giugno 2018, infatti, su proposta dell’Olanda, con il supporto di Francia, Germania, Regno Unito e Stati Uniti, il Comitato delle sanzioni istituito dalla risoluzione 1970 (2011) ha imposto delle sanzioni personali aventi ad oggetto il congelamento dei beni e il divieto di ingresso ed espatrio nei confronti di sei trafficanti, quattro libici e due eritrei, posti ai vertici delle organizzazioni criminali attive in Libia. Tra questi vi è anche l’ex Comandante della Guardia Costiera libica della città di Zawiya, Abdel Rahman Milad, sospeso dal suo ruolo pochi giorni dopo l’adozione delle sanzioni.473
Si è trattato del primo caso in cui il Consiglio di Sicurezza ha adottato misure restrittive nei confronti di individui responsabili della tratta di persone e del traffico di migranti.
1.3 L’AZIONE DELL’UNIONE EUROPEA CONTRO LA TRATTA DI PERSONE E IL TRAFFICO DI MIGRANTI IN LIBIA
Il 3 ottobre 2013, al largo dell’isola di Lampedusa, il naufragio di un peschereccio carico di migranti provocò trecentocinquanta vittime, una tragedia che scosse la coscienza europea.474 Davanti all’inerzia dell’Unione Europea, pochi giorni dopo, il Governo italiano avviò una missione nazionale di ricerca e soccorso e di controllo dei flussi migratori denominata Mare Nostrum.475 L’esodo di migliaia di migranti dall’Africa verso l’Europa è stato da sempre motivo di particolare preoccupazione per l’Italia che si è trovata ad affrontare in prima linea una colossale crisi umanitaria, costituendo le sue coste i principali luoghi di sbarco. L’Italia, per la sua posizione geografica al centro del Mediterraneo e l’estensione delle sue coste, rappresenta infatti la frontiera sud dell’UE, la principale porta d’ingresso allo «spazio di libertà, sicurezza e giustizia» disciplinata dal Titolo V del Trattato sul
473 V.: UN Doc. S/2018/780, United Nations Support Mission in Libya, Report of the Secretary-General, cit., par. 38; ELBAGIR N.,SAID-MOORHOUSE L., Unprecedented UN sanctions slapped on 'millionaire
migrant traffickers', CNN, 8 June 2018, disponibile all’indirizzo:
https://edition.cnn.com/2018/06/07/africa/un-sanctions-migrant-traffickers-intl/index.html. 474 V. in proposito il reportage di Rai News, 18 aprile 2015, un anno fa il naufragio nel Canale
di Sicilia, la più grande strage del Mediterraneo, 18 aprile 2016, disponibile all’indirizzo: http://www.rainews.it/dl/rainews/media/18-aprile-2015-un-anno-fa-il-naufragio-nel-canale-di-Sicilia- la-piu-grande-strage-del-Mediterraneo-02dd1cbf-3106-44fb-a710-adb1b2ddfe97.html#foto-1. 475 V. in proposito il sito del Ministero della Difesa all’indirizzo: https://www.difesa.it/OperazioniMilitari/op_naz_concluse/MareNostrum/Pagine/Missione.aspx.
