VERSO NUOVI RIMEDI AMMINISTRATIVI?
MODELLI GIUSTIZIALI A CONFRONTO
a cura di
G
IANDOMENICOF
ALCONB
ARBARAM
ARCHETTIQUADERNI DELLA FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA
13
2015
Facoltà a seguito di una procedura che ha garantito trasparenza di criteri valutativi, autonomia dei giudizi, anonimato reciproco del Referee nei confronti di Autori e Curatori.
Pubblicazione realizzata nell’ambito del progetto PRIN 2012 (2012SAM3KM)
sulla codificazione dei procedimenti dell’Unione europea.
PROPRIETÀ LETTERARIA RISERVATA
© Copyright 2015
by Università degli Studi di Trento Via Calepina 14 - 38122 Trento
ISBN 978-88-8443-640-5 ISSN 2284-2810
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Il presente volume è pubblicato anche in versione cartacea per i tipi di Editoriale Scientifica – Napoli (ISBN 978-88-6342-820-9).
VERSO NUOVI RIMEDI AMMINISTRATIVI?
MODELLI GIUSTIZIALI A CONFRONTO
a cura di
Giandomenico Falcon
Barbara Marchetti
INDICE
Pag. Giandomenico Falcon, Barbara Marchetti
Presentazione ... 1 Luca De Lucia
Rimedi amministrativi e rapporto con la tutela giurisdizionale nell’Unione europea ... 3 Barbara Marchetti
Note sparse sul sistema dei rimedi amministrativi dell’Unione europea ... 23 Roberto Caranta
Administrative Tribunals e Courts in Inghilterra (e Galles) ... 37 Mario P. Chiti
La giustizia nell’amministrazione. Il curioso caso degli
Adminis-trative Tribunals britannici ... 49 Cristina Fraenkel-Haeberle
Il ripensamento del ricorso amministrativo previo in Germania ... 59 Diana-Urania Galetta
Il ricorso amministrativo previo in Germania in una prospettiva di diritto comparato ... 79 Alessandro Pajno
I ricorsi amministrativi tradizionali. Una prospettiva non tradi-zionale... 87 Daniele Corletto
I ricorsi amministrativi “tradizionali”: difetti e possibili corret-tivi ... 115
Marcello Clarich
Pag. Michele Giovannini
I poteri giustiziali delle autorità indipendenti ... 133
Giovanna Ligugnana
One Size Doesn’t Fit All. La ricerca della proporzionalità nella
risoluzione delle controversie con l’amministrazione ... 153
Anna Simonati
Giustizia amministrativa e rimedi alternativi: l’esperienza fran-cese ... 179
Cristina Fraenkel-Haeberle
La mediazione in Germania tra diritto amministrativo e new
pu-blic management ... 209 Antonio Cassatella
Note in tema di transazione e atti a funzione transattiva nel dirit-to amministrativo ... 227
Giandomenico Falcon
PRESENTAZIONE
Giandomenico Falcon, Barbara Marchetti
Pendono davanti ai Tribunali amministrativi regionali quasi trecen-tomila ricorsi, e altri venticinquemila procedimenti sono instaurati di-nanzi al Consiglio di Stato. Sarà in ragione di questo notevole carico di lavoro e dell’arretrato che esso inevitabilmente genera (oltre che dei costi legati alla proposizione del ricorso dinanzi al giudice), che da tempo si discute anche in Italia di rimedi alternativi al processo, al fine di offrire al cittadino una migliore tutela nei confronti della pubblica amministrazione.
Questo volume offre a questa prospettiva il contributo della compa-razione; esso volge lo sguardo alle esperienze di alcuni Paesi europei, riflette su potenziali vantaggi e inconvenienti legati all’introduzione di “nuovi” rimedi amministrativi e va alla ricerca dei difetti dei diversi sistemi rimediali alternativi e dei possibili correttivi.
A questo scopo, gli studi in esso contenuti esaminano non solo le tecniche di alternative dispute resolution in senso stretto, ma più in ge-nerale ogni via stragiudiziale di risoluzione della lite, sia che essa passi attraverso la costruzione di un’amministrazione giustiziale, sia che si concretizzi in strumenti di mediazione, conciliazione o transazione del rapporto controverso.
È così esaminato anzitutto il sistema dei ricorsi amministrativi in al-cune esperienze nazionali (Germania, Francia e Regno Unito, Italia) e sovranazionali (Unione europea), e sono poi considerati, oltre alle pro-cedure di ricorso dinanzi alle autorità indipendenti, gli istituti della me-diazione e della transazione, anche in prospettiva comparata.
L’attenzione è rivolta, in particolare, a verificare se le promesse – in termini di flessibilità, specializzazione, celerità, economicità, imparzia-lità – dei rimedi alternativi siano mantenute o quali ostacoli eventual-mente si frappongano a che ciò avvenga. L’indagine tuttavia non è semplice, dacché le esperienze e gli istituti analizzati sono eterogenei e
difficili da comparare, si calano in contesti anche culturalmente assai diversi e presentano punti di forza e di debolezza non corrispondenti.
Così per esempio, guardando ai ricorsi amministrativi, la tendenza inglese alla giurisdizionalizzazione degli Administrative Tribunals, di-venuti ormai più simili a Corti che a corpi amministrativi, sembra aver trasformato il sistema originario in vista di una maggiore indipendenza del decisore e di una maggiore formalità delle procedure; per altro ver-so, la sfiducia nella capacità dell’amministrazione di rivedere i propri atti ha spinto i legislatori di diversi Länder tedeschi a ripensare il ricor-so amministrativo previo, ritenuto ormai da molti un’inutile perdita di tempo rispetto alla più sicura, imparziale e affidabile via giurisdiziona-le.
Tendenze si trovano poi nell’Unione europea ove si è sviluppato un sistema di vere e proprie Commissioni indipendenti di ricorso aventi una composizione mista tecnico-legale che operano come istanze di ricorso privilegiate (e spesso obbligatorie) per la revisione delle deci-sioni ad alto contenuto tecnico delle Agenzie.
Se poi si torna a guardare all’Italia, si può notare che il nostro siste-ma, al di là della ritrovata vitalità del ricorso straordinario, dovuta in parte alla sua giurisdizionalizzazione (peraltro non esente da problemi), sembra avere per ora rinunciato ad ogni velleità di riforma dei ricorsi amministrativi “tradizionali”, sviluppando un’amministrazione giusti-ziale solo in seno alle autorità indipendenti, talora divenute giudici effi-cienti delle liti tra privati nel proprio settore di regolazione.
Il volume incrocia anche, inevitabilmente, l’annosa questione della problematica conciliabilità dei tradizionali meccanismi di alternative
dispute resolution con il potere autoritativo dell’amministrazione: qui,
proprio il confronto con le altre esperienze europee sembra confermare come la non completa disponibilità delle posizioni controverse induca a impiegare con cautela istituti, quali la mediazione e la conciliazione, che hanno il loro terreno privilegiato di elezione nei rapporti privati.
Ne risulta, in sintesi, un quadro complesso e articolato, che tuttavia gli studi raccolti in questo volume possono contribuire, ci sembra, a rendere più chiaro.
RIMEDI AMMINISTRATIVI
E RAPPORTO CON LA TUTELA GIURISDIZIONALE
NELL’UNIONE EUROPEA
Luca De Lucia
SOMMARIO: 1. Introduzione. - 2. La revisione interna. - 2.1. Norme e
carat-teri. - 2.2. La revisione interna e l’art. 298 TFUE. - 3. Il ricorso alla Commis-sione europea contro atti di agenzie europee. - 4. Le commissioni di ricorso delle agenzie europee. - 4.1. Norme e caratteri. - 4.2. Le commissioni di ricor-so e l’art. 263, comma 5 TFUE. - 4.3. Ricorsi amministrativi e regime degli atti esecutivi: cenni. - 5. Prospettive di studio.
1. Introduzione
L’ordinamento europeo conosce un insieme articolato di strumenti amministrativi finalizzati a offrire tutela ai privati nei confronti delle istituzioni e degli organismi dell’Unione. Si pensi alle attività del Me-diatore europeo (art. 228 TFUE)1 o del Garante europeo per la
prote-zione dei dati2 o, ancora, ai reclami intesi a segnalare violazioni del
di-ritto dell’Unione o del Codice di buona condotta3. Alcuni di questi
ri-medi sono molto utilizzati e in certi contesti l’amministrazione risolve più controversie di quanto non faccia il giudice europeo. Tali tecniche di protezione hanno un’importanza crescente nel sistema, come è
1 Per tutti, A. T
SADIRAS, The European Ombudsman’s remedial powers: an
empiri-cal analysis in context, in European Law Review, 2013, 52 ss.
