L’idea di creare un meccanismo comune di gestione delle frontiere esterne, a garanzia del buon funzionamento dello Spazio Schengen, fu lanciata per la prima volta durante il Consiglio europeo di Laeken del 2001,637 in occasione del quale venne
chiesto al Consiglio e alla Commissione di studiare le condizioni per la creazione di un meccanismo o di servizi comuni di controllo delle frontiere esterne. Poco dopo, la Commissione presentò una Comunicazione dal titolo Verso una gestione integrata
delle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione Europea,638 nella quale proponeva la creazione di un «organo comune di esperti in materia di frontiere esterne»639 con il compito di coordinare e dirigere azioni operative sul campo, in
634 V. il sesto considerando del Regolamento (UE) 2016/399.
635 Si consideri ad esempio la sessione congiunta "Affari esteri/Giustizia e affari interni" del 20 aprile 2015. V. 3385th Joint meeting of the Council of the European Union (Foreign Affairs/Justice and Home Affairs) Provisional Agenda, doc. n. 8098/15, Brussels, 20 April 2015, disponibile all’indirizzo: https://www.consilium.europa.eu/media/23237/provisional-agenda-joint-meeting-fac-jai-20-april- 2015.pdf.
636 V. Una strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione Europea, Segretariato generale del Consiglio, Bruxelles, 28 giugno 2016, disponibile all’indirizzo: http://data.consilium.europa.eu/doc/document, p. 44.
637 Conclusioni della Presidenza del Consiglio di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001, disponibili all’indirizzo: file:///C:/Users/Maria%20Giovanna/Downloads/DOC-01-18_IT.pdf, p. 12.
638 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, Verso una gestione
integrata delle frontiere esterne degli stati membri dell'Unione Europea, doc. n. COM(2002) 233,
Bruxelles, 7 maggio 2002. 639 Ivi, p. 14.
particolare in situazioni di crisi, e individuava cinque componenti essenziali della politica comune di gestione integrata delle frontiere esterne: un corpus legislativo comune; un meccanismo comune di concertazione e cooperazione;640 la valutazione comune e integrata dei rischi; la formazione del personale a livello europeo e la disponibilità di attrezzature; e la ripartizione degli oneri fra gli Stati membri in vista della creazione di un corpo europeo di guardie di frontiera.641 Tale proposta fu ribadita nella Comunicazione della Commissione del 3 giugno 2003 relativa allo sviluppo di
una politica comune in materia di immigrazione illegale, traffico di migranti clandestini e tratta di esseri umani, frontiere esterne e rimpatrio di residenti illegali642,
che auspicava l'istituzione di un unico «corpo europeo delle Guardie di frontiera», e accolta nelle Conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003.643
In parziale attuazione di tale proposta, con il Regolamento CE 2007/2004, il Consiglio istituì un’agenzia specializzata con il compito di migliorare la cooperazione a livello operativo tra gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne, l’Agenzia europea per gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione Europea, che assunse il nome operativo di Frontex.644
640 La Comunicazione prevedeva che l’organo comune di esperti cooperasse con lo Strategic Committee
on Immigrationn Frontiers Asylum (SCIFA), un gruppo intergovernativo composto da ufficiali degli
Stati membri, i quali avevano l’obiettivo di controllare e coordinare i gruppi attivi in seno al Consiglio nel settore dell’asilo e dell’immigrazione. V. Comunicazione della Commissione al Consiglio e al
Parlamento europeo, Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli stati membri dell'Unione Europea, cit., p. 15. Sullo SCIFA v. Conseil de l’Union européenne, Compétences des instances du Conseil dans le domaine de la justice et des affaires intérieures après l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, doc. n. 6166/2/99 REV 2, Bruxelles, le 16 mars 1999, disponibile all’indirizzo: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=FR&f=ST%206166%201999%20REV%202.
