Barbara Marchetti
SOMMARIO:1. Introduzione. -2. La disomogeneità della disciplina: un si-
stema rimediale a macchie di leopardo. - 3. La composizione degli organi chiamati a decidere il ricorso e le norme procedurali. - 4. Il rapporto tra ri- medi amministrativi e tutela giurisdizionale. - 5. Qualche riflessione finale.
1. Introduzione
Come abbiamo sentito dalla relazione di Luca De Lucia, l’Unione europea non ha esitato a sviluppare, in seno alle Istituzioni e agli orga- nismi europei investiti di compiti amministrativi, un’amministrazione di natura giustiziale. Ciò è avvenuto con la previsione di meccanismi di revisione e di appeal sia all’interno della Commissione, che, più tardi, nell’ambito delle agenzie esecutive e delle agenzie europee, ed ha ri- guardato sia ambiti trasversali di azione (pubblico impiego, accesso ai documenti), sia i compiti, strumentali e finali svolti dalle agenzie (dal- l’Ufficio per il Marchio comunitario, all’Agenzia per la sicurezza aerea, dall’Ufficio per le varietà vegetali all’Agenzia per i medicinali, dal- l’Autorità di vigilanza per il settore finanziario all’ACER, l’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia).
Alla luce di tali sviluppi, vorrei svolgere in questo breve intervento tre ordini di considerazioni: il primo riguarda, in generale, la frammen- tarietà e la disomogeneità della disciplina Ue che li contempla; il se- condo concerne la composizione degli organi decisori e le norme pro- cedurali applicabili alle procedure di ricorso, anche alla luce del model- lo di common law da cui traggono ispirazione; e il terzo profilo riguarda il rapporto tra i rimedi amministrativi e la tutela giurisdizionale dinanzi alle Corti dell’Ue.
2. La disomogeneità della disciplina: un sistema rimediale a macchie di leopardo
In termini generali, come visto, possono individuarsi due distinte vie di ricorso interne all’amministrazione; la prima, che possiamo chiamare di revisione amministrativa in senso stretto, è costituita da una sorta di seconda camera di esercizio della scelta da parte dell’autorità; la secon- da, di appeal vero e proprio, affidata invece ad organismi imparziali e distinti dall’amministrazione attiva, implica la revisione, in fatto e in diritto, di decisioni precedentemente adottate alla luce delle ragioni avanzate dal ricorrente (con un’accentuazione dunque del profilo giu- stiziale)1.
La procedura di revisione amministrativa può presentarsi come uni- ca occasione di ripensamento della decisione: è il caso, ad esempio, della procedura di revisione nei confronti del parere emanato dal Comi- tato per i medicinali2.
Oppure essa può essere prevista come eventualità all’interno di una procedura di appeal, ponendosi come interlocutory revision, ovvero come possibile revisione amministrativa della decisione contestata su- scettibile di intervenire a seguito della proposizione del ricorso ma pri- ma che questo venga deciso dall’apposita Commissione: è quanto si stabilisce, ad esempio, per l’Ufficio per le Varietà vegetali, per l’Agen- zia per la sicurezza aerea e per l’Agenzia per le sostanze chimiche, in cui l’organo che ha emanato l’atto (o in alternativa l’Executive Director dell’Agenzia) può correggere la decisione contestata entro un mese dal deposito dell’appeal. In queste ipotesi, è chiaro l’intento del legislatore: consentire all’organo amministrativo autore della decisione (o a un suo superiore) di ponderare attentamente (anche alla luce degli argomenti sollevati dal privato) l’opportunità di mantenere in vita l’atto oppure di modificarlo, nell’interesse dell’amministrazione stessa e prima dell’in- tervento della Commissione di ricorso.
Il modo in cui le procedure di ricorso sono previste all’interno del- l’amministrazione europea, la loro combinazione e il loro rapporto con
1 L.D
E LUCIA, I ricorsi amministrativi nell’Unione europea dopo il Trattato di Li-
sbona, in Riv. trim. dir. pubbl., 2013, 2, 323.
la via giurisdizionale non rispondono a una logica unitaria. Le stesse procedure di appeal previste all’interno delle agenzie, presentano per esempio struttura e regole procedurali assai differenziate da caso a caso.
Se esaminiamo i regolamenti istitutivi delle agenzie europee abbia- mo così l’impressione di uno sviluppo stratificato nel tempo, segnato da una disciplina normativa inizialmente molto scarna e solo di recente generosa e articolata. Di seguito alcune esemplificazioni.