Funzionamento dell’Unione Europea.476 Mare Nostrum si aggiunse ad altre due missioni istituite nella stessa area dall’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne dell’Unione (Frontex), le operazioni
Hermes e Aeneas.477 A largo delle coste greche era invece dislocata un’altra operazione Frontex, Poseidon.478 Dotate di un mandato volto essenzialmente alla
sorveglianza delle frontiere per la prevenzione e repressione dell’immigrazione
476 Negli anni Novanta, il flusso migratorio verso l’Italia più cospicuo era quello proveniente dai Balcani. A partire dal 1991, un massiccio esodo di migranti partì dall’Albania e giunse in Puglia attraverso il Canale d’Otranto. La reazione italiana si concretizzò nell’attuazione di operazioni di interdizione navale nell’Adriatico, sulla base di specifici accordi con l’Albania. Il primo fu il Memorandum d’intesa Italia-Albania del 26 agosto 1991, in base al quale l'Italia intraprese sul territorio e nelle acque albanesi l'operazione Pellicano, una missione che demandava il controllo delle acque territoriali albanesi alle forze navali della Marina militare e della Guardia costiera italiane, sulle cui unità navali erano imbarcati degli ufficiali albanesi; parallelamente, in acque internazionali, l’Italia conduceva attività di sorveglianza. Quanto invece alla migrazione proveniente dalla sponda africana del Mediterraneo, questa si intensificò progressivamente a partire dal 2001. Alla stregua di quanto fatto con l’Albania, l’Italia avviò forme di cooperazione con gli Stati di partenza per arginare il fenomeno. Il 13 dicembre 2003 venne siglato l’Accordo Italia-Tunisia, in base al quale le autorità tunisine si impegnavano a pattugliare efficacemente le proprie coste al fine di impedire le partenze in cambio di finanziamenti e assistenza tecnica da parte dell’Italia (Il testo è disponibile all’indirizzo: http://itra.esteri.it/Ricerca_Documenti/wfrmRicerca_Documenti.aspx). Quanto alla Libia, già il 13 dicembre 2000 era stato concluso l’Accordo di Roma (il testo è disponibile all’indirizzo: http://itra.esteri.it/Ricerca_Documenti/wfrmRicerca_Documenti.aspx), ma si giunse alla conclusione dei due Protocolli attuativi, firmati a Tripoli, solo il 29 dicembre 2007. Quest’ultimi prevedevano lo svolgimento di pattugliamenti congiunti nelle acque territoriali libiche e nelle prospicienti acque internazionali per prevenire e contrastare l’immigrazione irregolare e la fornitura alle autorità libiche di alcune unità navali da parte dell’Italia. Successivamente, Italia e Libia stipularono il Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione, firmato a Bengasi il 30 agosto 2008, che prevedeva il rafforzamento della cooperazione tra i due Stati dando attuazione a quanto previsto nei Protocolli del 2007 e l’impegno dell’Italia a sostenere la realizzazione di un sistema di controllo delle frontiere
terrestri libiche (il testo è disponibile all’indirizzo:
http://itra.esteri.it/Ricerca_Documenti/wfrmRicerca_Documenti.aspx). Ancora, l’anno seguente, si ebbe la conclusione di un altro Protocollo firmato a Tripoli il 4 febbraio 2009 con cui venne concordata l’attuazione di nuovi pattugliamenti congiunti e operazioni di rimpatrio dei migranti irregolari nelle acque libiche e in quelle internazionali adiacenti. In virtù di tali accordi, l’Italia iniziò una serie di operazioni di respingimento dei migranti intercettati in alto mare verso la Libia. In proposito v: MONZINI
P.,SCIORTINO S.,PASTORE F.,Schengen's Soft Underbelly? Irregular Migration and Human Smuggling across Land and Sea Borders in Italy, in International Migration, 2006, pp. 95- 119, p. 108 ss.;
MEHILLAJ O., L'immigrazione albanese in Italia, in ADRI L’altro diritto, 2010, disponibile all’indirizzo: http://www.adir.unifi.it/rivista/2010/mehillaj/cap3.htm; PUGLIESE E., Migration Flows in the
Mediterranean and the Italian Crossroad, in CATALDI G. (a cura di), A Mediterranean Perspective on
Migrants’ Flows in the European Union: Protection of rights, Intercultural Encounters and Integration Policies, Napoli, Editoriale Scientifica, 2016, p. 157 ss.;CAFFIO F., Corsi e ricorsi della politica italiana
di contrasto all’immigrazione irregolare via mare, in Rivista di studi politici internazionali, 2017, p.
513-530, p. 513 s.; MANCINI M., Il Memorandum d’intesa tra Italia e Libia del 2017 e la sua attuazione, in RONZITTI N.,SCISO E. (a cura di), I conflitti in Siria e Libia, Possibili equilibri e le sfide al diritto
internazionale, cit., pp. 191- 215, p. 193, s.
