialgesetzbuch –
SGB) del 1953 prevedeva il ricorso amministrativo solo in singoli set- tori. Esso è stato generalizzato nel 1974 ed esteso a tutte le controver- sie. Il ricorso amministrativo presenta quindi una lunga tradizione in tutte e tre le giurisdizioni e continua ad essere pienamente in auge nel- l’amministrazione sociale e finanziaria. Nell’amministrazione finanzia- ria assume eminente rilievo l’esigenza di disporre di un filtro interno al-
46 Sulla storia della bozza cfr. J. M
EYER-LADEWIG, Zur Aktualität einer einheitli-
chen Verwaltungsprozessordung, in D.MERTEN (a cura di), Justizreform und Recht-
staatlichkeit, Forschungssymposium anlässlich des 100. Geburtstages von Carl Her- mann Ule, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, 2009, p. 63 ss.
47 Cfr. più in dettaglio O. S
TEINBEISS-WINKELMANN, G.OTT, Das Widerspruchsver-
fahren als Voraussetzung des Gerichtszugangs in VwGO, FGO, SGG, in NVwZ, 2001,
p. 914 ss. Anche l’impianto normativo non è omogeneo. In ambito finanziario la legge sul procedimento (Abgabenordnung – AO) contiene una disciplina più dettagliata del VwVfG, mentre risulta più concisa la normativa contenuta nel codice processuale (Fi-
nanzgerichtsordnung – FGO). In ambito sociale la ripartizione tra codice sociale (Sozi- algesetzbuch – SGB) e codice del processo sociale (Sozialgerichtsordnung – SGG) è
l’amministrazione, anche per ovviare alle deprecate incoerenze della le- gislazione fiscale. Lo stesso vale per l’amministrazione e la giurisdizio- ne sociale, che parimenti verte su procedimenti di massa, in gran parte automatizzati, ove il margine di errore è elevato. Nel diritto finanziario è predominante l’utilizzo del ricorso in opposizione, cioè la decisione del ricorso è prevalentemente adottata dall’amministrazione che ha emanato il provvedimento (principio della Selbstkorrektur). Nel diritto sociale prevale invece il modello del ricorso gerarchico (principio della
Fremdkorrektur)48.
Le funzioni del ricorso amministrativo previo vengono ricondotte dalla dottrina tedesca a tre tipologie fondamentali: quella dell’autotutela