vincoli alle autorità nazional
2.3 L’AIR e la VIR in ambito statale
Per quanto riguarda le amministrazioni statali, la novità di maggiore rilievo per il 2013 è rappresentata dalla sottoposizione a consultazione pubblica dei principali contenuti di un nuovo provvedimento che dovrebbe riformare e unificare le disposizioni contenute negli attuali regolamenti sull’AIR e sulla VIR96.
In attesa della nuova disciplina, il percorso di valutazione previsto per l’AIR ha tuttavia già subito una parziale modifica per effetto di due direttive che ne hanno ampliato la portata, individuando ambiti settoriali da sottoporre ad analisi specifiche (oneri amministrativi e
goldplating).
Il nuovo regolamento AIR e VIR
La consultazione pubblica sui contenuti del nuovo regolamento in materia di AIR e VIR rivolto alle amministrazioni statali si è svolta tra aprile e maggio 201397.
La proposta sottoposta a discussione scaturisce da un’analisi dell’esperienza applicativa dell’attuale disciplina, che il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del consiglio dei ministri ha realizzato anche alla luce dei nuovi orientamenti europei in materia di better regulation e delle recenti raccomandazioni rivolte dall’OCSE all’Italia98.
Tra le principali novità annunciate in materia di AIR figurano l’introduzione di uno stretto collegamento con la programmazione 95. In merito, va rilevato che tra ottobre e dicembre 2012 la Commissione europea ha organizzato la consultazione pubblica sui dieci atti legislativi europei più gravosi (TOP10 public consultation). I risultati della consultazione, riportati in allegato alla comunicazione, hanno permesso di integrare le priorità delle PMI nel REFIT.
96. D.P.C.M. 11 settembre 2008, n. 170 e d.P.C.M. 19 novembre 2009, n. 212. 97. La procedura pubblica segue una prima consultazione riservata a docenti ed esperti della materia e terminata nel settembre 2012.
98. OECD, Better regulation in Europe: Italy 2012, Paris, OECD Publishing, 2012. Il rapporto è stato aggiornato nel giugno 2013 (OECD, Better regulation in Europe: Italy 2012: Revised edition, June 2013, Paris, OECD Publishing, 2013).
normativa, il rafforzamento del principio di selettività, mediante un ampliamento delle ipotesi di esclusione e di esenzione (cfr. Box 2.2), e l’introduzione di una procedura AIR, in forma semplificata, per i decreti legge. Dal punto di vista metodologico, è prevista, rispetto alla precedente disciplina, un’estensione della valutazione, prima riservata all’opzione preferita, a tutte le ipotesi alternative di intervento individuate.
Box 2.2 – I nuovi casi di esclusione e di esenzione dall’AIR
Nelle analisi del DAGL, l’eccessiva estensione dell’ambito di applicazione è stata considerata una delle principali debolezze della disciplina attuale sull’AIR.
La proposta di regolamento rivede pertanto i criteri di selezione dei provvedimenti da sottoporre ad AIR, prevedendo, in primo luogo, l’esclusione dall’AIR dei seguenti atti:
• disposizioni rilevanti in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato;
• ratifica di trattati internazionali;
• mero recepimento di disposizioni recate da accordi internazionali ratificati;
• approvazione di bilanci e consuntivi;
• disposizioni transitorie, di coordinamento e interpretative; • testi unici meramente compilativi;
• regolamenti di natura essenzialmente esecutiva.
Si prevede inoltre la possibilità di chiedere l’esenzione dall’AIR nel caso in cui l’intervento possieda un impatto limitato, tenuto conto, congiuntamente, dei seguenti elementi:
• scarsa entità dei costi di adeguamento attesi; • importo marginale delle risorse pubbliche impiegate; • numero esiguo dei destinatari dell’intervento.
L’esenzione e l’esclusione non possono tuttavia essere richieste nei casi in cui l’iniziativa incida in via diretta sui diritti e sulle libertà fondamentali stabiliti dalla Costituzione e dai trattati dell’Unione europea.
In materia di VIR, la proposta prevede una modifica delle procedure di selezione dei provvedimenti da sottoporre a valutazione, introducendo piani quinquennali definiti dalle amministrazioni responsabili, che, nelle finalità e nella durata, hanno in qualche modo precorso le analoghe previsioni formulate dalla Commissione europea nell’ambito delle nuove linee guida sulla valutazione ex post (cfr. par. 2.2).
una disciplina sulle procedure di consultazione nell’ambito dell’AIR e della VIR, la cui realizzazione diviene un elemento indispensabile nel processo di definizione del quadro informativo a supporto della valutazione. Il documento di consultazione fissa, in particolare, alcuni requisiti per le consultazioni pubbliche svolte secondo modalità telematiche. In merito a queste ultime sono previste, in particolare, una durata di almeno quattro settimane e la pubblicazione dei contributi, salvo diversa richiesta degli autori o per ragioni di riservatezza, sul sito istituzionale dell’amministrazione.