477 Frontex, Relazione generale 2012, p. 21. Sul flusso migratorio dalla Libia e le politiche europee attuate per fronteggiarlo v. HEIN C., Migratory Movements to and from Libya. Italian and European
Policy Responses, in RONZITTI N.,SCISO E. (a cura di) I conflitti in Siria e Libia, Possibili equilibri e
le sfide al diritto internazionale, cit., pp. 265, 291.
irregolare e con un’area operativa nettamente inferiore, le due operazioni Hermes e
Aeneas, di cui si dirà più ampiamente nel Capitolo II della Parte II, erano del tutto
inadatte a fronteggiare l’emergenza umanitaria. Al contrario, Mare Nostrum ha interessato una vasta area del Mediterraneo e ha permesso il salvataggio di un ingente numero di migranti.479 Tuttavia, accusata di costituire un “pull factor”, cioè un fattore
di incentivo per le partenze dei barconi dalla Libia che confidavano nell’intervento delle navi italiane,480 Mare Nostrum ha cessato la sua attività dopo un anno dal suo
avvio. Ad essa ha fatto seguito Triton, un’ulteriore operazione coordinata da Frontex che ha sostituito le precedenti Hermes e Aeneas.481 Come queste ultime, Triton
perseguiva l’obiettivo di sorvegliare le frontiere esterne dell’UE e contrastare gli ingressi irregolari svolgendo azioni di polizia di frontiera. Essa, inoltre, presentava un’area operativa molto ristretta, circoscritta alle zone marine prossime alle coste italiane, e disponeva di mezzi e finanziamenti notevolmente ridotti rispetto a Mare
Nostrum. Anche di Triton si parlerà più avanti, ma urge sin da ora sottolineare le
limitate capacità d’azione in mare che non le consentirono di impedire un aumento delle vittime in mare.482
Il punto di svolta fu determinato dal naufragio verificatosi nella notte tra il 18 e 19 aprile 2015, nel quale persero la vita ottocento persone dopo l’affondamento del peschereccio che li trasportava a settanta miglia nautiche a nord della Libia.483 Si trattò della più grave tragedia del Mediterraneo, davanti alla quale il dramma delle morti
479 V.: CATALDI G., Migrations in the Mediterranean Between Protection of Human Rights and Border
Control. An Italian Perspective, in HIPHOLD P.(ed.), Europarecht, Baden-Baden, Nomos, 2017, pp. 119-131, p. 12 s.; ANSA, Da Mare Nostrum a Sophia, il profilo delle missioni di salvataggio tra Italia
e Ue, 7 agosto 2018, disponibile all’indirizzo: https://www.ednh.news/it/da-mare-nostrum-a-triton-il-
profilo-delle-missioni-di-salvataggio-tra-italia-e-ue/.
480 V. Migranti, lo studio smentisce l'Ue: Mare nostrum incentiva gli sbarchi, 9 giugno 2016, disponibile all’indirizzo: http://www.ilgiornale.it/news/cronache/migranti-studio-smentisce-leuropa-mare- nostrum-incentiva-1269527.html; in senso opposto v. IOM Applauds Italy’s Life-Saving Mare Nostrum
Operation: “Not a Migrant Pull Factor”, 31 October 2014, disponibile all’indirizzo:
https://www.unric.org/it/images/IOM_Mare_Nostrum.pdf.
481European Commission, Frontex Joint Operation 'Triton' – Concerted Efforts for managing migrator
flows in the Central Mediterranean Brussels, 31 October 2014, disponibile all’indirizzo:
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-609_it.htm.
482 Nel 2014 si sono registrati più di tremila morti in mare. V. Sono 3.419 i migranti morti nel
Mediterraneo nel 2014, 19 dicembre 2014, disponibile all’indirizzo:
https://www.internazionale.it/storia/mare-nostrum-sara-chiusa-il-1-novembre.