In alcune agenzie che esercitano solo poteri strumentali (raccolta da- ti e attività consultiva a favore della Commissione) non sono date pro- cedure di ricorso interne, né di revisione amministrativa, né di appeal vero e proprio: ad esempio ciò vale per l’Agenzia per la sicurezza ma- rittima, per l’Agenzia per le informazioni sulla sicurezza e per l’Autori- tà europea per la sicurezza alimentare (reg. n. 178 del 2002 che stabili- sce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istitui- sce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare).
In altre agenzie, sempre volte all’adozione di atti meramente stru- mentali, rimedi di carattere interno (volti ad una revisione di merito e di legittimità) sono invece previsti. Ad esempio ciò vale per l’Agenzia per i medicinali, in cui è prevista la procedura di re-examination del parere vista sopra (art. 9 cit.); e anche per l’Agenzia europea per la sicurezza e la salute del lavoro (art. 22 reg. n. 2062 del 1994).
Per altre ancora, una procedura di contestazione degli atti è stata isti- tuita, ma può essere attivata solo per vizi di legittimità: è il caso del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie, istituito con il regolamento n. 851/2004, il quale prevede per tale verifica il ri- corso alla Commissione.
Le agenzie che esercitano poteri finali prevedono per lo più rimedi interni per la revisione degli atti sia in fatto che in diritto.
Li prevedono l’Ufficio per il marchio comunitario (UAMI), l’Uffi- cio per le varietà vegetali, e anche l’Agenzia per la sicurezza aerea (art. 40 e ss. reg. 216/2008 di modifica del regolamento n. 1592 del 2002), così come l’ACER e le autorità di vigilanza finanziaria (reg. 1093/2010). Le procedure di appeal, poi, possono essere o meno obbligatorie ai fini della proposizione del ricorso alla Corte di giustizia UE. Qualche volta, l’esperimento del rimedio interno può costituire condizione necessaria
per la proposizione dell’azione giurisdizionale solo per taluni soggetti e non per altri.
L’Agenzia per la sicurezza aerea, per esempio, ammette la revisione delle proprie decisioni di carattere individuale dinanzi ad un’apposita commissione di ricorso, e stabilisce espressamente che l’esperimento di tali rimedi sia condizione di ammissibilità del ricorso giurisdizionale per i ricorrenti non privilegiati (persone fisiche e giuridiche). Mentre la medesima preclusione non si applica agli Stati e alle Istituzioni, che possono ricorrere in via diretta alla Corte di giustizia dell’Ue (reg. n. 216/2008).
Inoltre, per questa stessa Agenzia, solo l’attività finale è soggetta a procedure interne di revisione: non lo è, ad esempio, l’attività consulti- va svolta a favore della Commissione (art. 18 reg. 216/2008), per la quale non sono ammessi rimedi interni, nemmeno di revisione ammini- strativa.
Non sono previste – invece – procedure di revisione o di appeal per l’attività finale svolta direttamente dalla Commissione.
Nel settore degli aiuti di Stato, in cui la Commissione esercita i pro- pri poteri di indagine e di sanzione, non sono previsti rimedi interni: né rispetto alle decisioni previste dall’art. 6 b del reg. 734/2013 (di modifi- ca del regolamento 659/99) che stabilisce sanzioni, né rispetto ai perio-
dic penalty payments nei confronti dei soggetti interessati che non han-
no fornito alla Commissione le informazioni richieste.
Per questi atti, tuttavia, è previsto un ricorso alla Corte di giustizia UE esteso al merito, con potere del giudice di modifica o sostituzione della decisione impugnata.
Anche rispetto alle decisioni finali (negative e positive) adottate dal- la Commissione circa la compatibilità o meno di un aiuto (art. 7 reg. 659/99), così come nei confronti della revoca di una precedente deci- sione di compatibilità (art. 9), o delle decisioni cautelari adottate nei confronti degli Stati membri per sospendere o recuperare provvisoria- mente un aiuto illegittimamente concesso (art. 11) non sono date vie di revisione o di appeal interne: peraltro, anche in questo caso, il sindaca- to del giudice comunitario è esteso al merito della decisione, e può con- durre a modifiche o sostituzione della stessa.
Lo stesso vale per le decisioni finali adottate dalla Commissione in materia di concorrenza, per le quali non sono stabilite procedure di ap-
peal o di revisione interne. Da rilevare, tuttavia, che anche per le san-
zioni antitrust adottate dalla Commissione è previsto – come noto – un sindacato esteso al merito (dunque anche sostitutivo) della Corte di giu- stizia.