641 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, Verso una gestione
integrata delle frontiere esterne degli stati membri dell'Unione Europea, cit., pp. 24-26.
642 Comunicazione della Commissione relativa allo sviluppo di una politica comune in materia di immigrazione illegale, traffico di migranti clandestini e tratta di esseri umani, frontiere esterne e rimpatrio di residenti illegali, Bruxelles, 3 giugno 2003, disponibile all’indirizzo:
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-03-794_it.htm.
643 Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Salonicco 19 e 20 giugno 2003, disponibili all’indirizzo: http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-03-3_it.htm, paragrafi 12-16.
644 Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004 che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea, in GUUE L 349 del 25 novembre 2004, p. 1.
Divenuta operativa il 3 ottobre 2005,645 Frontex è la diciannovesima agenzia decentrata dell’Unione, ha sede a Varsavia646 e gode di autonomia amministrativa e finanziaria. A dispetto di ciò, essa presenta una struttura organizzativa di marcato stampo intergovernativo. Come stabilito nel Regolamento CE 2007/2004, l’organo che adotta i programmi di lavoro è il Consiglio di amministrazione, composto da un rappresentante per ciascuno Stato membro e da due rappresentanti della Commissione, tutti aventi pieni poteri di voto. A questi si aggiunge poi un rappresentante per ogni Stato parte del sistema Schengen, che partecipa, talora con diritto di voto, alle attività del Consiglio di amministrazione sulla base di quanto previsto in accordi specifici (artt. 20 e 21). Il Consiglio di amministrazione delibera generalmente a maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto (art. 24). Le decisioni relative agli interventi da intraprendere alle frontiere esterne di uno Stato membro necessitano tuttavia di maggioranze più elevate e del voto favorevole del rappresentante di detto Stato membro (art. 20 par. 3). Al vertice dell’Agenzia si colloca il Direttore esecutivo, eletto dal Consiglio di amministrazione. Questi ha il compito di dirigere in maniera completamente indipendente l’azione di Frontex e di attuare le decisioni del Consiglio di amministrazione (art. 25).
Le funzioni e le competenze di Frontex erano inizialmente limitate e si risolvevano essenzialmente nel facilitare il coordinamento delle azioni degli Stati membri nell’attuazione delle misure previste dalla legislazione europea in materia di gestione delle frontiere esterne, in primis dal Codice frontiere Schengen. I suoi compiti principali erano quelli di effettuare le analisi dei rischi e di sostenere gli Stati membri nei seguenti settori: a) formazione dei corpi nazionali di guardie di frontiera; b) assistenza tecnica e specialistica alla gestione delle frontiere; c) organizzazione delle operazioni congiunte di sorveglianza, dei progetti pilota e delle operazioni di rimpatrio congiunte (artt. 1, 2). In sostanza, il Regolamento 2007/2004 prevedeva che il controllo e la sorveglianza delle frontiere esterne restassero saldamente nella
645 CAMPESI G., Polizia della frontiera: Frontex e la produzione dello spazio europeo, cit. p. 109. 646 Decisione 2005/358/CE del Consiglio, del 26 aprile 2005, relativa alla designazione della sede dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea, in GUUE L 114, del 4 maggio 2005, p. 13.