483 V. in proposito 18 aprile 2015, un anno fa il naufragio nel Canale di Sicilia, la più grande strage
del Mediterraneo, 18 aprile 2016, disponibile all’indirizzo: http://www.rainews.it/dl/rainews/media/18-
aprile-2015-un-anno-fa-il-naufragio-nel-canale-di-Sicilia-la-piu-grande-strage-del-Mediterraneo- 02dd1cbf-3106-44fb-a710-adb1b2ddfe97.html.
divenne un peso insostenibile per le istituzioni europee, i governi nazionali e l’opinione pubblica in generale. Il giorno seguente, il Commissario per la migrazione, gli affari interni e la cittadinanza Avramopoulos presentò al Consiglio dell’UE, riunito in formazione congiunta Affari esteri e Affari interni, il Piano d’azione sulle migrazioni, un programma di dieci punti che dettava gli interventi da intraprendere con urgenza per porre un argine alla crisi.484 Mentre il primo punto auspicava il rafforzamento delle operazioni Triton e Poseidon, il secondo punto prevedeva l’adozione di misure sistematiche per catturare e distruggere le imbarcazioni usate dai trafficanti di migranti.485 Il 23 aprile 2015 venne convocata una riunione straordinaria
del Consiglio europeo nella quale i Capi di Stato e di Governo degli Stati membri individuarono nella lotta alle spietate organizzazioni criminali transnazionali che organizzano e lucrano sul traffico dei migranti un fattore decisivo per affrontare le cause profonde dell'emergenza umanitaria in corso e rispondere all’esigenza di sorveglianza delle frontiere dell’area Schengen.486 Il Consiglio si concluse con l’invito rivolto all’Alto Rappresentante dell’UE per la politica estera e di sicurezza a predisporre una missione militare a questo fine.487
A distanza di qualche settimana, il 13 maggio 2015, la Commissione presentò l’Agenda europea sulla migrazione che definì le linee guida, a breve, medio e lungo termine, dell’azione dell’Unione rispetto al fenomeno migratorio, sottolineando la necessità di adottare un approccio integrato, nel solco della Comprehensive EU
484 European Commission, Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten point action plan on
migration, Press Release, Luxembourg, 20 April 2015, disponibile all’indirizzo: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_it.htm.
485 Ibidem.
486 V.: Consiglio dell’Unione Europea, Riunione straordinaria del Consiglio europeo del 23 aprile 2015,
Dichiarazione, Comunicato stampa 204/15, 23 aprile 2015, disponibile all’indirizzo:
http://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2015/04/23/special-euco-statement/pdf;
Remarks by President Donald Tusk following the special European Council meeting on migratory pressures in the Mediterranean, Statements and remarks 207/15, 23 aprile 2015, disponibile
all’indirizzo: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/23/final-remarks-tusk- european-council-migration/pdf. Per una critica alla posizione espressa dal Consiglio v. DE VITTOR F.,
I risultati del Consiglio europeo straordinario sull’emergenza umanitaria nel Mediterraneo: repressione del traffico di migranti o contrasto all’immigrazione irregolare?, in SIDIBlog, 27 aprile
2015, disponibile all’indirizzo: http://www.sidiblog.org/2015/04/27/i-risultati-del-consiglio-europeo- straordinario-sullemergenza-umanitaria-nel-mediterraneo-repressione-del-traffico-di-migranti-o- contrasto-allimmigrazione-irregolare/.