Diverso ancora è l’esito della ricerca se si guarda all’attività stru- mentale compiuta dagli uffici delle direzioni generali della Commissio- ne: qui sono spesso previste procedure di revisione o di appeal interne per gli atti informativi degli uffici della Commissione: è il caso ad esempio della procedura di revisione esperibile dinanzi al segretario generale della Direzione sicurezza alimentare in relazione alle informa- zioni raccolte nel procedimento di autorizzazione all’immissione in commercio di prodotti alimentari.
Procedure di appello sono poi previste – per così dire trasversalmen- te – sia a tutela del diritto di accesso, che in materia di pubblico impie- go, dove la proposizione di un ricorso al Tribunale della funzione pub- blica richiede il previo esperimento della «prelitigation administrative procedure»3.
Il panorama dei rimedi appare dunque disomogeneo e mancante di una logica comune. Tuttavia va rilevato il crescente interesse del legi- slatore europeo per le procedure amministrative contenziose: esse del resto appaiono più flessibili ed economiche, anche in termini di tempo, rispetto a quelle giurisdizionali, e presentano il vantaggio della specia- lizzazione, un elemento che non può essere sottovalutato per un’ammi- nistrazione, quella europea, caratterizzata da compiti di elevato grado tecnico.
Dunque sembra riconoscibile nell’amministrazione europea un tratto che è tipico delle amministrazioni degli ordinamenti di common law (Stati Uniti, Regno Unito, Australia): la previsione, cioè, di una funzio- ne di revisione delle decisioni nel merito, quasi sempre sommata ad un controllo interno anche di legittimità affidato quest’ultimo ad organi
3 Art. 91 (2) Regolamento del Consiglio n. 31 del 18 dicembre 1961; sul punto cfr. S.MAGIERA, W.WEIß, Alternative Dispute Resolution Mechanisms in the European
Union Law, in D.C.DRAGO, B.NEAMTU (eds.), Alternative Dispute Resolution in Euro-
collegiali dell’amministrazione ispirati a logiche di imparzialità e di specializzazione4.
3. La composizione degli organi chiamati a decidere il ricorso e le norme procedurali
Le discipline di settore prevedono norme sia sulla composizione del- le Commissioni e sulla loro indipendenza (garantita in diversa misura), sia sulle procedure che si svolgono dinanzi ad esse.
In qualche caso, la disciplina è piuttosto scarna (ad es. è il caso delle commissioni di ricorso dell’Agenzia per la sicurezza aerea), in altri casi (ad es. per le commissioni di ricorso dell’Agenzia per le sostanze chimi- che, per l’Ufficio per il marchio comunitario) esistono norme di dettaglio sia per quanto concerne la composizione delle Commissioni e la loro ne- cessaria composizione mista tecnico-giuridica (regolamento 1238/2007) sia per quanto riguarda le norme procedurali applicabili dinanzi ad essa (regolamento 771/2008; reg. 874/2009; reg. 207/2009).
Generalmente, gli organismi amministrativi di appello previsti dalla normativa di settore sono collegiali (formati per lo più da tre membri) e rispecchiano – nella loro composizione – una componente tecnica e una componente giuridica, ciò che li rende idonei a garantire sia una possi- bile revisione nel merito (con decisione spesso sostitutiva), sia una revi- sione di legittimità. Ciò testimonia la scelta di un modello di revisione che non è solo tecnico-fattuale (tale è ad esempio quello Australiano) ma appunto misto (questions of fact e questions of law), suscettibile di richiamare il modello inglese dei Boards, confluito poi nell’esperienza degli Administrative Tribunals.
Per garantire questa revisione gli organi devono essere indipendenti e imparziali (per essere credibili come vie di tutela), ma, al tempo stes-
4 Cfr. P.C
ANE, Judicial review and merits review: comparing administrative adju-
dication by courts and tribunals, in S.ROSE-ACKERMAN, P.LINDSETH, Comparative
Administrative Law, Research Handbooks in Comparative Law, Edward Elgar, 2010,
426 e ss.; P.CANE, Administrative Tribunals and Adjudication, Oxford, 2009. L’influ-
enza del modello anglo-americano è sottolineata da L.DE LUCIA, I ricorsi amministra-
so, distinguersi da una Corte, dovendosi porre in linea di continuità fun- zionale rispetto all’agenzia. Essi si collocano quindi, sul piano funzio- nale, a metà strada tra l’amministrazione e la giurisdizione.