2 Art. 32 del regolamento (Ce) del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 di-cembre 2001 concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonchè la libera circolazione di tali dati. Per tutti, H. HIJMANS,The European data protection
supervi-sor: the institutions of the EC controlled by an independent authority, in Common Mar-ket Law Review, 2006, 1342 ss.
3 Es. H.C.H.H
OFFMANN,G.C.ROWE,A.H. TÜRK, Administrative Law and Policy of
strato dal fatto che il Trattato di Lisbona contiene norme che ad esse, direttamente o indirettamente, si riferiscono.
A fronte della complessità del fenomeno, questo contributo ha un oggetto limitato perché si propone di passare in rassegna, alla luce del nuovo Trattato, tre rimedi amministrativi che sono accomunati dai se-guenti caratteri: a) sono previsti in una norma derivata; b) terminano con una decisione vincolante; c) il relativo esperimento costituisce con-dizione di ammissibilità del procedimento giurisdizionale. Più in parti-colare, si analizzeranno i ricorsi per revisione interna (§ 2), quelli decisi dalla Commissione contro atti di alcune agenzie europee (§ 3) e quelli devoluti a commissioni indipendenti istituite presso agenzie europee per decidere circa determinati atti delle stesse agenzie (§ 4). Infine, si accennerà ad alcune prospettive di studio che questi ultimi procedimen-ti possono suggerire (§ 5).
2. La revisione interna 2.1. Norme e caratteri
Alcune norme derivate disciplinano ricorsi amministrativi da indi-rizzare al medesimo ufficio che ha emanato la decisione contestata (o un ufficio al primo sovraordinato). In principio, tali rimedi riguardano tutta l’amministrazione europea (ossia le istituzioni e le agenzie).
Ad esempio, appartiene a questa categoria il procedimento discipli-nato dall’art. 90, comma 2, dello statuto dei funzionari della Comunità4:
nel termine di tre mesi, ogni funzionario dell’Unione può presentare al-l’autorità competente (c.d. “autorità che ha il potere di nomina”) un re-clamo contro un atto (o la mancata adozione di un atto) che gli arrechi pregiudizio. L’ufficio interpellato deve comunicare la propria decisione entro quattro mesi dalla presentazione del reclamo; la mancata
4 Regolamento n. 31 (C.E.E.) e n. 11 (C.E.E.A.) relativo allo statuto dei funzionari e al regime applicabile agli altri agenti della Comunità Economica Europea e della Co-munità Europea dell’Energia Atomica.
cia in tale termine equivale a “decisione implicita di rigetto”5.
L’esperi-mento di questo rimedio costituisce condizione di ricevibilità del ricor-so giurisdizionale (art. 91, comma 2)6.
Si può poi ricordare il regolamento n. 1049/01 sull’accesso del pub-blico ai documenti delle istituzioni europee7: qualora un’istanza di
ac-cesso venga rigettata o rimanga inevasa, l’interessato, nel termine di quindici giorni, può presentare una domanda di conferma all’organo competente (a volte sovraordinato a quello che ha preso la prima deci-sione), affinché riveda la determinazione iniziale (art. 7); nel caso di conferma totale o parziale del rigetto, l’interessato stesso può rivolgersi al Mediatore o adire il Tribunale (art. 8)8.
Infine, va menzionato il regolamento n. 1367/06 di recepimento nel-l’ordinamento europeo della Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni in materia ambientale9. Le organizzazioni non governative
che abbiano i requisiti stabiliti dall’art. 11 del regolamento cit., entro sei settimane, possono chiedere all’istituzione o all’organo comunitario competente il riesame di un atto amministrativo emanato ai sensi del diritto ambientale o, in caso di presunta omissione, di emanare un atto di tale natura. L’ufficio interessato, entro dodici settimane, deve ri-spondere per iscritto adducendo le sue motivazioni (art. 10). Anche in questo caso, la proposizione del ricorso è pregiudiziale al procedimento
5 Può essere interessante sottolineare che questa disciplina è in parte simile a quella dei dipendenti di alcune organizzazioni internazionali: es. A.RIDDEL, Administrative
Boards, Commissions and Tribunals in International Organizations, in Max Planck Encyclopedia of Public International Law (www.mpepil.com).
6 Per alcune limitazioni a questa regola (es. per le controversie relative ai concorsi), cfr. Corte di giustizia, 26 febbraio 1981, C-34/80 (Authié/Commissione).
7 Regolamento (Ce) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.
8 In generale, sul diritto di accesso ai documenti delle amministrazioni europee, si vedano C. HARLOW,R.RAWLINGS, Process and Procedure in EU Administration,
Ox-ford-Portland, 2014, cap. 5.
9 Regolamento (Ce) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 6 set-tembre 2006 sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pub-blico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale.
giurisdizionale (art. 12)10. In base agli artt. 2, lett. g) e 10 reg. cit., il
ricorso può avere ad oggetto solo atti amministrativi individuali; il Tri-bunale ha ritenuto questa limitazione in contrasto con l’art. 9 della Con-venzione di Aarhus, perché tali reclami dovrebbero poter riguardare tut-te le tipologie di atti amministrativi (compresi quelli di portata genera-le)11. Di recente però la Corte di giustizia ha stabilito che l’art. 9 della
Convenzione non può essere invocato come parametro per la valutazio-ne della legittimità dell’articolo 10, paragrafo 1, del reg. n. 1367/2006, il quale quindi, nella sua attuale formulazione, deve essere considerato valido12.
Nonostante alcune differenze, queste disposizioni disciplinano ri-medi amministrativi idonei a risolvere le dispute in modo rapido, sem-plice, informale e non costoso13. Adottando concetti elaborati dalla
dot-trina di common law, si può dire che tali procedimenti sono finalizzati alla promozione dei valori e degli obiettivi stabiliti dalla norma, assicu-rando nel contempo i diritti dei privati14.
Più in particolare, le decisioni oggetto di revisione interna non “sta-biliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione” o dell’organi-smo competente15, ma possono essere modificate dalla stessa
ammini-strazione sulla base delle argomentazioni formulate dalla parte
10 G.J.H
ARRYVAN, J.H.JANS, Internal Review of EU Environmental Measures, in
Review of European Administrative Law, 2010/2, 53 ss.
11 Tribunale 14 giugno 2012, T-338/08 (Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Ac-tion Network Europe/Commissione) e 14 giugno 2012, T 396/09 (Vereniging Milieude-fensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commissione).
12 Corte di giustizia, 13 gennaio 2015, C-404/12 P (Consiglio e Commissione/Sti-chting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe).
13 Gli ordinamenti nazionali conoscono procedure di ricorso simili: si pensi, tra gli altri, all’Abhilfeverfahren dell’ordinamento tedesco (art. 72 VwGO), al recours
gra-cieux di quello francese, al ricorso in opposizione e a quello gerarchico
dell’ordinamen-to italiano o all’internal review prevista in alcuni sistemi di common law: per un’analisi comparata, cfr. G. SYDOW, S. NEIDHART, Verwaltungsinterner Rechtsschutz,
Baden-Baden, 2007, 145 s. 14 P.C
ANE, Judicial Review in the Age of Tribunals, in Public Law, 2009, 479; ID.,
Administrative Tribunals and Adjudication, Oxford-Portland, 2009, 21 ss.
15 Tribunale, ordinanza 17 giugno 2010, T-359/09 (Jurašinović/Consiglio), §§ 26-31 e sentenza 19 gennaio 2010, T-355/04 (Co-Frutta Soc. Coop/Commissione), § 33.
ta16. Il ricorso svolge sì una funzione di tutela per l’interessato, ma essa
è recessiva rispetto alla valorizzazione dell’interesse pubblico. Infatti, in materia di funzione pubblica, il giudice europeo ha chiarito che il “reclamo non costituisce un procedimento d’appello, ma ha lo scopo di obbligare l’autorità da cui dipende l’impiegato a riprendere in conside-razione la propria decisione alla luce delle eventuali obiezioni di que-sto”17. Conclusioni sostanzialmente analoghe sono state raggiunte per i
ricorsi relativi all’accesso ai documenti18.