487 Consiglio dell’Unione Europea, Riunione straordinaria del Consiglio europeo del 23 aprile 2015,
Migration Policy.488 L’Agenda ribadì la necessità di intensificare l’intervento operativo in mare attraverso l’adozione di un pacchetto di misure urgenti. Tra queste figura, oltre all’aumento del budget delle operazioni Triton e Poseidon per il 2015 e 2016, all’ampliamento del loro raggio di azione e al potenziamento della neocostituita squadra operativa congiunta per l’informazione marittima (JOT MARE), l’avvio di una missione di PSDC diretta a identificare, catturare e distruggere sistematicamente le imbarcazioni usate dai trafficanti.489 Questa misura ha trovato concretizzazione il
18 maggio 2015 con l’approvazione, da parte del Consiglio dell’UE, del Concetto di gestione della crisi concernente un’operazione PSDC intesa a smantellare il modello di business dei trafficanti nel Mediterraneo centro-meridionale. Lo stesso giorno il Consiglio ha adottato la Decisione 2015/778 del 18 maggio 2015 istitutiva della
missione EUNAVFOR MED Sophia.490
Osservando il mandato della missione, che verrà dettagliatamente esposto nel paragrafo successivo, è evidente che l’intenzione del Consiglio era quella di intraprendere un’azione concreta ed efficace per distruggere le reti del traffico di migranti e della tratta di esseri umani presenti in Libia, di lanciare una missione dai tratti coercitivi e a largo raggio, che operasse anche nelle acque territoriali e interne della Libia. A tale proposito, per operare nelle zone sottoposte alla sovranità della Libia era necessario il consenso dello Stato libico o una risoluzione del Consiglio di Sicurezza che ne autorizzasse l’ingresso, condizioni non ancora presenti al momento della pianificazione della missione e comunque non di facile realizzazione. Consapevoli di ciò, gli organi della PSDC hanno concepito la missione EUNAVFOR
MED Sophia per gradi, o meglio per fasi, di realizzazione successiva.
488 Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni. Una Agenda europea sulla migrazione, Bruxelles, 13 maggio 2015, COM (2015) 240 final, disponibile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/home- affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-
information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_it.pdf.
489 Ivi, pp. 4-5. Dette misure saranno poi riconfermate nel Piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti presentato dalla Commissione il 27 maggio 2015. V. Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Piano d'azione dell'UE contro il traffico di migranti (2015 - 2020), Bruxelles, 27 maggio 2015, COM(2015) 285 final), disponibile all’indirizzo: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/libe/dv/com_com(2015)0285_/com_ com(2015)0285_it.pdf.
490 Decisione (PESC) 2015/778 del Consiglio, del 18 maggio 2015, relativa a un'operazione militare dell'Unione europea nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED), cit.
A distanza di circa un mese dall’adozione della Decisione istitutiva, sono state approvate le regole d’ingaggio e il piano operativo della missione,491 e, sussistendo tutti i presupposti giuridici per l’inizio delle operazioni comprese nella prima fase, il 22 giugno 2015, la missione ha preso avvio.492
I tempi estremamente rapidi con cui EUNAVFOR MED Sophia è stata dislocata sul campo rappresentano un’eccezione nel panorama delle missioni di PSDC, che solitamente sono precedute da consultazioni tra i Governi degli Stati membri più lunghe e da lavori preparatori degli organi di PSDC più lenti. Come spiegato dallo stesso Ammiraglio Credendino, «un’operazione del genere avrebbe richiesto dai quattro ai sei mesi per essere lanciata, sia perché si tratta di un’operazione complessa, sia per la burocrazia, perché richiede un certo numero di passaggi a Bruxelles per arrivare all’approvazione».493 Nel caso di EUNAVFOR MED Sophia, invece, nel giro di un mese si è giunti ad un accordo «tra 28 anime che sull’argomento erano molto diverse».494 A soli cinque giorni dal lancio dell’operazione, la portaerei Cavour, la prima nave ammiraglia della missione, era già in mare.495
L’azione dell’Unione Europea contro il traffico di migranti non si è limitata all’avvio e alla attuazione di operazioni navali volte a sorvegliare le frontiere dell’Unione e a bloccare i trafficanti, ma ha fornito notevoli sostegno tecnico e assistenza logistica alla Guardia costiera libica, nonostante la consapevolezza delle pratiche irrispettose dei diritti umani con cui questa agisce. Innanzitutto, come si vedrà nei paragrafi successivi, l’addestramento della Guardia costiera libica rientra nel mandato della missione EUNAVFOR MED Sophia; inoltre, il rafforzamento di questa costituisce uno dei punti principali individuati dalla Dichiarazione di Malta, adottata in occasione della riunione informale del Consiglio europeo, svoltasi a La Valletta il 3 febbraio 2017, e aventi ad oggetto misure che l’Unione e gli Stati membri si impegnavano ad eseguire per arginare il flusso migratorio lungo la rotta del
491 Decisione (PESC) 2015/972 del Consiglio del 22 giugno 2015 relativa all'avvio dell'operazione militare dell'Unione europea nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED), in GUUE L 157 del 23 giugno 2015, art. 1.