Infine, in sintonia con i recenti orientamenti europei, la proposta pone particolare attenzione alla trasparenza delle procedure di valutazione, prevedendo la pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni responsabili e del Governo di tutte le AIR e VIR prodotte e dei relativi documenti di programmazione.
Il bilancio degli oneri amministrativi
Lo Statuto delle imprese ha introdotto nelle relazioni AIR una sezione diretta a illustrare gli oneri informativi, e i relativi costi amministrativi, introdotti o eliminati dagli atti normativi99. In base allo stesso provvedimento, inoltre, entro il 31 gennaio di ogni anno le amministrazioni statali trasmettono alla Presidenza del consiglio dei ministri una relazione sul bilancio complessivo dei costi amministrativi, così come valutati nelle relative AIR o comunque quantificati sulla base dei medesimi criteri100.
Il d.P.C.M. che disciplina le modalità di effettuazione delle stime è stato pubblicato nell’aprile 2013101. Esso contiene un documento di linee guida che illustra le fasi del percorso di quantificazione e fornisce alle amministrazioni responsabili una griglia di costi standard cui fare riferimento nella produzione delle stime.
Il 2013 è stato quindi il primo anno di applicazione delle previsioni normative sul bilancio degli oneri. Degli esiti è stato dato conto in una relazione complessiva prodotta, ai sensi delle disposizioni contenute nello Statuto delle imprese, dal Dipartimento della funzione pubblica 99. Art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, così come modificato dalla legge 11 novembre 2011, n. 180 (cd. Statuto delle imprese).
100. Art. 8, c. 2 della l. n. 180/2011, così come sostituito dall’art. 3, c. 1 del decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35.
(DFP)102. Dall’analisi svolta è emersa un’applicazione ancora molto parziale della norma da parte delle amministrazioni responsabili. Anche sulla base delle indicazioni delle associazioni imprenditoriali e dei consumatori, il DFP ha pertanto ipotizzato di rendere in futuro più stringente, mediante interventi di carattere normativo e amministrativo, l’attuazione della disciplina sul bilancio degli oneri.
La direttiva sul goldplating
Nell’aprile 2013 è stata pubblicata la direttiva del presidente del consiglio dei ministri sul rispetto dei livelli minimi di regolazione europea103. Essa disciplina i metodi da utilizzare nelle AIR realizzate sugli atti normativi di recepimento di direttive europee al fine di verificare l’assenza di goldplating (ossia l’introduzione di adempimenti e oneri superiori a quelli minimi necessari per rispettare la regolazione europea) o di valutare le circostanze eccezionali in relazione alle quali si renda eventualmente necessario il superamento di tali livelli minimi104 (cfr. Box 2.3).
Box 2.3 – Il superamento dei livelli minimi di regolazione europea In base al c. 24-ter della legge 28 novembre 2005, n. 246, introdotto dalla legge di stabilità 2012, costituiscono livelli di regolazione superiori a quelli minimi:
• l’introduzione o il mantenimento di requisiti, standard, obblighi e oneri non strettamente necessari per l’attuazione delle direttive;
• l’estensione dell’ambito soggettivo o oggettivo di applicazione delle regole rispetto a quanto previsto dalle direttive;
• l’introduzione o il mantenimento di sanzioni, procedure o meccanismi operativi più gravosi o complessi di quelli strettamente necessari per l’attuazione delle direttive. La direttiva sul goldplating stabilisce che, qualora si renda necessario superare il livello minimo di regolazione individuato da una direttiva europea, l’amministrazione proponente, nell’ambito dell’AIR, integri la valutazione dell’opzione preferita con le seguenti indicazioni: 102. Dipartimento della funzione pubblica, Relazione complessiva contenente il bilancio annuale degli oneri amministrativi introdotti e eliminati nell’anno 2013, trasmessa dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ai presidenti di Camera e Senato il 31 marzo 2014.
103. D.P.C.M. 16 gennaio 2013.
104. Art. 14 della l. n. 246/2005, così come modificato dalla legge 12 novembre 2011, n. 183.
• descrizione e valutazione dei maggiori oneri da introdurre o mantenere;
• valutazione dell’eventuale estensione dell’ambito soggettivo;
• descrizione e valutazione dei benefici che derivano dal superamento del livello minimo di regolazione e ne giustificano la necessità;
• descrizione degli esiti delle consultazioni svolte, con specifico riferimento ai contributi relativi al superamento del livello minimo di regolazione.
La direttiva provvede inoltre alla revisione del modello di relazione AIR per includere, oltre a quella dedicata al rispetto dei livelli di regolazione europea, due ulteriori sezioni relative, rispettivamente, alla valutazione di impatto sulle PMI e alla valutazione dei costi amministrativi introdotti o eliminati.