Per sintetizzare, la revisione interna presenta i seguenti caratteri: la decisione sul ricorso consiste in una riconsiderazione della vicenda sul-la base delle osservazioni formusul-late dal privato, pur restando il frutto di una scelta finalizzata al perseguimento di determinati interessi pubblici; essa è fondata in genere su una procedura informale per agevolare la definizione extragiudiziale della disputa; infine, sono previsti termini di durata del procedimento, decorsi inutilmente i quali l’interessato si può rivolgere al giudice.
2.2. La revisione interna e l’art. 298 TFUE
Il Trattato di Lisbona ha apportato novità in questo ambito. L’art. 298, par. 1 TFUE prevede che “nell’assolvere i loro compiti le istitu-zioni, organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente”. Questa norma è di grande importanza da diversi punti di vista19, per limitarsi al nostro tema, essa
16 Es. Corte di giustizia, 21 ottobre 1980, C-101/79 (Vecchioli/Commissione), § 31. 17 Corte di giustizia, C-101/79, cit., § 31.
18 Corte di giustizia, 26 gennaio 2010, C-362/08 P (Internationaler Hilfsfonds/Com-missione), § 53.
19 Per tutti, cfr. M.P.C
HITI, Lo Spazio amministrativo europeo e D.SORACE, Una
nuova base costituzionale europea per la pubblica amministrazione, entrambi in M.P. CHI -TI, A.NATALINI (a cura di), Lo spazio amministrativo europeo, Bologna, 2012,
rispetti-vamente 19 ss. e 45 ss.; E.NIETO-GARRIDO, Possible Developments of Article 298
TFEU: Towards an Open, Efficient and Independent European Administration, in Eu-ropean Public Law, 2012, 373 ss.; M.RUFFERT, Sub art. 298, in C.CALLIES,M.R UF-FERT (a cura di), EUV-AEUV Kommentar, München, 2011; E.NIETO-GARRIDO,I.M AR-TIN DEL GADO, Derecho administrativo europeo en el Tratado de Lisboa,
impone al legislatore di emanare norme idonee ad assicurare l’ottimale perseguimento degli obiettivi fondamentali dell’attività esecutiva, tra i quali l’efficiente attuazione dei programmi normativi. Tale finalità può essere perseguita, ad esempio, prevedendo forme di autocontrollo e di informalità.
Più in particolare, l’art. 298 TFUE offre copertura costituzionale alle disposizioni emanate prima del Trattato di Lisbona relative alla revisio-ne interna e verosimilmente intende incoraggiarrevisio-ne l’estensiorevisio-ne ad altri ambiti. Questa affermazione è confermata anche dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali20. Infatti, il diritto di ciascuno di essere ascoltato
prima che nei suoi confronti venga assunta una decisione pregiudizie-vole, si può realizzare anche attraverso questo rimedio. Se nell’ambito del riesame l’amministrazione è tenuta a valutare, ai fini dell’adozione della determinazione definitiva, le ulteriori argomentazioni dell’interes-sato, in tal modo si ha una forma di integrazione della partecipazione che ha anche finalità di garanzia.
Inoltre, dall’art. 298 TFUE si possono desumere alcune indicazioni circa il ruolo che questo strumento può avere per l’organizzazione del lavoro burocratico. Ciò è evidente, ad esempio, nel regolamento n. 1049/01. Secondo la Corte di giustizia, la struttura procedurale di que-sto rimedio “[…] permette di trattare con maggiore prontezza le do-mande iniziali e, di conseguenza, di rispondere il più sovente possibile alle aspettative del richiedente, permettendo comunque a tale istituzione di adottare una posizione circostanziata prima di rifiutare definitiva-mente l’accesso ai documenti richiesti dal richiedente”21. La revisione
interna può quindi essere funzionale anche a una gestione razionale del-l’attività amministrativa, non diversamente da quanto accade in molte esperienze nazionali22.
20 Per tutti, D.-U.G
ALETTA, Il diritto ad una buona amministrazione europea come
fonte di essenziali garanzie procedimentali nei confronti della Pubblica Amministra-zione, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2005, 819 ss.
21 C-362/08 P, cit., §54. 22 In generale, cfr. T.C.I
SON, Administrative Justice: Is it Such a Good Idea?, in
M. HARRIS,M.PARRINGTON (a cura di), Administrative Justice in the 21st Century,
Peraltro questa affermazione della Corte di giustizia potrebbe essere sviluppata nell’ambito di un’eventuale codificazione del procedimento amministrativo europeo, resa oggi possibile proprio grazie all’art. 298 TFUE23. In sede di codificazione il legislatore potrebbe infatti
indivi-duare una serie di atti o categorie generali di decisioni, la cui procedura di emanazione sia strutturata in due fasi; nella prima, l’attività ammini-strativa, in un’ottica manageriale, dovrebbe essere fondata prevalente-mente sull’efficiente gestione dei flussi decisionali24; nella seconda,
eventuale, si dovrebbe svolgere il riesame delle determinazioni conte-state dagli interessati e dovrebbero trovare maggior spazio esigenze di garanzia compresse nella prima fase.
3. Il ricorso alla Commissione europea contro atti di agenzie europee
La normativa derivata disciplina poi ricorsi da rivolgere alla Com-missione europea contro atti di organi e altri organismi europei. Tali rimedi presuppongono una posizione di sovraordinazione della Com-missione stessa rispetto all’agenzia che ha emanato la decisione conte-stata25.
Tale strumento è piuttosto diffuso. Ad esempio, in base all’art. 18 del regolamento n. 337/75, qualsiasi atto, implicito o esplicito, del Cen-tro europeo per lo sviluppo della formazione professionale può, nel termine di quindici giorni, essere deferito alla Commissione da qualsia-si Stato membro, da qualqualsia-siaqualsia-si membro del conqualsia-siglio di direzione o per-sona, direttamente e individualmente interessata, al fine di controllarne la legittimità. La Commissione deve assumere una decisione entro un
23 Cfr. per tutti, J.Z
ILLER, Verso una codificazione del procedimento
amministrati-vo dell’Unione europea, in Lo spazio amministratiamministrati-vo europeo, cit., 217 ss.
24 In termini generali, cfr. M.A
DLER, A Socio-Legal Approach to Administrative
Justice, in Law & Policy, 2003, 330; in precedenza, J.L.MASHAW, Bureaucratic
Jus-tice, New Haven-London, 1983, 22 ss.
25 Tali procedimenti sono, in qualche modo, rapportabili ad alcuni ricorsi gerarchici conosciuti in diversi ordinamenti nazionali: per tutti, G.SYDOW, S.NEIDHART,
Verwal-tungsinterner Rechtsschutz, cit., 146 ss. e M.FROMONT, Droit administratif des États
mese; il silenzio protratto oltre tale periodo equivale al rigetto del ricor-so. La decisione (o l’inerzia) della Commissione stessa possono essere impugnate innanzi al giudice europeo.
Si può ancora ricordare l’art. 122, comma 1 del regolamento n. 207/09 (sul marchio comunitario)26. La norma stabilisce che la Commissione,
d’ufficio, può controllare la legittimità degli atti del presidente dell’Uf-ficio di armonizzazione del mercato unico (non impugnabili innanzi alle commissioni di ricorso: cfr. infra) ed eventualmente esigerne la modifica o la revoca. Il controllo può essere anche attivato su domanda di uno Stato o di un soggetto interessato; la Commissione deve assume-re una decisione nel termine di tassume-re mesi; il silenzio della stessa equivale al rigetto dell’istanza. Anche in questo caso, le decisioni (o il silenzio) sul ricorso possono essere sottoposte al giudice comunitario27. In senso
analogo dispone l’art. 22 del regolamento n. 58/2003 sulle agenzie ese-cutive28.
Attraverso tali procedimenti, il legislatore, in primo luogo, ha voluto rendere la Commissione responsabile per le attività delle agenzie e, a tal fine, le ha attribuito il compito, oltre che di condurre d’ufficio con-trolli di legalità sulle relative decisioni, di risolvere le controversie tra esse e soggetti privati (e, a volte, anche amministrazioni statali). In se-condo luogo, ha inteso colmare la lacuna – riscontrabile, prima della sentenza “Sogelma” – nella tutela per i privati nei confronti di alcuni organismi europei29: la decisione (o l’inerzia) della Commissione sul
26 Regolamento (Ce)del Consiglio n. 207/2009, del 26 febbraio 2009, sul marchio comunitario.
27 Per un inquadramento generale ed altri riferimenti normativi, cfr. L. D
E LUCIA, I
ricorsi amministrativi nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, in Riv. trim. dir. pubbl., 2013, 355 ss.; J.A. FUENTETAJA PASTOR, Derecho administrativo europeo,
Pamplona, 2014, 244 ss.; S. MAGIERA, W. WEIß, Alternative Dispute Resolution
Mech-anisms in the European Union Law, in D.C.DRAGOS,B.NEAMTU (a cura di),
Alterna-tive Dispute Resolution in European AdministraAlterna-tive Law, Heidelberg, 2014, 514 ss.
