vincoli alle autorità nazional
1.6. L’AIR nelle A
Non sono mancate le occasioni in cui l’OCSE ha indicato ai policy
makers nazionali i fattori per costruire un institutional framework per
l’AIR49. Tra questi fattori sono stati indicati, ad esempio: l’impulso a favore degli strumenti di better regulation da parte dei vertici delle AI; le modalità di sperimentazione; la programmazione normativa e il coinvolgimento degli stakeholders; la predisposizione di un team, con competenze multidisciplinari e formato50.
Di seguito, dunque, si indaga sul seguito dato dalle AI italiane alle indicazioni OCSE51. Naturalmente, quello qui proposto è solo uno dei
documents/10180/699921/EBA+2013+Annual+Report.pdf/202f6619-7888-4345- 8fa1-fb4aae03ae23.
49. Si vedano in particolare, OECD, The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis, Paris, OECD Publishing, 1997; e OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, Paris, OECD Publishing, 2008, e in particolare il cap. 4, p. 31 ss., dedicato a individuare le «Preconditions for introducing RIA».
50. Rispetto ai diversi fattori individuati nei documenti OCSE, nel testo si è scelto di richiamare i punti che attengono più direttamente agli aspetti organizzativi dell’analisi di impatto, i quali peraltro naturalmente si riflettono anche sullo svolgimento dell’AIR.
51. Il metodo qui utilizzato per analizzare lo stato dell’arte per quanto attiene agli aspetti “organizzativi” dedicati all’AIR, nell’ambito delle AI, è già stato utilizzato da L. Ferrara, A. Flori, Le strutture organizzative e i processi per l’introduzione dell’AIR, in A. Natalini, F. Sarpi e G. Vesperini (a cura di), L’analisi d’impatto della regolazione.
metodi utilizzabili per verificare se le AI hanno introdotto l’AIR e con quali accorgimenti organizzativi. Ma è un metodo che presenta alcuni limiti: se, infatti, da un lato, le indicazioni dell’OCSE rappresentano utili parametri di riferimento, dall’altro, l’adeguamento ad esse da parte delle AI non è di per sé indicativa della costruzione di un buon sistema AIR.
Il ruolo dei vertici
Secondo l’OCSE, il supporto dei vertici delle strutture è una precondizione per l’introduzione dell’AIR. Sotto questo profilo, valutare l’importanza che i presidenti e i collegi delle AI accordano all’AIR e agli strumenti di better regulation non è facile. Qualche utile indicazione si può ricavare dalle dichiarazioni rilasciate (in diverse occasioni) dai vertici delle AI. A questo proposito, oltre alle relazioni annuali sull’attività svolta, presentate al Parlamento e al Governo, una utile occasione di riscontro viene dalla recente indagine conoscitiva compiuta dalla Commissione parlamentare per la semplificazione52, nella quale diversi presidenti di AI sono stati ascoltati.
Attenzione ai temi della better regulation è senz’altro stata posta dall’AEEGSI. Nella relazione annuale 2013 si legge che «l’applicazione della metodologia AIR ha dimostrato negli anni di aver contribuito al miglioramento della qualità complessiva dei provvedimenti dell’autorità. Pertanto, nel piano strategico allegato alla delibera 26 luglio 2012, n. 308/2012/A, recante Adozione del Piano strategico
dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas per il triennio 2012- 2014, l’autorità ha individuato, tra i propri obiettivi strategici, un
ampliamento dell’applicazione dell’analisi di impatto regolatorio»53. Successivamente, in occasione dell’audizione presso la Commissione parlamentare per la semplificazione, il presidente AEEGSI ha nuovamente posto enfasi sull’importanza che le politiche di better
regulation rivestono nell’ambito dell’attività della AI, e ha anticipato
Il caso delle Autorità indipendenti, op. cit., p. 97 ss. Ci pare, allora, utile, ripartire da quell’impostazione per provare a verificare se nel corso del 2013 vi sono state novità o differenze rispetto all’assetto precedente.
52. I lavori della Commissione parlamentare per la semplificazione sono disponibili sui siti istituzionali di Camera e Senato. I testi delle audizioni svolte nell’ambito dell’indagine conoscitiva, avviata nel novembre 2013, sono consultabili alla pagina: http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/ProcANL/ProcANLscheda28340. htm.
53. AEEGSI, Relazione annuale sullo stato dei servizi e sull’attività svolta nel 2013, giugno 2014.
l’impegno dell’autorità ad adattare lo strumento di valutazione ex post (VIR)54. Inoltre, l’OCSE, in occasione del rapporto Better regulation
in Europe: Italy 2012 – nel valutare le diverse esperienze nazionali
in materia di better regulation e accountability – ha mostrato che la pratica della consultazione risulta in generale ben radicata in alcune autorità indipendenti (a differenza che nelle amministrazioni centrali dello stato), e ha citato quale esempio di tale processo proprio l’AEEGSI.