competenza degli Stati membri, mentre Frontex si presentava come una mera agenzia di supporto tecnico.647
Nel corso degli anni, si è assistito a un graduale processo di ampliamento delle competenze e della capacità operativa e finanziaria dell’Agenzia, giustificato dalla crescente necessità di contenere i flussi migratori attraverso una cooperazione più stringente tra gli Stati membri. Il suddetto Regolamento istitutivo è stato infatti emendato a più riprese. Una prima modifica è stata apportata con il Regolamento CE 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 luglio 2007,648 che ha
introdotto il meccanismo d’invio di Squadre d’intervento rapido alle frontiere (Rapid
Border Intervention Teams, RABITs). L’art. 4 di tale Regolamento ha infatti previsto
la possibilità per uno Stato membro, le cui frontiere siano interessate da una pressione migratoria straordinaria ed improvvisa, di richiedere all’Agenzia l’invio, per un periodo limitato, di guardie di frontiera messe volontariamente a disposizione dagli Stati membri, in base a quanto deciso dal Consiglio di amministrazione. Tale meccanismo ha trovato attuazione al confine terrestre tra Grecia e Turchia, dove, tra il novembre 2010 e il marzo 2011, è stata dispiegata la Joint Operation RABIT 2010.649
Una seconda modifica è stata realizzata dal Regolamento (UE) 1168/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011,650 che ha trasformato le Squadre d’intervento rapido nelle Squadre europee di guardie di frontiera, da
647 V. in proposito: LIGUORI A.,RICCIUTI N., Frontex ed il rispetto dei diritti umani nelle operazioni
congiunte alle frontiere esterne dell’Unione europea, in Diritti umani e diritto internazionale, 2012,
pp. 539-567, p. 544; CANEPA A., The Regulatory Role of FRONTEX: Risk Analysis, Border
Management and Exchange of Data, in AMMANNATI L.(ed.), Networks, in Search of a Model for
European and Global Regulation, Torino, Giappichelli, 2012, pp. 127-143; EKELUND H., The
Establishment of FRONTEX: A New Institutionalist Approach, in Journal of European Integration,
2014, pp. 99-116; NASCIMBENE B., Lampedusa: una tragedia con molti interrogativi. Obblighi di tutela
dei diritti fondamentali e strumenti di controllo dell’immigrazione, in CAGGIANO G.(a cura di), I
percorsi giuridici per l’integrazione. Migranti e titolari di protezione internazionale tra diritto dell’Unione e ordinamento italiano, Torino, Giappichelli, 2014, pp. 5-18, p. 8; CAMPESI G., Polizia
della frontiera: Frontex e la produzione dello spazio europeo, cit. p. 103 ss.
648 Regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 luglio 2007, in
GUUE L 199 31 luglio 2007, p. 30.
649 Frontex, Relazione generale 2011, Varsavia 2012, p. 19. In proposito v. anche CARRERA S.,GUILD E., “Joint Operation RABIT 2010”- FRONTEX Assistance to Greece’s Border with Turkey: Revealing
the Deficiencies of Europe’s Dublin Asylum System, Liberty and Security in Europe Papers no. 34,
Centre for European Policy Studies (CESP), Brussels, November 2010, disponibile all’indirizzo:
https://www.ceps.eu/publications/%E2%80%98joint-operation-rabit-2010%E2%80%99- %E2%80%93-frontex-assistance-greece%E2%80%99s-border-turkey-revealing.
650 Regolamento (UE) n. 1168/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011 recante modifica del Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, in
impiegarsi nell’ambito di interventi rapidi, operazioni congiunte e progetti pilota, avviati su richiesta degli Stati membri o su iniziativa dell’Agenzia stessa, ma sempre «in cooperazione con gli Stati membri interessati e di comune accordo con gli Stati membri ospitanti» (artt. 3, 8 bis). Il Regolamento (UE) 1168/2011 ha poi istituzionalizzato la cooperazione tra l’Agenzia e i Paesi terzi di origine e transito dei flussi migratori, anche attraverso l’invio nei loro territori di ufficiali di collegamento (art. 14), e ha rafforzato la cooperazione con Europol, l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo, l'Agenzia dell'Unione Europea per i diritti fondamentali e altre agenzie, organi e organismi dell'Unione (art. 13).