28 Su cui P.C
RAIG, Legal Control of Regulatory Bodies: Principle, Policy, and
Tel-eology, in P.BIRKINSHAW,M.VARNEY (a cura di), The European Legal Order After
Lisbon, Austin-Boston-Chicago-New York, 2010, 104 ss.
29 Come noto, fino alla sentenza “Sogelma” – Tribunale, 8 ottobre 2008, T-411/96 (Sogelma/AER) – il giudice europeo aveva accolto il principio della non impugnabilità degli atti delle agenzie (quando ciò non fosse previsto in modo espresso dal diritto
deri-ricorso consentiva infatti all’interessato di rivolgersi comunque al giu-dice comunitario.
Nonostante il circolo di discussione sulla Corte di giustizia, istituito nell’ambito della Convenzione europea, abbia espressamente richiama-to quesrichiama-to rimedio30, esso ha perso gran parte del suo significato proprio
a causa della previsione dell’impugnabilità delle decisioni delle agenzie europee stabilita ora dagli artt. 263, comma 1 e 265, comma 1 TFUE. Del resto, nel corso del tempo, la Commissione non ha voluto utilizzare questo meccanismo (almeno su richiesta dei privati interessati). Ad esempio, a fronte di un ricorso presentato da un dipendente, essa ha sostenuto – invero in modo un po’ apodittico – di non poter svolgere verifiche di legalità su una decisione del presidente dell’UAMI31.
In questa situazione, anche per motivi di chiarezza del sistema, sa-rebbe allora auspicabile un intervento legislativo volto ad abrogare tali disposizioni, prevedendo in alternativa forme di revisione interna o l’istituzione di commissioni di ricorso.
vato). Sul precedente orientamento giurisprudenziale, cfr. es. Tribunale, ordinanza 5 dicembre 2007, T-133/03 (Schering-Plough Ltd/Commissione ed EMEA). In dottrina,
per tutti, J.SAURER, Individualrechtsschutz gegen das Handeln der Europäischen
Agen-turen, in Europarecht, 2010, 51 ss.; ID., Der Rechtsschutz gegen Entscheidungen und
Fachgutachten der Europäischen Agenturen nach dem Sogelma-Urteil des EuG, in Deutsches Verwaltungsblatt, 2009, 1021 ss.
30 Nella relazione finale del circolo di discussione si legge infatti che “l’atto che istituisce l’agenzia potrebbe peraltro precisare modalità specifiche per l’esercizio del controllo dell’agenzia o dell’organo in questione” (CONV 636/03 del 25 marzo 2003, § 25); nella nota a piè di pagina poi si precisa: “in particolare per quanto concerne la pos-sibilità di riformare un atto impugnato (caso dell’Ufficio dei marchi) accordata alla Corte, o le persone aventi la legittimità attiva per proporre il ricorso (ad es. l’Ufficio dei marchi o l’Ufficio delle varietà vegetali) oppure la necessità di introdurre preliminar-mente un ricorso dinanzi alla Commissione, qualora si intenda mantenere questo siste-ma specifico”.
31 Tribunale, ordinanze 8 giugno 1998, T-148/97 (Keeling/U
AMI) e 19 giugno 1997,
4. Le commissioni di ricorso delle agenzie europee 4.1. Norme e caratteri
A volte è previsto che contro determinati atti di alcune agenzie eu-ropee gli interessati (che talvolta possono essere amministrazioni stata-li) possono proporre un ricorso ad apposite commissioni incardinate presso le medesime agenzie europee, ma da esse indipendenti32. In
pro-spettiva, questo rimedio dovrebbe costituire il sistema ordinario della tutela amministrativa nei confronti dell’amministrazione “satellitare”33,
come è stato ribadito, tra l’altro, dal joint statement on decentralised
agencies e dal conseguente common approach del Parlamento, del
Con-siglio e della Commissione sottoscritto il 12 giugno 2012, che a esso dedica un paragrafo.
L’ordinamento europeo conosce numerose tipologie di queste com-missioni e configura in modo variegato i relativi poteri.
Innanzitutto vanno menzionate quelle istituite presso le agenzie del vecchio “terzo pilastro”: l’autorità di controllo comune di Eurojust34 e
l’autorità di controllo comune di Europol35. Esse hanno il compito di
assicurare che il trattamento dei dati personali inseriti nelle relative banche dati avvenga nel rispetto della normativa rilevante. A tal fine tali autorità, oltre a esercitare una generale vigilanza sulle attività della rispettiva agenzia, possono anche decidere sui ricorsi presentati dai sin-goli.
Va poi ricordata la commissione amministrativa di riesame, recen-temente istituita presso la Banca Centrale Europea e “incaricata di
32 Cfr. L. D
E LUCIA, I ricorsi amministrativi, cit., 337 ss.; S. MAGIERA, W. WEIß,
Alternative Dispute Resolution Mechanisms, cit., 514 ss.
33 D.C
URTIN, Executive Power of the European Union, Oxford, 2009, cap. 6.
34 Art. 23, decisione del Consiglio del 6 marzo 2002, 2002/187/GAI, che istituisce Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità.
35 Art. 34, decisione del Consiglio del 6 aprile 2009, 2009/371/GAI, che istituisce l’Ufficio europeo di polizia. Sul che, cfr. C. HARLOW,R.RAWLINGS, Process and
cedere al riesame amministrativo interno” delle attività di vigilanza bancaria svolta dalla medesima BCE36.
Ma soprattutto vi sono le commissioni di ricorso presso agenzie isti-tuite in base al “primo pilastro”, alle quali si rivolge la nostra attenzio-ne. Si tratta, in particolare, delle 5 commissioni di ricorso istituite pres-so l’Ufficio di armonizzazione del mercato unico (UAMI)37, nonché di
quelle incardinate rispettivamente presso l’Ufficio comunitario delle varietà vegetali (UCVV)38, presso l’Agenzia europea per le sostanze
chimiche (ECHA)39, presso l’Agenzia europea per la sicurezza aerea
(EASA)40, presso l’Agenzia per la cooperazione tra i regolatori
nazio-nali dell’energia (ACER)41, di quella congiunta presso le Autorità
36 Art. 24, regolamento del Consiglio n. 1024/2013 del 15 ottobre 2013, che attri-buisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi.
37 Artt. 58 ss. e 136, regolamento n. 207/2009 cit.; cfr. anche regole 48 ss. del rego-lamento (Ce) n. 2868/95 della Commissione, del 13 dicembre 1995, modalità di esecu-zione del reg. 40/94, nonché il regolamento (Ce) n. 216/96 della Commissione, del 5 febbraio 1996, che stabilisce il regolamento di procedura delle commissioni di ricorso dell’Uami.
38 Artt. 67 ss. del regolamento (Ce) n. 2100/94 del Consiglio, del 27 luglio 1994, sulla privativa comunitaria per ritrovati vegetali; si veda anche l’art. 11, comma 2, rego-lamento (Ce) n. 874/2009 della Commissione, del 17 settembre 2009, norme d’esecu-zione del regolamento n. 2100/94.
39 Artt. 90 ss. del regolamento (Ce) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, sulla registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche e che istituisce l’Agenzia europea per le sostanze chimiche; si veda anche il regolamento (Ce) n. 771/2008 della Commissione, del 1° agosto 2008, norme sull’organizzazione e la procedura della commissione di ricorso dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche.
40 Artt. 47 ss. del regolamento (Ce) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Con-siglio del 20 febbraio 2008, regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istitui-sce l’Agenzia europea per la sicurezza aerea; si veda anche il regolamento (Ce) n. 104/2004 della Commissione, del 22 gennaio 2004, norme sull’organizzazione e sulla composizione della commissione di ricorso dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea. 41 Art. 18 ss. del regolamento (Ce) n. 713/2009 del Parlamento europeo e del Con-siglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia.
pee di vigilanza (ESA)42 e infine di quella presso Comitato per la
solu-zione delle crisi bancarie43.