492 Ivi, art. 2, par. 1.
493 Audizione dell’Ammiraglio di divisione Enrico Credendino, Operational Commander della missione EUNAVFOR MED – Operazione SOPHIA, cit., p. 5.
494 Ibidem.
495 La portaerei Cavour della Marina militare italiana è stata la nave ammiraglia dell’operazione dal giungo 2015 al maggio 2016.
Mediterraneo centrale. Specificatamente detti punti prevedono: la formazione, l’equipaggiamento e il supporto alla Guardia costiera libica; il potenziamento dell’azione in mare contro i trafficanti; il sostegno allo sviluppo socio-economico delle comunità libiche maggiormente interessate dalle rotte migratorie, in particolare quelle sulla costa e ai confini terrestri; interventi per assicurare condizioni di accoglienza adeguate per i migranti; il supporto all’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) per intensificare le attività di rimpatrio volontario; la cooperazione con il Governo di riconciliazione nazionale libico e i Governi dei Paesi limitrofi al fine di ridurre la pressione migratoria alle frontiere libiche; e il sostegno all’attuazione del Memorandum d’intesa tra L’Italia e la Libia, firmato a Roma il 2 febbraio del 2017.496 Per la loro attuazione, nell'aprile 2017, il Fondo fiduciario per l'Africa ha adottato un primo programma di novanta milioni di euro volto a rafforzare la protezione dei migranti in Libia e sostenere lo sviluppo socio-economico delle comunità locali maggiormente interessate dai flussi migratori.497 Nel luglio dello stesso anno, il Fondo fiduciario per l'Africa ha varato un secondo programma di quarantasei milioni, cofinanziato e implementato dall’Italia, diretto a supportare la Guardia costiera libica in termini di formazione, dotazioni (gommoni, apparecchiature di comunicazione, mezzi di salvataggio), riparazione e manutenzione della flotta esistente, e a istituire sale operative per il coordinamento delle operazioni in mare.498 Il sostegno fornito dall’Unione e dall’Italia nei termini appena esposti ha permesso alla Guardia costiera libica di accrescere notevolmente e in poco tempo le proprie capacità di azione in mare, il che si è tradotto nella diminuzione del numero dei migranti sbarcati sulle coste italiane e nell’aumento di quelli intercettati in mare e riportati, contro la loro volontà in Libia, presso i centri di detenzione.499
496 Dichiarazione di Malta dei membri del Consiglio europeo sugli aspetti esterni della migrazione:
affrontare la rotta del Mediterraneo centrale, La Valletta, 3 febbraio 2017, disponibile all’indirizzo:
http://www.consilium.europa.eu/it/meetings/european-council/2017/02/03/.
497 Il Fondo fiduciario dell'UE per l'Africa adotta un programma di 90 milioni di EUR per la protezione
dei migranti e una migliore gestione della migrazione in Libia, Bruxelles, 12 aprile 2017, disponibile
all’indirizzo: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-951_it.htm.
498 Adottato dal Fondo fiduciario dell'UE per l'Africa un programma di 46 milioni di euro a sostegno
della gestione integrata della migrazione e delle frontiere in Libia, Bruxelles, 28 luglio 2017,
disponibile all’indirizzo: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2187_it.htm.
499 Nella seconda metà del 2017, i migranti sbarcati in Italia sono stati 33,288, il 67% in meno rispetto allo stesso periodo del 2016, quando ne giunsero 102,786. V. Amnesty International, Libya's Dark Web