Anche nella relazione annuale dell’AGCM55, sull’attività 2013, si esprime la volontà di rendere più sistematico l’uso di AIR56 e VIR. Inoltre, il suo presidente, in occasione dell’audizione presso la Commissione sulla semplificazione57, ha posto l’accento sul fatto che l’autorità si è sempre mostrata molto attenta ai temi della better
regulation, e ha poi ricordato gli strumenti ai quali, nello svolgimento
delle proprie attività istituzionali, l’AGCM presta maggiore attenzione: la consultazione dei soggetti interessati e l’analisi di impatto concorrenziale della regolazione (AIRC).
Anche il vertice dell’AGCOM ha evidenziato, in occasione della audizione presso la Commissione bicamerale per la semplificazione58, di avere applicato negli ultimi anni, con maggiore intensità rispetto al passato, «nell’esercizio delle funzioni regolatorie, strumenti di analisi economica e procedure conformi al metodo dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR)», anche alla luce dei metodi e degli indirizzi forniti dall’Unione europea.
Lungi, dunque, dal considerare gli strumenti di better regulation come inutili appesantimenti nel processo di regolazione, i vertici 54. Commissione parlamentare per la semplificazione, Indagine conoscitiva, Audizione del Presidente dell’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico, Guido Pier Paolo Bortoni, Seduta del 26 febbraio 2014.
55. AGCM, Relazione annuale sull’attività svolta nel 2013, giugno 2014.
56. Sul punto, va ricordato che l’art. 12, c. 4, della legge 29 luglio 2003, n. 229 ha esplicitamente escluso dall’AIR le segnalazioni e le altre attività consultive, nonché i procedimenti previsti dalla l. n. 287/1990, vale a dire gli interventi dell’autorità in materia di intese restrittive della concorrenza, di abusi di posizione dominante e di controllo delle concentrazioni. Tale esclusione rinviene la propria ratio nella circostanza che l’autorità è istituzionalmente preposta non a regolare ex ante il mercato, ma a tutelarne il corretto funzionamento attraverso la repressione ex post degli illeciti concorrenziali posti in essere dalle imprese.
57. Commissione parlamentare per la semplificazione, Indagine conoscitiva. Audizione del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, Giovanni Pitruzzella, op. cit.
58. Commissione parlamentare per la semplificazione, Indagine conoscitiva. Audizione del Presidente dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, Angelo Cardani, Seduta del 3 marzo 2014.
delle AI mostrano l’utilità di tali strumenti per dare supporto al procedimento di decisione.
Sperimentazione e consultazione degli stakeholder
In alcune AI l’introduzione di strumenti di better regulation (e specie dell’AIR) è avvenuta passando attraverso una fase di sperimentazione. Del resto – come è stato osservato – si tratta di un metodo che permette di testare attraverso casi pilota le metodologie che si è deciso di applicare, e l’«intero sistema di AIR, ivi compresi i profili organizzativi»59.
Nel corso del 2013 non risulta siano state avviate nell’ambito delle AI vere e proprie sperimentazioni della metodologia AIR60. Vale però, almeno, la pena ricordare, anzitutto, che il 24 ottobre 2013 il consiglio dell’AVCP ha approvato il regolamento per la disciplina dell’AIR e della VIR, che l’AI aveva sottoposto in precedenza alla consultazione pubblica, pubblicando il draft dell’atto regolatorio sul proprio sito istituzionale.
Un’attività sperimentale è stata, invece, avviata nel 2012 (e rafforzata nel 2013)61 dall’AEESGI, la quale, riconoscendo la complessità e la (a volte) difficile comprensione dei documenti sottoposti a consultazione, ha aggiunto un ulteriore strumento di coinvolgimento degli utenti e degli stakeholders. Si tratta dell’iniziativa denominata “notice&comment” – alla quale è dedicato apposito spazio sul sito istituzionale – la quale mira a sottoporre a cittadini e utenti documenti sintetici, caratterizzati da un linguaggio più semplice e facilmente intellegibile, e volti a concentrare il messaggio sui principali contenuti e sulle finalità dell’intervento62.
Infine, vale la pena segnalare che l’attività di consultazione – sul rafforzamento della quale le istituzioni europee stanno molto 59. L. Ferrara, A. Flori, Le strutture organizzative e i processi per l’introduzione dell’AIR, in A. Natalini, F. Sarpi e G. Vesperini (a cura di), L’analisi d’impatto della regolazione. Il caso delle Autorità indipendenti, op. cit, p. 102.