Nonostante alcune differenze circa la composizione, le procedure e i poteri, queste commissioni di ricorso presentano i seguenti caratteri comuni:
1) in base alle norme istitutive, esse sono indipendenti dagli altri organi delle agenzie presso le quali sono istituite44;
2) a differenza dalle autorità di controllo comune di Europol e di Euro-just, svolgono solo attività di soluzione di controversie: il relativo procedimento decisionale è improntato al principio del contraddit-torio tra le parti (di regola, il ricorrente e l’agenzia);
3) possono confermare, modificare la decisione contestata o rinviare la questione al competente organo dell’agenzia. Nei primi due casi, la commissione esprime la posizione definitiva dell’agenzia. Questi organi possono inoltre acquisire, anche d’ufficio, dati ed elementi conoscitivi (secondo le regole stabilite per il primo decisore). Tut-tavia, le commissioni istituite presso l’ESA e il Comitato per la ri-soluzione unica non hanno poteri istruttori e possono solo confer-mare la decisione contestata o rinviare il caso all’organo competen-te;
4) posto che esse possono esercitare funzioni del primo decisore, se-condo la giurisprudenza (in materia di marchi), le stesse operano in “continuità funzionale” con gli altri organi della rispettiva agen-zia45;
5) tali attività hanno quindi natura amministrativa; infatti, secondo la giurisprudenza, le commissioni possono essere qualificate non me “tribunale” (termine questo che ha uno specifico significato
42 Artt. 58 ss. regolamenti 24 novembre 2010, istitutivi rispettivamente dell’Autori-tà bancaria europea (n. 1093), dell’Autoridell’Autori-tà europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (n. 1094) e dell’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (n. 1095).
43 Art. 85, del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 806/14 del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti cre-ditizi.
44 Su alcuni problemi a questo riguardo, cfr. A.D
AMMANN, Die
Beschwerdekam-mern der Europäischen Agenturen, Frankfurt am Main-Berlin-Bern, 2004, 55 ss.
45 Es. Tribunale, 11 luglio 2006, T-252/04 (Caviar Anzali SAS/U
stituzionale nei Trattati europei), ma come organi semigiurisdizio-nali46; in conseguenza, le garanzie per previste le parti non sono del
tutto equiparate a quelle tipiche del processo giurisdizionale47;
6) spesso compongono tali organismi non solo giuristi, ma anche esper-ti della materia di peresper-tinenza dell’agenzia;
7) spesso è previsto che alla presentazione del ricorso segua un proce-dimento di revisione interna48; inoltre, a volte l’appello produce
l’automatica sospensione dell’atto impugnato49, altre volte tale
ef-fetto può essere disposto dalla commissione di ricorso (o dall’agen-zia).
Come è chiaro, l’attività di tali organismi (non diversamente da quella dei giudici) ha la finalità fondamentale di offrire protezione agli interessati. In particolare, le commissioni di ricorso – la cui disciplina in parte richiama quella dell’appeal innanzi ad administrative tribunal di alcuni ordinamenti di common law – sono chiamate a effettuare “una rivalutazione ex novo dell’efficacia legale e sostanziale e dell’accettabi-lità della decisione originaria…”, potendo – in linea di principio – adot-tare una determinazione del tutto nuova rispetto a quella impugnata piuttosto che continuare il precedente processo decisionale50.
Il fatto che queste commissioni svolgano una funzione semigiurisdi-zionale non deve però indurre a trascurarne le differenze con il giudice europeo. Infatti, se le prime hanno alcuni poteri più incisivi (es. quelli sostitutivi), il secondo può decidere sulla eccezione di illegittimità di atti di portata generale (art. 277 TFUE) e condannare la parte pubblica al risarcimento del danno subito dal ricorrente (art. 340 TFUE).
Si deve infine sottolineare che le commissioni di ricorso non hanno un carico di lavoro comparabile. Dai siti istituzionali risulta infatti che,
46 Tribunale, 18 settembre 2012, T-133/08 (Schräder/OCVV – Hansson), § 37 e 190.
47 Es. Tribunale, 17 marzo 2009, T-171/06 (Laytoncrest/U
AMI), § 27.
48 Artt. 61 ss., reg. n. 207/09; art. 70, reg. n. 2100/94; art. 47, reg. n. 216/08; art. 93, reg. n. 1907/06.
49 Art. 58, reg. n. 207/09; art. 67, comma 2, reg. n. 2100/94; art. 91, comma 2, reg. n. 1907/06.
50 Così, in generale, M.H
ARRIS, The Place of Formal and Informal Review in the
Administrative Justice System, in M. HARRIS,M.PARRINGTON (a cura di),
dalla data della rispettiva istituzione, le commissioni dell’UAMI hanno assunto quasi 20.00 decisioni; quella dell’UCVV, 63; quella del-l’ECHA, 58 (di cui solo 15 di merito); 4 quelle dell’ESA e dell’AESA. Al momento non hanno deciso alcun ricorso le commissioni dell’ACER e del Comitato per la soluzione delle crisi, che è stato appena istituito51.
4.2. Le commissioni di ricorso e l’art. 263, comma 5 TFUE
Questo rimedio trova oggi copertura costituzionale nell’art. 263, comma 5 TFUE52, a mente del quale “gli atti che istituiscono gli organi
e organismi dell’Unione possono prevedere condizioni e modalità spe-cifiche relative ai ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro atti di detti organi o organismi destinati a produrre effetti giuridici nei loro confronti”.
La disposizione potrebbe essere interpretata in modi antitetici. Da un lato essa può essere letta come una sorta di recepimento della giuri-sprudenza precedente al caso “Sogelma”: per gli atti delle agenzie eu-ropee, il legislatore potrebbe cioè prevedere condizioni più restrittive di accesso alla giurisdizione53. Tuttavia, l’art. 263, comma 5 può essere
interpretato anche nel senso della pienezza della tutela contro le deci-sioni di questi organismi. Una serie di elementi dimostra la correttezza di questa seconda lettura54. Del resto, essa è coerente con il Trattato di
Lisbona che, innovando sul punto, ha posto il principio della
51 Dati risultanti al 30 gennaio 2015. 52 Per tutti, R. B
ARENTS, The Court of Justice after the Treaty of Lisbon, in
Com-mon Market Law Review, 2010, 726.
53 Cfr. la precedente nota 29.
54 Si veda, ad esempio, la Comunicazione della Commissione, Inquadramento delle
agenzie europee di regolazione, Com(2002) 718 definitivo, dove si afferma che “il
rispetto del principio generale di legalità comporta la necessità di prevedere che i terzi interessati possano presentare ricorso al Tribunale di primo grado o, in futuro, ad una sezione giurisdizionale specializzata per richiedere l’annullamento delle decisioni adot-tate nei confronti di detti terzi dall’agenzia, eventualmente modificate dalle commissio-ni di ricorso interne, nonché per far constatare l’eventuale carenza dell’agenzia in caso di mancata ed immotivata adozione di una decisione” (14). Si leggano anche i lavori del circolo di discussione sulla Corte di giustizia: per riferimenti cfr. L. DE LUCIA, I ricorsi
bilità al giudice degli atti delle agenzie europee con destinatari indivi-duali (art. 263, comma 1, ult. frase e art. 265, comma 1, ult. frase TFUE).
In sostanza, al fine di assicurare un’effettiva protezione dei diritti, l’art. 263, comma 5 TFUE consente al legislatore di prevedere elementi di differenziazione per quanto riguarda il controllo degli atti delle agen-zie europee. Tali regole speciali devono trovare il loro fondamento nei compiti e nel modo di agire di ciascuna agenzia: le commissioni di ri-corso rappresentano il più importante strumento di questo adattamento delle tecniche di tutela. Del resto, molte di queste commissioni decido-no controversie con forte condecido-notazione tecnica (o scientifica): se in questi casi il giudice europeo si attiene a standard di sindacato piuttosto circoscritti, le commissioni invece possono non solo controllare la lega-lità degli atti contestati, ma anche esercitare poteri di merito. Attraverso la loro istituzione viene cioè consentita, e in alcuni casi privilegiata, una logica specialistica, che è diversa da quella solo legalistica del giudice (cfr. anche infra)55. Con questo modello viene quindi internalizzata
par-te dell’attività di tupar-tela dei diritti, per par-tentare di risolvere nel merito conflitti spesso complessi, evitando “per quanto possibile di rimettere questioni tecniche alla Corte di giustizia”56.
4.3. Ricorsi amministrativi e regime degli atti esecutivi: cenni
La breve panoramica che precede chiarisce che le decisioni della Commissione e quelle delle agenzie con destinatari individuali possono essere disciplinate in modo notevolmente diverso.