Per migliorare lo scambio delle informazioni sull’immigrazione irregolare e la criminalità transfrontaliera tra Frontex e gli Stati membri, il Regolamento (UE) 1052/2013 del Parlamento e del Consiglio del 22 ottobre 2013 ha istituito il Sistema di sorveglianza dei confini europei, denominato EUROSUR. Si tratta in pratica di una rete che collega una molteplicità di sistemi informativi statali e facenti capo alle agenzie UE, posto sotto la direzione di Frontex.651
Le innovazioni appena delineate hanno agevolato l’attuazione degli interventi operativi coordinati da Frontex, come dimostra l’elevato numero di operazioni congiunte condotte, a partire dal 2005, alle frontiere terrestri, aeree e marittime degli Stati membri.652 Tuttavia, l’azione di Frontex è stata talvolta resa inefficace dall’incapacità di alcuni Stati membri di sorvegliare efficacemente le proprie frontiere esterne e dalla riluttanza di altri a richiedere il suo intervento o a fornire gli uomini e i mezzi per l’attuazione delle operazioni.653
L’Unione ha così sentito l’esigenza di compiere un ulteriore passo in avanti nell’istituzione di un sistema di gestione integrata delle frontiere esterne.654
651 Regolamento (UE) 1052/2013 del Parlamento e del Consiglio del 22 ottobre 2013 che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur), in GUUE L 295 del 6 novembre 2013, p. 11. V. anche Frontex, Report to the European Parliament and the Council of Art. 22 (2) of Regulation no 1052/2013, The Functioning of EUROSUR, Warsaw, 31 January 2018, disponibile all’indirizzo:
http://www.statewatch.org/news/2018/mar/eu-frontex-report-functioning-of-eurosur-2017-part-1.pdf. 652 V., in particolare, la sezione dedicata alle operazioni congiunte sul sito di Frontex all’indirizzo:
https://frontex.europa.eu/operations/types-of-operations/.
653 DE BRUYCKER P., The European Border and Coast Guard: A New Model Built on an Old Logic, in
European Papers, 2016, pp. 559-569, p. 561.
654 La gestione integrata delle frontiere era stata definita nelle Conclusioni del Consiglio Giustizia e Affari Interni del 2006 come un’azione coordinata in diverse aree: controlli alle frontiere e rimpatri, lotta alla criminalità transnazionale, sicurezza interna. V. Consiglio dell’Unione Europea Affari Interni e Giustizia, Comunicato stampa 15801/06 (Presse 341), Lussemburgo, 4-5 dicembre 2006, p. 27.
Nell’Agenda europea sulla migrazione del 13 maggio 2015, la Commissione europea ha proposto, come parte del pacchetto di misure volte ad aiutare gli Stati membri dell’UE ad affrontare la crisi migratoria, la creazione di un sistema europeo di guardie di frontiera e di una guardia costiera europea. 655
Sulla base di tali intenti e sotto la pressione della crisi verificatasi alle frontiere esterne della Grecia, a seguito della quale diversi Stati membri avevano reintrodotto controlli temporanei alle loro frontiere, sospendendo di fatto il funzionamento dell’intero Sistema Schengen,656 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato
in tempi brevissimi il Regolamento (UE) 2016/1624 del 14 settembre del 2016 che ha istituito la Guardia di Frontiera e Costiera Europea (GFCE) e riformato l’Agenzia Frontex, rafforzandone le funzioni e rinominandola Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera.657
La GCFE riunisce sotto un sistema unico di gestione integrata delle frontiere esterne le autorità nazionali degli Stati membri preposte al controllo delle frontiere, comprese le Guardie costiere nella misura in cui svolgono tale funzione, e la nuova Agenzia (art. 3). Essa ha il compito di monitorare efficacemente l’attraversamento delle frontiere esterne dell’Unione, garantire la libertà di circolazione ed un elevato livello di sicurezza al suo interno e contribuire alla lotta alla criminalità transfrontaliera (art. 1).658 Si badi bene che il Regolamento (UE) 2016/1624 non crea un nuovo corpo
655 Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni. Una Agenda europea sulla migrazione, Bruxelles, 13 maggio 2015, COM (2015) 240 final, disponibile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/home- affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-
information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_it.pdf, pp. 12, 13, 19. 656 V.: Frontex, FRAN Quarterly, Quarter 4, Warsaw, October–December 2015, pp. 6, 7; Nel 2015 la
Grecia ha accolto cinque volte più migranti dell'Italia, 23 dicembre 2015, disponibile all’indirizzo: https://www.vice.com/it/article/pa437z/numero-migranti-europa-italia-2015; Anche la Svezia reintroduce i controlli alla frontiera, 12 novembre 2015, disponibile all’indirizzo
www.eunews.it/2015/11/12/migranti-svezia-controlli-frontiera. Per un commento v. CANDELMO C., La
reintroduzione dei controlli di frontiera in Svezia e Danimarca: la soluzione alla crisi dei rifugiati passa per l’Unione europea, in Blog CROIE, disponibile all’indirizzo: http://croie.luiss.it/archives/631. 657 Regolamento (UE) n. 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 settembre 2016 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) n. 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio e la Decisione n. 2005/267/CE del Consiglio, in GUUE L 251 del 16 settembre 2016, p.1.