Il profilo dell’indipendenza appare particolarmente rilevante: il pa- ragrafo 21 dell’Orientamento comune di Parlamento, Consiglio e Com- missione sul ruolo e la collocazione delle Agenzie nello scenario istitu- zionale dell’Unione, datato 7 giugno 2012, afferma che “l’imparzialità e l’indipendenza dei membri delle Commissioni dovrebbero continuare ad essere garantite sulla base di criteri trasparenti e oggettivamente ve- rificabili definiti dalle agenzie. In tale contesto, il reclutamento dei membri delle commissioni di ricorso tra il personale dell’agenzia e/o i componenti del consiglio di amministrazione dell’agenzia andrebbe affrontato con grande prudenza e non dovrebbe mettere in discussione i summenzionati principi di imparzialità e indipendenza”.
Presa alla lettera, questa linea guida implica che il reclutamento dei componenti delle Commissioni, pure attento al profilo della specializ- zazione, dovrebbe avvenire preferibilmente all’esterno dell’Agenzia.
Dal punto di vista procedurale, i tratti di questi ricorsi possono va- riare sensibilmente: i termini di presentazione dell’istanza sono gene- ralmente di due mesi (cui spesso si aggiungono altri due mesi per depo- sitare le ragioni del ricorso), ma i poteri di decisione possono variare da caso a caso, comprendendo sia l’annullamento con rinvio, che l’adozio- ne da parte dell’organo di appeal della decisione sostitutiva. Inoltre in qualche ipotesi il ricorso ha effetto sospensivo, in qualche altro caso la sospensione della decisione contestata può seguire solo ad una specifica decisione da parte dell’organo giudicante5. Molti elementi procedurali,
poi, non sono disciplinati dai regolamenti istitutivi delle agenzie, sicché le norme in materia di tutela cautelare, di istruttoria, di mezzi di prova, di regime linguistico, di intervento dei terzi e di termini devono essere disegnate dall’Agenzia stessa (con regolamento interno) o dalla stessa Commissione di ricorso, la quale costruisce così le regole procedurali che fanno da cornice alla propria attività decisoria.
5 S.M
AGIERA, W.WEIß, Alternative Dispute Resolution Mechanisms in the Europe-
Nella costruzione delle proprie norme procedurali, potranno rilevare sia i principi generali ricavabili dal sistema sia discipline procedurali specifiche dettate per altre agenzie europee. In qualche caso, come nel- l’ipotesi dell’Ufficio per l’armonizzazione del marchio comunitario, è stabilito che eventuali lacune delle norme procedurali dettate dal rego- lamento potranno essere colmate facendo ricorso ai principi di diritto processuale generalmente riconosciuti negli ordinamenti degli Stati membri (art. 83 reg. 207/2009, che istituisce le Commissioni di ricorso presso l’UAMI)6.
In ogni caso, le norme procedurali così formate dovranno resistere al vaglio della Corte di giustizia, la quale potrà fare riferimento ai principi generali dell’ordinamento comunitario per effettuarne il sindacato, an- che alla luce del diritto a una buona amministrazione quale è ora consa- crato nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
4. Il rapporto tra rimedi amministrativi e tutela giurisdizionale
Il terzo aspetto cui si dedica qualche riflessione in questa sede ri- guarda il rapporto tra i ricorsi amministrativi e la tutela giurisdizionale dinanzi alla Corte di giustizia. In particolare, nel caso in cui un ricorso amministrativo (di revisione amministrativa o di appeal) sia previsto, occorre chiedersi in che misura la sua attivazione costituisca un obbligo oppure una semplice facoltà per la parte ricorrente che intenda proporre il ricorso giurisdizionale alla Corte di giustizia. In generale, l’obbligato- rietà del ricorso amministrativo produce la conseguenza di far giungere alla Corte di giustizia e al Tribunale una controversia maggiormente se- dimentata, i cui profili fattuali sono stati oggetto di riesame da parte dell’amministrazione. Non solo: la natura pregiudiziale del rimedio am- ministrativo, infatti, dà all’amministrazione la possibilità di ravvedersi della propria decisione sbagliata, e dunque in una qualche misura tutela l’autonomia dell’autorità pubblica; sul fronte dell’interessato, invece, tale condizionalità determina l’allontanamento nel tempo della tutela di
6 S.M
AGIERA, W.WEIß, Alternative Dispute Resolution Mechanisms in the Europe-
carattere giurisdizionale, oltre che poter causare un effetto preclusivo, nel caso in cui il privato non si avvalga del rimedio amministrativo.
