Il controllo degli oversight bodies

Ci sono altri soggetti istituzionali che svolgono un ruolo fondamentale di controllo del ricorso agli strumenti di qualità della regolazione: gli oversight bodies. Dare una definizione univoca di tali strutture è molto complesso, vista la frammentazione e la molteplicità delle possibili declinazioni di tali organismi253_.

In senso lato, possono farsi rientrare in questa categoria quelle strutture che svolgono una qualche forma di attività di verifica sulla corretta applicazione delle metodologie di qualità della regolazione. Tali strutture possono essere interne alla stessa organizzazione ed avere il compito di sovraintendere alla comune applicazione degli strumenti di qualità della regolazione. In questo senso, gli uffici che svolgono questi compiti sono diversi da quelli incaricati delle AIR e devono, tra l’altro, controllare la corrispondenza di queste con le linee guida e le metodologie adottate. Un esempio è fornito dall’Unità strategia e studi pre-regolatori (SSP) dell’AEEGSI, che, a seguito del riordino organizzativo del 2013, svolge funzioni di definizione e di aggiornamento della metodologia AIR, nonché cura l’applicazione di tale analisi in collaborazione con le singole direzioni interessate 252. Si veda la relazione finale della Commissione per la semplificazione relativa all’indagine conoscitiva presentata il 31 marzo 2014, disponibile al link: http://www. camera.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/shadow_mostra/file_ pdfs/000/023/949/DOCUMENTO_CONCLUSIVO_31_03_2014.pdf.

253. Per una ricostruzione dettagliata al riguardo si veda M. Benedetti, Il controllo sull’analisi di impatto della regolazione: l’esperienza degli oversight bodies, op. cit., p. 1057.

dell’autorità254_.

Una ulteriore forma di controllo, sebbene inevitabilmente più blanda e parziale, potrebbe essere rappresentata dall’attività svolta dal Dipartimento per gli affari giuridici legislativi (DAGL) della Presidenza del consiglio dei ministri. Come è noto, il DAGL svolge funzioni di

oversight body per le AIR255 _{realizzate dalle amministrazioni statali;} può infatti verificare l’adeguatezza e la completezza delle AIR, può richiedere eventuali integrazioni e chiarimenti alle amministrazioni proponenti e, ai fini dell’iscrizione all’ordine del giorno del Consiglio dei ministri, esprime valutazioni sulla relazione AIR redatta su una proposta di atto normativo (art. 7, dPCM. n. 170/2008). Il DAGL non svolge, al contrario, alcuna funzione di verifica della qualità delle analisi di impatto svolte dalle AI, anche a motivo del carattere di indipendenza di queste ultime. Ciononostante, è interessante constatare che tra le funzioni del DAGL vi è quella di redigere una relazione annuale al Parlamento sull’attuazione dell’analisi d’impatto della regolazione. Proprio in tale occasione, da diversi anni, il dipartimento si sofferma specificamente, oltre che sull’attività governativa in materia, anche sulle esperienze realizzate e in corso delle autorità indipendenti. Al riguardo è utile sottolineare come nella relazione presentata nel 2013, riferita alle attività svolte nel 2012256_{, il DAGL rimarchi anzitutto la} positiva formalizzazione delle procedure di consultazione da parte delle AI, nonché la definizione di alcuni piani di riduzione degli oneri amministrativi, per poi passare all’analisi puntuale delle esperienze delle singole AI in materia di strumenti di qualità della regolazione, in termini di AIR espletate, di sperimentazione di VIR e di realizzazione di procedure consultive.

L’attenzione posta dal DAGL alle iniziative realizzate dalle autorità indipendenti può, dunque, essere interpretata non solo come una forma di diffusione delle informazioni e delle esperienze delle autorità in questo campo, ma anche come uno strumento indiretto di monitoraggio delle attività svolte che può alimentare un più ampio dibattito ed una maggiore conoscenza sulle stesse.

254. Si veda A. Flori, L’AIR nell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, op. cit., p. 16.

255. Un’attività di verifica simile è svolta dal DAGL con riferimento alle VIR disciplinate dal d.P.C.M. n. 212/2009.

256. Si veda Presidenza del Consiglio dei ministri, Relazione sullo stato di attuazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (anno 2012), luglio 2013. Per un maggiore approfondimento critico si veda I. Grella, Relazione sullo stato di attuazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) per l’anno 2012, in «Rassegna trimestrale dell’Osservatorio AIR», n. 2/V, 2014, pp. 11-14.