In base all’art. 298 TFUE, gli atti esecutivi della Commissione (e delle altre istituzioni) possono essere sottoposti a forme di revisione interna, ma non a “condizioni e modalità specifiche relative ai ricorsi”: per queste attività non sono (né possono essere) previsti strumenti se-migiurisdizionali di tutela dei privati, ma solo rimedi pienamente
55 In generale, P.C
ANE, Administrative Tribunals, cit., 125 ss.
56 Rapporto del gruppo di lavoro per il libro bianco sulla governance, gruppo 3a “Establishing a framework for decision-making regulatory agencies” (SG/8597/01-EN), § 72.
sdizionali57. Al contrario, l’art. 263, comma 5 TFUE ammette per gli
atti delle agenzie tecniche di controllo più incisive, che tra l’altro fini-scono per causare una loro maggiore instabilità.
Infatti, come detto, in base ai regolamenti istitutivi, la presentazione del reclamo alla commissione di ricorso, a volte produce l’automatica sospensione dell’atto impugnato58; le commissioni di ricorso possono
(direttamente o indirettamente) entrare nel merito della decisione stata, potendo modificarne il contenuto; talvolta questi atti sono conte-stabili anche dalle amministrazioni statali59. Infine, molte delle norme
menzionate articolano la fase della tutela su quattro livelli: revisione interna, commissione di ricorso, Tribunale, Corte di giustizia60.
L’instabilità di tali decisioni è del tutto coerente con la posizione delle agenzie nel sistema istituzionale europeo. Il fatto che il Trattato in varie disposizioni si riferisca a “organi e organismi dell’Unione” (artt. 15, par. 3, 71, 265, 282, 289, 325, TFUE) senza però dettare, ad ecce-zione dell’art. 263, comma 5 TFUE, una disciplina specifica, significa che è stata accolta l’idea che le agenzie debbano svolgere compiti am-ministrativi solo “in settori specifici in cui è richiesta una particolare competenza tecnica”, senza poter godere di discrezionalità politica61. Il
Trattato ha quindi definitivamente legittimato tali organismi, senza però mettere in discussione la funzione della Commissione di motore del-l’esecutivo europeo.
Alla limitata legittimazione costituzionale delle agenzie corrisponde quindi un sistema di protezione del privato più garantistico di quello stabilito per le decisioni delle istituzioni in generale e della
57 Ovviamente, in base all’art. 257 TFUE, il legislatore potrebbe istituire tribunali specializzati per controversie relative a decisioni della Commissione in specifici settori, ad esempio, in materia di concorrenza. Non potrebbe invece prevedere ricorsi pregiudi-ziali innanzi a una commissione indipendente incardinata presso la Commissione stes-sa. Sul che, cfr. per tutti, House of Lords, An EU Competition Court, rapporto del 10 gennaio 2007, n. 15 del 2007, 74 (Q 341).
58 Cfr. la nota 49.
59 Art. 19, reg. n. 713/09 e art. 61, regg. del 2010. 60 Cfr. la precedente nota 48.
61 Cfr. la Comunicazione della Commissione, Il futuro delle agenzie europee, Com (2008) 135 def., 5 e, in generale, la Comunicazione della Commissione, La governance
sione in particolare. Tale assetto di poteri contribuisce cioè a compensa-re la cacompensa-rente legittimazione democratica di queste organizzazioni e, nel contempo, a contenerne il ruolo a favore della Commissione.
5. Prospettive di studio
Questa breve rassegna dimostra che l’ordinamento europeo, nel tempo, ha elaborato un sistema di tutela amministrativa più articolato di quanto non possa risultare da un’osservazione superficiale. Da un lato vi sono i rimedi che, in base all’art. 298 TFUE, sono finalizzati a mi-gliorare la qualità del processo decisionale delle amministrazioni euro-pee (in vista del perseguimento di obiettivi di interesse generale); rien-trano in questo gruppo i ricorsi per revisione interna e, nonostante alcu-ne incertezze, i ricorsi alla Commissioalcu-ne contro decisioni di agenzie62.
Dall’altro vi sono rimedi che, in base all’art. 263, comma 5 TFUE, hanno solo finalità protettive per gli interessati; tra essi spiccano quelli gestiti dalle commissioni di ricorso.
La disciplina e il funzionamento delle commissioni sono meritevoli di ulteriori approfondimenti teorici, per almeno due ragioni. Innanzitut-to perché tali organismi, come detInnanzitut-to, rappresentano uno strumenInnanzitut-to de-stinato a essere ulteriormente utilizzato dal legislatore, probabilmente in concomitanza con l’accresciuto ruolo delle agenzie nel sistema ammi-nistrativo europeo63. In secondo luogo, perché, a causa della loro
com-plessità, le norme di settore e la giurisprudenza (ad oggi relativa in pre-valenza all’UAMI e all’UCVV)64 non sono in grado di delinearne una
62 Su tali problemi, cfr. L. D
E LUCIA, I ricorsi amministrativi, cit., 355 ss.
63 Si vedano, ad esempio, gli artt. 51-56, della proposta di regolamento relativo al-l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie e che abroga il regolamento (Ce) n. 881/2004, Com(2013)27 def.
64 Si veda però Tribunale, 11 dicembre 2014, T-102/13 (Heli-Flight GmbH & Co. KG/Agenzia europea per la sicurezza aerea).
precisa identità funzionale. Ciò dipende essenzialmente dal fatto che le commissioni di ricorso sono al centro di contrapposte tensioni65.
La prima tensione è tra attività amministrativa66 e tutela dei diritti. A
ciò consegue un’ambigua configurazione delle commissioni stesse, che a sua volta genera una serie di problemi di natura teorica e pratica quali, tra gli altri, la necessità di individuare un corretto equilibrio tra i relativi poteri d’ufficio (connessi alla natura pienamente devolutiva del ricorso) e il ruolo propulsivo (e dispositivo) della parte che avvia il procedimen-to67; la necessità di individuare limiti chiari ai poteri sostitutivi e
corret-tivi che esse hanno a disposizione (es. limiti derivanti dalla struttura istituzionale e dal processo decisionale dell’agenzia di riferimento).
La seconda tensione, che in parte si sovrappone alla precedente, è tra razionalità legale e razionalità specialistica. Come detto, delle com-missioni di ricorso spesso fanno parte (a volte in forma maggioritaria, a volte in forma minoritaria) esperti (non giuristi) nel settore di compe-tenza della singola agenzia. La composizione di tali organismi si riflette inevitabilmente sul processo decisionale, che, a seconda della singola disciplina, può essere maggiormente orientato a una logica giuridica o a una logica specialistica68. Il che ovviamente ridonda sulla tipologia e
l’intensità del controllo sulle scelte tecniche effettuate dal primo deciso-re.
È quindi evidente che il valore aggiunto che tali organismi possono apportare ai meccanismi di tutela giurisdizionale risiede nel raggiungi-mento di un equilibrio meditato tra queste diverse forze, che in parte deriva dalla peculiarità dei singoli settori. I fattori costitutivi dell’iden-tità funzionale delle commissioni di ricorso sono dunque numerosi e dipendono, tra l’altro, da come esse stesse interpretano il loro ruolo e da cosa i ricorrenti chiedono loro: se le intendono come una sorta di
65 Su questi aspetti, si vedano P. C
HIRULLI,L.DE LUCIA,Specialized Adjudication
and Coherence of the EU System of Protection of Rights. The Boards of Appeal of EU Agencies, in corso di pubblicazione in European Law Review.
66 Si ricordi il principio di “continuità funzionale” elaborato dalla giurisprudenza: vedi la nota 46.
67 Cfr. es. le conclusioni in C-546/12 P (Schräder/UCVV), § 52 ss. 68 Es. P. C
ANE, Administrative Tribunals, cit., 124 ss.; in diversa prospettiva, cfr. J. THI -BAUT,L.WALKER, A Theory of Procedure, in California Law Review, 1978, 541 ss.
ce amministrativo al quale sottoporre motivi d’illegittimità della deci-sione contestata, oppure come istanza per ottenere una decideci-sione “cor-retta” nel merito.