Nel caso in cui il rimedio interno sia facoltativo, al contrario, il suo successo dipenderà dalla fiducia che l’amministrazione chiamata a de- ciderlo saprà ingenerare nel ricorrente, oltre che nei vantaggi concreti offertigli in termini di flessibilità, celerità e specializzazione delle deci- sioni. Ciò che conta, tuttavia, è che il cittadino potrà avvalersene o me- no, senza dover scontare alcuna preclusione o ritardo dalla sua mancata attivazione dinanzi alla Corte di giustizia.
L’art. 263 TFUE V comma stabilisce che «gli atti che istituiscono gli organi e organismi dell’Unione possono prevedere condizioni e mo- dalità specifiche relative ai ricorsi proposti da persone fisiche o giuridi- che contro atti di detti organi o organismi destinati a produrre effetti giuridici nei loro confronti».
Da tale previsione consegue, dunque, che i regolamenti istitutivi so- no la sede privilegiata per la definizione del rapporto tra le due vie di tutela, amministrativa e giurisdizionale.
Non sempre, tuttavia, tali fonti dedicano a tale relazione espressa considerazione.
Partiamo da alcune ipotesi concrete: l’art. 50, II comma, del reg. istitutivo dell’agenzia per la sicurezza aerea (n. 216/2008) stabilisce espressamente che «I ricorsi per l’annullamento di decisioni dell’Agen- zia prese a norma degli artt. 20, 21, 22, 23, 55 o 64 possono essere pre- sentati alla Corte di giustizia delle Comunità europee solo dopo che siano state esperite tutte le possibili procedure di ricorso all’interno del- l’Agenzia». Il ricorso diretto alla Corte, disciplinato all’art. 51, è, infat- ti, una prerogativa riservata solo agli Stati membri e alle Istituzioni co- munitarie. Dunque in tal caso, la relazione esistente tra le due vie di tu- tela è chiaramente inquadrata dalla disciplina normativa, con la conse- guenza che il mancato esperimento della procedura amministrativa de- terminerà, per i ricorrenti non privilegiati, una pronuncia di inammissi- bilità del ricorso dinanzi al giudice comunitario.
Ancora, il regolamento 2100 del 1994 che concerne le procedure di- nanzi all’Ufficio per le Varietà vegetali prevede un regime misto, stabi- lendo che nei confronti di alcune decisioni dell’Ufficio il ricorso a tali Commissioni sia una condizione di ammissibilità del ricorso giurisdi-
zionale, mentre per talune altre (quelle rilasciate ai sensi degli artt. 29 e 100 II paragrafo) la stessa obbligatorietà non sussiste, potendo la parte interessata adire direttamente la Corte di giustizia. In queste ultime ipo- tesi, spetterà al ricorrente decidere se esperire il ricorso interno o se ricorrere direttamente al giudice comunitario. Il carattere obbligatorio o facoltativo dei ricorsi interni è, anche in questo caso, il risultato di una previsione esplicita del regolamento istitutivo, che lo connota diversa- mente in ragione della tipologia di decisioni soggette a contestazione, alla luce dunque del punto di equilibrio desiderato tra esigenze di tutela del cittadino e di autonomia dell’amministrazione.
Diverso è il caso delle decisioni adottate dall’Ufficio per il marchio comunitario: qui il regolamento non enuncia espressamente l’effetto preclusivo che si verifica per effetto della mancata attivazione delle procedure interne, ma l’art. 63 del reg. n. 40 del 1994 stabilisce che avverso le decisioni delle commissioni di ricorso può essere proposto ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee, e l’art. 59, dedicato a Termine e forma del ricorso, prevede che avverso le de- cisioni «il ricorso deve essere presentato per iscritto all’Ufficio entro due mesi a decorrere dal giorno della notifica della decisione». Pur in mancanza di una formula esplicita del tipo riscontrato per l’Agenzia per la sicurezza aerea, appare evidente che l’azione di annullamento dinan- zi al giudice presuppone anche qui il previo esperimento della via di revisione interna.
Una disciplina ancora diversa è stabilita dal reg. n. 1093/2010 istitu- tivo dell’Autorità di vigilanza bancaria. In esso si prevede che contro le decisioni adottate dall’Autorità ai sensi degli artt. 17, 18 e 19 del rego- lamento, e contro ogni altra decisione adottata dall’Autorità in confor- mità degli atti dell’Unione (…) è possibile proporre ricorso alla Com- missione di ricorso degli artt. 58 e ss.; stabilisce poi l’art. 61 del mede-