60. Si veda su queste tematiche, il Cap. 2 di questo Annuario.
61. Nel 2012 un solo documento è stato sottoposto a tale modalità di consultazione, mentre quattro nel 2013. Si veda la pagina web, del sito, appositamente dedicata: http://www.autorita.energia.it/it/notice.htm.
62. Lo stesso presidente dell’AEEGSI, in occasione della presentazione della relazione annuale, si è detto soddisfatto della prima fase di sperimentazione, dalla quale sono emersi utili contributi all’attività di regolazione svolta dall’AI. Si sofferma ampiamente sull’esperienza, Carolina Raiola nel Cap. 4 di questo Annuario.
insistendo63 – è ormai ampiamente utilizzata da parte delle AI (anche da quelle che non svolgono l’AIR). Sul punto, rinviando all’apposito contributo in materia64, ci si limita a ricordare che le AI dedicano, in molti casi, apposito spazio all’interno dei loro siti istituzionali a tali informazioni65.
La programmazione dell’attività normativa
L’esempio europeo è emblematico per dimostrare che, alla base di efficaci strumenti di better regulation, vi è un sapiente utilizzo della programmazione dell’attività regolatoria. Pianificare l’attività normativa, ovviamente, consente agli interessati di sapere con largo anticipo su quali temi il regolatore intende lavorare, e se e in quale misura potrà intervenire in tale procedimento.
Anche alcune autorità italiane hanno cominciato già da qualche anno a utilizzare le c.d. agende normative e gli obiettivi strategici delle proprie attività. Nel corso degli ultimi anni, all’AEEGSI e alla Banca d’Italia (che già procedevano in questa direzione), si sono aggiunte anche altre AI.
In questa direzione è andata ad esempio anche l’AGCOM, che utilizza la pianificazione strategica per indicare gli obiettivi specifici che (nell’ambito della generale missione ad essa affidata) si prefigge di sviluppare e raggiungere nell’anno successivo.
Un’attività di programmazione avrebbe dovuto svilupparsi anche nell’AVCP: il regolamento di disciplina dell’AIR e della VIR (il quale, almeno al momento, non pare sia stato adottato dall’ANAC)66, 63. Si vedano, in proposito, le considerazioni espresse in occasione della Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, sul Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione (REFIT): situazione attuale e prospettive, 18 giugno 2014.
64. Si veda, ancora, il Cap. 4 di questo Annuario.
65. Si segnala ad esempio la pagina CONSOB dedicata alle consultazioni: http:// goo.gl/8MjFvo, nella quale è possibile consultare i diversi documenti a disposizione e gli esiti della consultazione. Delle attività di consultazione, nell’ambito della CONSOB, si occupa la divisione Strategie regolamentari, la stessa che svolge l’AIR. Anche l’AEEGSI dedica apposito spazio alle consultazioni (alla pagina: http://www.autorita.energia.it/ it/elenchi.htm?type=dc-14), in questo caso responsabili dell’attività di consultazione sono le Direzioni che si occupano nel merito del provvedimento. Lo stesso pare di poter dire per l’AGCOM: http://www.agcom.it/consultazioni-pubbliche.
66. Il regolamento è consultabile alla pagina: http://www.avcp.it/portal/public/ classic/Autorita/RegolamentiDiFunzionamento/_RegolamentoAIR.
prevede espressamente che l’«autorità predispone nel proprio sito web, nella pagina dedicata alle consultazioni, un calendario contenente l’indicazione degli atti che si intende sottoporre ad AIR e/o consultazione». Nello stesso regolamento si aggiunge, tuttavia, che si tratta di un’indicazione di massima e non vincolante, in quanto l’autorità può ritenere necessario modificare la tempistica di alcuni procedimenti, ovvero introdurne di nuovi o ritenere non più necessaria una consultazione su una determinata materia, ad esempio perché è stata modificata la normativa di riferimento.
Anche l’IVASS sembra voler andare in questa direzione: il regolamento n. 3, del 5 novembre 2013, con il quale si dà attuazione all’articolo 23 della legge 28 dicembre 2005, n. 26267, introduce la previsione di un programma annuale dell’attività di regolamentazione dell’Istituto, con obiettivo di rafforzare la trasparenza dell’attività di vigilanza e di sollecitare, attraverso la pubblica consultazione del documento di programmazione, il confronto con i destinatari delle norme e con gli altri soggetti interessati, che rientrano nel processo assicurativo, comprese le associazioni rappresentative di interessi e le posizioni di operatori della filiera assicurativa.