Inoltre, come insegnano altre esperienze, almeno in principio, la tu-tela dei diritti improntata a razionalità specialistica può sollevare blemi di coerenza e di frammentazione del sistema complessivo di pro-tezione dei privati69. Per questa ragione, se questo strumento si
consoli-derà ulteriormente (come sembra probabile), andrà affrontato anche il tema del coordinamento tra attività delle commissioni di ricorso e quel-la del giudice europeo – tema ad oggi disciplinato in via normativa solo limitatamente all’UAMI e all’UCVV70 – e quello della stessa
architettu-ra complessiva del sistema giudiziario europeo71.
Insomma, questo istituto solleva moltissimi interrogativi, ai quali probabilmente non si potrà rispondere considerando solo la normativa settoriale che regola ciascuna agenzia. Non si potrà infatti prescindere anche dall’osservazione delle commissioni di ricorso “in azione”, dall’analisi delle questioni che esse risolvono e dalle strategie decisio-nali e argomentative che esse adottano. Solo in tal modo si potrà avere una visione realistica della “giustizia amministrativa” in Europa.
69 In generale, cfr. per tutti C.M. O
LDFATHER, Judging, Expertise and The rule of
Law, in Washington Univ. Law Rev., 2012, 848 ss.; A. LEGOMSKY, Specialized Justice,
Oxford, 1990, 12 ss.
70 Cfr. art. 135, reg. procedura del Tribunale. 71 Di recente sul punto A. M
EIJ, Courts in transition: Administration of justice and
NOTE SPARSE
SUL SISTEMA DEI RIMEDI AMMINISTRATIVI
DELL’UNIONE EUROPEA
Barbara Marchetti
SOMMARIO:1. Introduzione. -2. La disomogeneità della disciplina: un
si-stema rimediale a macchie di leopardo. - 3. La composizione degli organi chiamati a decidere il ricorso e le norme procedurali. - 4. Il rapporto tra ri-medi amministrativi e tutela giurisdizionale. - 5. Qualche riflessione finale.
1. Introduzione
Come abbiamo sentito dalla relazione di Luca De Lucia, l’Unione europea non ha esitato a sviluppare, in seno alle Istituzioni e agli orga-nismi europei investiti di compiti amministrativi, un’amministrazione di natura giustiziale. Ciò è avvenuto con la previsione di meccanismi di revisione e di appeal sia all’interno della Commissione, che, più tardi, nell’ambito delle agenzie esecutive e delle agenzie europee, ed ha ri-guardato sia ambiti trasversali di azione (pubblico impiego, accesso ai documenti), sia i compiti, strumentali e finali svolti dalle agenzie (dal-l’Ufficio per il Marchio comunitario, all’Agenzia per la sicurezza aerea, dall’Ufficio per le varietà vegetali all’Agenzia per i medicinali, dal-l’Autorità di vigilanza per il settore finanziario all’ACER, l’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia).
Alla luce di tali sviluppi, vorrei svolgere in questo breve intervento tre ordini di considerazioni: il primo riguarda, in generale, la frammen-tarietà e la disomogeneità della disciplina Ue che li contempla; il se-condo concerne la composizione degli organi decisori e le norme pro-cedurali applicabili alle procedure di ricorso, anche alla luce del model-lo di common law da cui traggono ispirazione; e il terzo profimodel-lo riguarda il rapporto tra i rimedi amministrativi e la tutela giurisdizionale dinanzi alle Corti dell’Ue.
2. La disomogeneità della disciplina: un sistema rimediale a macchie di leopardo
In termini generali, come visto, possono individuarsi due distinte vie di ricorso interne all’amministrazione; la prima, che possiamo chiamare di revisione amministrativa in senso stretto, è costituita da una sorta di seconda camera di esercizio della scelta da parte dell’autorità; la secon-da, di appeal vero e proprio, affidata invece ad organismi imparziali e distinti dall’amministrazione attiva, implica la revisione, in fatto e in diritto, di decisioni precedentemente adottate alla luce delle ragioni avanzate dal ricorrente (con un’accentuazione dunque del profilo giu-stiziale)1.
La procedura di revisione amministrativa può presentarsi come uni-ca ocuni-casione di ripensamento della decisione: è il uni-caso, ad esempio, della procedura di revisione nei confronti del parere emanato dal Comi-tato per i medicinali2.
Oppure essa può essere prevista come eventualità all’interno di una procedura di appeal, ponendosi come interlocutory revision, ovvero come possibile revisione amministrativa della decisione contestata su-scettibile di intervenire a seguito della proposizione del ricorso ma pri-ma che questo venga deciso dall’apposita Commissione: è quanto si stabilisce, ad esempio, per l’Ufficio per le Varietà vegetali, per l’Agen-zia per la sicurezza aerea e per l’Agenl’Agen-zia per le sostanze chimiche, in cui l’organo che ha emanato l’atto (o in alternativa l’Executive Director dell’Agenzia) può correggere la decisione contestata entro un mese dal deposito dell’appeal. In queste ipotesi, è chiaro l’intento del legislatore: consentire all’organo amministrativo autore della decisione (o a un suo superiore) di ponderare attentamente (anche alla luce degli argomenti sollevati dal privato) l’opportunità di mantenere in vita l’atto oppure di modificarlo, nell’interesse dell’amministrazione stessa e prima dell’in-tervento della Commissione di ricorso.
Il modo in cui le procedure di ricorso sono previste all’interno del-l’amministrazione europea, la loro combinazione e il loro rapporto con
1 L.D
E LUCIA, I ricorsi amministrativi nell’Unione europea dopo il Trattato di
Li-sbona, in Riv. trim. dir. pubbl., 2013, 2, 323.
la via giurisdizionale non rispondono a una logica unitaria. Le stesse procedure di appeal previste all’interno delle agenzie, presentano per esempio struttura e regole procedurali assai differenziate da caso a caso.
Se esaminiamo i regolamenti istitutivi delle agenzie europee abbia-mo così l’impressione di uno sviluppo stratificato nel tempo, segnato da una disciplina normativa inizialmente molto scarna e solo di recente generosa e articolata. Di seguito alcune esemplificazioni.
In alcune agenzie che esercitano solo poteri strumentali (raccolta da-ti e atda-tività consulda-tiva a favore della Commissione) non sono date pro-cedure di ricorso interne, né di revisione amministrativa, né di appeal vero e proprio: ad esempio ciò vale per l’Agenzia per la sicurezza ma-rittima, per l’Agenzia per le informazioni sulla sicurezza e per l’Autori-tà europea per la sicurezza alimentare (reg. n. 178 del 2002 che stabili-sce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istitui-sce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare).
In altre agenzie, sempre volte all’adozione di atti meramente stru-mentali, rimedi di carattere interno (volti ad una revisione di merito e di legittimità) sono invece previsti. Ad esempio ciò vale per l’Agenzia per i medicinali, in cui è prevista la procedura di re-examination del parere vista sopra (art. 9 cit.); e anche per l’Agenzia europea per la sicurezza e la salute del lavoro (art. 22 reg. n. 2062 del 1994).
Per altre ancora, una procedura di contestazione degli atti è stata isti-tuita, ma può essere attivata solo per vizi di legittimità: è il caso del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie, istituito con il regolamento n. 851/2004, il quale prevede per tale verifica il ri-corso alla Commissione.
Le agenzie che esercitano poteri finali prevedono per lo più rimedi interni per la revisione degli atti sia in fatto che in diritto.
Li prevedono l’Ufficio per il marchio comunitario (UAMI), l’Uffi-cio per le varietà vegetali, e anche l’Agenzia per la sicurezza aerea (art. 40 e ss. reg. 216/2008 di modifica del regolamento n. 1592 del 2002), così come l’ACER e le autorità di vigilanza finanziaria (reg. 1093/2010). Le procedure di appeal, poi, possono essere o meno obbligatorie ai fini della proposizione del ricorso alla Corte di giustizia UE. Qualche volta, l’esperimento del rimedio interno può costituire condizione necessaria
per la proposizione dell’azione giurisdizionale solo per taluni soggetti e non per altri.
L’Agenzia per la sicurezza aerea, per esempio, ammette la revisione delle proprie decisioni di carattere individuale dinanzi ad un’apposita commissione di ricorso, e stabilisce espressamente che l’esperimento di tali rimedi sia condizione di ammissibilità del ricorso giurisdizionale per i ricorrenti non privilegiati (persone fisiche e giuridiche). Mentre la medesima preclusione non si applica agli Stati e alle Istituzioni, che possono ricorrere in via diretta alla Corte di giustizia dell’Ue (reg. n. 216/2008).
Inoltre, per questa stessa Agenzia, solo l’attività finale è soggetta a procedure interne di revisione: non lo è, ad esempio, l’attività consulti-va svolta a favore della Commissione (art. 18 reg. 216/2008), per la quale non sono ammessi rimedi interni, nemmeno di revisione ammini-strativa.