658 Nell’elaborazione del Regolamento, le istituzioni si sono basate su uno studio commissionato dalla Commissione e presentato nel giugno del 2014 che proponeva la creazione di un sistema di gestione integrata delle frontiere esterne dell’UE da realizzare in tre fasi: una prima fase volta al rafforzamento delle risorse e delle funzioni già esistenti di Frontex; una seconda fase finalizzata a trasferire in capo a Frontex il potere di inviare corpi europei di guardie in quelle porzioni di frontiera esterna degli Stati membri sottoposte ad una pressione migratoria eccessiva; e una terza fase diretta a istituire una nuova
di guardie. La GFCE non è infatti una sorta di esercito di frontiera operante sotto la bandiera dell’Unione Europea, ma si compone delle forze nazionali che vengono dislocate sul campo dagli Stati membri nell’ambito di interventi promossi e coordinati dall’Agenzia e sulla cui azione gli Stati membri mantengono la responsabilità primaria.659
La novità apportata con il Regolamento (UE) 2016/1624 non è tuttavia trascurabile. Il nuovo assetto permette a Frontex di elaborare le strategie per la gestione integrata delle frontiere, a cui gli Stati membri hanno l’obbligo di attenersi (artt. 3, paragrafi 2 e 3), e si basa su un regime di responsabilità condivisa della gestione delle frontiere tra la nuova Agenzia e le autorità nazionali: il controllo e la sorveglianza dei confini esterni gravano in primo luogo sullo Stato membro, ma devono essere esercitati in stretta cooperazione con l’Agenzia e quindi non autonomamente (art. 5).660
Il Regolamento (UE) 2016/1624 ha anche istituito un meccanismo di valutazione delle vulnerabilità degli Stati membri allo scopo di verificare la loro capacità di far fronte alle crisi migratorie che dovessero verificarsi alle loro frontiere. Frontex ha così acquisito il potere di indicare agli Stati membri i provvedimenti da adottare per eliminare le eventuali carenze e di informare la Commissione e il Consiglio nel caso cui questi restassero inosservati (art.13).661
Il Regolamento de quo ha poi previsto un’ipotesi nella quale l’Agenzia può avviare un intervento nel territorio di uno Stato membro, a prescindere dalla richiesta di quest’ultimo. Ciò può avvenire in esecuzione di una decisione del Consiglio adottata
Agenzia dotata di pieni poteri decisionali e responsabile in via esclusiva della gestione delle frontiere esterne dell’UE. V.POELE M.,COJANU G.,ROBROCK A.,DE WEVER W.,SCHMITZ P.-E.,KAZLAUSKAITÉ
G.,TORRINHA CHICAGO MIYATA P., Study on the Feasibility of the Creation of a European Systemof Border Guards to Control the External Borders of the Union – ESBG, Unisys, Final Report,Version 3.00, 16 June 2014.