5.5. Conclusioni

Dopo aver esaminato le diverse forme di controllo sulla corretta applicazione delle procedure e degli strumenti della qualità della regolazione utilizzati dalle autorità indipendenti nel nostro Paese è possibile trarre alcune considerazioni generali su come tali attività si siano sviluppate finora.

Il primo elemento da evidenziare concerne l’oggetto del controllo espletato dai diversi soggetti individuati. Nel 2013 i giudici amministrativi sono stati chiamati a valutare principalmente la correttezza delle procedure di consultazione. In questi casi, i giudici hanno sostanzialmente confermato l’interpretazione, ormai costante, relativamente a tale strumento, ovvero che la consultazione è uno strumento di ausilio del regolatore per acquisire informazioni e garantire la partecipazione dei destinatari, ma al contempo il documento posto in consultazione ha carattere endoprocedimentale e non è direttamente impugnabile.

Anche con riferimento al controllo condotto dal Parlamento e dal DAGL, emerge come, sia in sede di relazione annuale delle AI al Parlamento sia nell’ambito della relazione sullo stato di applicazione dell’AIR curata dal DAGL, si dia enfasi alle procedure di consultazione condotte dalle autorità indipendenti.

La conferma della rilevanza delle consultazioni257_{, se da un lato} dimostra come ormai tali procedure abbiano raggiunto nelle autorità indipendenti un’ampia diffusione e raffinatezza di utilizzo, dall’altro potrebbe essere sintomo di una minore attenzione all’applicazione dell’analisi d’impatto.

Un altro elemento da rilevare è relativo alla tipologia di controllo e ai risultati di questo. Sinora, l’unica forma di controllo che potrebbe influire direttamente sulle procedure di consultazione e di analisi di impatto è quella esercitata dal giudice amministrativo, che, come è noto, può annullare o meno il provvedimento impugnato qualora viziato. In questi anni, però, se da un lato, si è consolidato un orientamento giurisprudenziale sulle garanzie di partecipazione nei procedimenti di regolazione tramite la consultazione pubblica; dall’altro, lo stesso giudice ha preferito non entrare nel merito delle relazioni AIR impugnate, ritenendo che queste appartengano alla discrezionalità tecnica delle autorità indipendenti. Ciò sembra aver provocato due effetti diversi. Un primo effetto relativo ad un miglioramento, o 257. Al riguardo si veda per un’analisi approfondita sul tema al Cap. 4 di questo Annuario.

amministrativo, seguito finora, non ha incentivato o ulteriormente spinto le autorità ad adottare o migliorare queste procedure, lasciando tali decisioni alla mera sensibilità istituzionale dei singoli regolatori indipendenti. Pur senza sindacare nel merito dei singoli aspetti, che potrebbero rientrare nella discrezionalità tecnica, un intervento maggiore del giudice amministrativo (sull’espletamento o meno dell’AIR oppure sulle ragioni del mancato svolgimento della stessa) contribuirebbe positivamente all’affermazione della imprescindibilità di tali analisi per l’adozione di un provvedimento di regolazione e, conseguentemente, potrebbe indurre le AI ad un utilizzo costante e sistematico di questo strumento.

Rispetto al controllo giudiziale, il controllo del Parlamento ha assunto, invece, carattere meramente informativo, essendo teso all’acquisizione delle informazioni circa l’applicazione delle procedure di smart regulation. A maggior ragione, anche l’attività svolta dal DAGL nei confronti delle AI si è limitata, inevitabilmente, a diffondere informazioni sulle attività svolte in tema di analisi di impatto e, più in generale, di strumenti di qualità della regolazione.

Il controllo parlamentare, seppur legislativamente previsto (l. n. 229/2003), risulta poi essere piuttosto frammentario ed eventuale. Tale controllo, qualora efficacemente espletato, contribuirebbe indirettamente al miglioramento delle tecniche di qualità della regolazione: anzitutto, in un’ottica di collaborazione e di scambio tra le autorità indipendenti e il Parlamento, in sede di verifica dell’attività svolta si potrebbero formulare proposte di modifica o di miglioramento di alcuni aspetti relativi agli strumenti di consultazione e di AIR; in secondo luogo, poi, l’esperienza delle AI potrebbe costituire un valido supporto in termini di conoscenza delle procedure di consultazione e di analisi di impatto anche per lo sviluppo o il potenziamento delle attività statali similari.

di Francesco Sarpi

SOMMARIO: 6.1. Perché e come individuare le autorità più innovatrici - 6.2. I top reformers - 6.3. I possibili motivi delle riforme

6.1. Perché e come individuare le autorità più innovatrici