Non sono previste – invece – procedure di revisione o di appeal per l’attività finale svolta direttamente dalla Commissione.
Nel settore degli aiuti di Stato, in cui la Commissione esercita i pro-pri poteri di indagine e di sanzione, non sono previsti rimedi interni: né rispetto alle decisioni previste dall’art. 6 b del reg. 734/2013 (di modifi-ca del regolamento 659/99) che stabilisce sanzioni, né rispetto ai
perio-dic penalty payments nei confronti dei soggetti interessati che non
han-no fornito alla Commissione le informazioni richieste.
Per questi atti, tuttavia, è previsto un ricorso alla Corte di giustizia UE esteso al merito, con potere del giudice di modifica o sostituzione della decisione impugnata.
Anche rispetto alle decisioni finali (negative e positive) adottate dal-la Commissione circa dal-la compatibilità o meno di un aiuto (art. 7 reg. 659/99), così come nei confronti della revoca di una precedente deci-sione di compatibilità (art. 9), o delle decisioni cautelari adottate nei confronti degli Stati membri per sospendere o recuperare provvisoria-mente un aiuto illegittimaprovvisoria-mente concesso (art. 11) non sono date vie di revisione o di appeal interne: peraltro, anche in questo caso, il sindaca-to del giudice comunitario è esteso al merisindaca-to della decisione, e può con-durre a modifiche o sostituzione della stessa.
Lo stesso vale per le decisioni finali adottate dalla Commissione in materia di concorrenza, per le quali non sono stabilite procedure di
ap-peal o di revisione interne. Da rilevare, tuttavia, che anche per le
san-zioni antitrust adottate dalla Commissione è previsto – come noto – un sindacato esteso al merito (dunque anche sostitutivo) della Corte di giu-stizia.
Diverso ancora è l’esito della ricerca se si guarda all’attività stru-mentale compiuta dagli uffici delle direzioni generali della Commissio-ne: qui sono spesso previste procedure di revisione o di appeal interne per gli atti informativi degli uffici della Commissione: è il caso ad esempio della procedura di revisione esperibile dinanzi al segretario generale della Direzione sicurezza alimentare in relazione alle informa-zioni raccolte nel procedimento di autorizzazione all’immissione in commercio di prodotti alimentari.
Procedure di appello sono poi previste – per così dire trasversalmen-te – sia a tutrasversalmen-tela del diritto di accesso, che in matrasversalmen-teria di pubblico impie-go, dove la proposizione di un ricorso al Tribunale della funzione pub-blica richiede il previo esperimento della «prelitigation administrative procedure»3.
Il panorama dei rimedi appare dunque disomogeneo e mancante di una logica comune. Tuttavia va rilevato il crescente interesse del legi-slatore europeo per le procedure amministrative contenziose: esse del resto appaiono più flessibili ed economiche, anche in termini di tempo, rispetto a quelle giurisdizionali, e presentano il vantaggio della specia-lizzazione, un elemento che non può essere sottovalutato per un’ammi-nistrazione, quella europea, caratterizzata da compiti di elevato grado tecnico.
Dunque sembra riconoscibile nell’amministrazione europea un tratto che è tipico delle amministrazioni degli ordinamenti di common law (Stati Uniti, Regno Unito, Australia): la previsione, cioè, di una funzio-ne di revisiofunzio-ne delle decisioni funzio-nel merito, quasi sempre sommata ad un controllo interno anche di legittimità affidato quest’ultimo ad organi
3 Art. 91 (2) Regolamento del Consiglio n. 31 del 18 dicembre 1961; sul punto cfr. S.MAGIERA, W.WEIß, Alternative Dispute Resolution Mechanisms in the European
Union Law, in D.C.DRAGO, B.NEAMTU (eds.), Alternative Dispute Resolution in
collegiali dell’amministrazione ispirati a logiche di imparzialità e di specializzazione4.
3. La composizione degli organi chiamati a decidere il ricorso e le norme procedurali
Le discipline di settore prevedono norme sia sulla composizione del-le Commissioni e sulla loro indipendenza (garantita in diversa misura), sia sulle procedure che si svolgono dinanzi ad esse.
In qualche caso, la disciplina è piuttosto scarna (ad es. è il caso delle commissioni di ricorso dell’Agenzia per la sicurezza aerea), in altri casi (ad es. per le commissioni di ricorso dell’Agenzia per le sostanze chimi-che, per l’Ufficio per il marchio comunitario) esistono norme di dettaglio sia per quanto concerne la composizione delle Commissioni e la loro ne-cessaria composizione mista tecnico-giuridica (regolamento 1238/2007) sia per quanto riguarda le norme procedurali applicabili dinanzi ad essa (regolamento 771/2008; reg. 874/2009; reg. 207/2009).
Generalmente, gli organismi amministrativi di appello previsti dalla normativa di settore sono collegiali (formati per lo più da tre membri) e rispecchiano – nella loro composizione – una componente tecnica e una componente giuridica, ciò che li rende idonei a garantire sia una possi-bile revisione nel merito (con decisione spesso sostitutiva), sia una revi-sione di legittimità. Ciò testimonia la scelta di un modello di revirevi-sione che non è solo tecnico-fattuale (tale è ad esempio quello Australiano) ma appunto misto (questions of fact e questions of law), suscettibile di richiamare il modello inglese dei Boards, confluito poi nell’esperienza degli Administrative Tribunals.
Per garantire questa revisione gli organi devono essere indipendenti e imparziali (per essere credibili come vie di tutela), ma, al tempo
4 Cfr. P.C
ANE, Judicial review and merits review: comparing administrative
adju-dication by courts and tribunals, in S.ROSE-ACKERMAN, P.LINDSETH, Comparative
Administrative Law, Research Handbooks in Comparative Law, Edward Elgar, 2010,
426 e ss.; P.CANE, Administrative Tribunals and Adjudication, Oxford, 2009.
L’influ-enza del modello anglo-americano è sottolineata da L.DE LUCIA, I ricorsi
so, distinguersi da una Corte, dovendosi porre in linea di continuità fun-zionale rispetto all’agenzia. Essi si collocano quindi, sul piano funzio-nale, a metà strada tra l’amministrazione e la giurisdizione.
Il profilo dell’indipendenza appare particolarmente rilevante: il pa-ragrafo 21 dell’Orientamento comune di Parlamento, Consiglio e Com-missione sul ruolo e la collocazione delle Agenzie nello scenario istitu-zionale dell’Unione, datato 7 giugno 2012, afferma che “l’imparzialità e l’indipendenza dei membri delle Commissioni dovrebbero continuare ad essere garantite sulla base di criteri trasparenti e oggettivamente ve-rificabili definiti dalle agenzie. In tale contesto, il reclutamento dei membri delle commissioni di ricorso tra il personale dell’agenzia e/o i componenti del consiglio di amministrazione dell’agenzia andrebbe affrontato con grande prudenza e non dovrebbe mettere in discussione i summenzionati principi di imparzialità e indipendenza”.
Presa alla lettera, questa linea guida implica che il reclutamento dei componenti delle Commissioni, pure attento al profilo della specializ-zazione, dovrebbe avvenire preferibilmente all’esterno dell’Agenzia.
Dal punto di vista procedurale, i tratti di questi ricorsi possono va-riare sensibilmente: i termini di presentazione dell’istanza sono gene-ralmente di due mesi (cui spesso si aggiungono altri due mesi per depo-sitare le ragioni del ricorso), ma i poteri di decisione possono variare da caso a caso, comprendendo sia l’annullamento con rinvio, che l’adozio-ne da parte dell’organo di appeal della decisiol’adozio-ne sostitutiva. Inoltre in qualche ipotesi il ricorso ha effetto sospensivo, in qualche altro caso la sospensione della decisione contestata può seguire solo ad una specifica decisione da parte dell’organo giudicante5. Molti elementi procedurali,
poi, non sono disciplinati dai regolamenti istitutivi delle agenzie, sicché le norme in materia di tutela cautelare, di istruttoria, di mezzi di prova, di regime linguistico, di intervento dei terzi e di termini devono essere disegnate dall’Agenzia stessa (con regolamento interno) o dalla stessa Commissione di ricorso, la quale costruisce così le regole procedurali che fanno da cornice alla propria attività decisoria.
5 S.M
AGIERA, W.WEIß, Alternative Dispute Resolution Mechanisms in the