659 V.: DE BRUYCKER P., The European Border and Coast Guard: A New Model Built on an Old Logic,
cit., p. 563 s.; CARRERA S.,DEN HERTOG L., A European Border and Coast Guard: What’s In A Name?, CEPS Paper in Liberty and Security in Europe no. 88, March 2016; ZORZI GIUSTINIANI F., Da Frontex alla Guardia di frontiera e costiera europea: novità in tema di gestione delle frontiere esterne, in Diritto pubblico comparato e europeo, 2017, pp. 523-540, p. 525 ss.
660 V.: ROSENFELDT H., Establishing the European Border and Coast Guard: all-new or Frontex
reloaded?, 16 October 2016, disponibile all’indirizzo http://eulawanalysis.blogspot.it; PEERS S., The
Reform of Frontex: Saving Schengen at Refugee’s Expense?, 16 December 2015, disponibile
all’indirizzo http://eulawanalysis.blogspot.it.
661 V.: Ramboll, External Evaluation of the Agency Under Art. 33 of the Frontex Regulation, Final Report, 28 July 2015, p. 35, disponibile all’indirizzo http://frontex.europa.eu/assets; RITLENG D.,La nouvelle Frontex: Évolution plutôt que revolution, in Revue trimestrielle de droit européen 2017, pp.
per fronteggiare situazioni di emergenza alle frontiere di uno Stato membro che si dimostri inadempiente alle sue raccomandazioni (art. 19). In proposito, l’originaria proposta della Commissione parlava di un “diritto d’intervento” dell’Agenzia, prefigurando in capo all’Agenzia la prerogativa di avviare azioni operative implicanti l’uso dei poteri di polizia in maniera del tutto autonoma sul territorio dello Stato colpevole di inerzia.662 Viste le forti resistenze politiche, questa idea è stata poi abbandonata a favore del ricorso alla procedura della sospensione dei controlli alle frontiere di cui all'articolo 29 del Regolamento (UE) 2016/399. Del resto, non è di fatto possibile che un intervento rapido o un’operazione congiunta abbia luogo senza il consenso dello Stato ospitante (“host” Member State) in quanto il piano operativo deve essere con questo concordato e il comando dei contingenti dispiegati ad esso affidato.663
Con il Regolamento (UE) 2016/1624 è stato pure introdotto l’obbligo per gli Stati membri di contribuire, sulla base di accordi bilaterali annuali con l’Agenzia, a una Riserva di reazione rapida, un corpo permanente formato da almeno millecinquecento unità per la realizzazione degli interventi rapidi. A differenza di quanto accade nella procedura generale di fornitura delle guardie di frontiera, l’obbligo di contribuire a tale Riserva non viene meno nemmeno quando uno Stato si trova in una situazione che potrebbe incidere «in misura sostanziale sull’adempimento dei compiti nazionali» (artt. 20, par. 3; 39, par. 7). In questo caso, è previsto che il contributo dovuto in termini di uomini sia soltanto ridotto della metà (art. 20, par. 7).
Inoltre, il Regolamento in parola ha previsto esplicitamente, per la prima volta, come parte del mandato della GFCE la funzione di ricerca e soccorso e la lotta alla criminalità transfrontaliera responsabile della tratta di esseri umani e del traffico di migranti (art. 4, lettere a) e b)).
Infine, esso ha rafforzato l’azione dell’Agenzia in relazione alle operazioni di rimpatrio attuate dagli Stati membri. Frontex può non solo organizzarle, attraverso l’elaborazione di piani operativi «dinamici», coordinarle e prestare assistenza a livello operativo fornendo personale specializzato e attrezzature (art. 28, paragrafi 1 e 2), ma
662 Commissione europea, Agenda europea sulla migrazione, cit., p. 6.
663 RIJPMA J., The Proposal for a European Border and Coast Guard: Evolution or Revolution in