Il contesto internazionale

Il 2013 ha rappresentato un anno di svolta nella determinazione degli orientamenti internazionali in materia di AIR e di VIR. Da questo punto di vista rileva, in particolare, la ridefinizione della strategia europea di better regulation, che, nel ribadire la centralità della valutazione nelle diverse fasi del ciclo della regolazione, ne ha modificato parzialmente i caratteri, con effetti in parte già visibili anche nel dibattito e nelle applicazioni realizzate in ambito nazionale.

La comunicazione EU Regulatory Fitness

Un primo, fondamentale passaggio in questo senso è stato segnato dalla comunicazione EU Regulatory Fitness85 _{del dicembre 2012. In} essa la Commissione ha delineato, a poco più di due anni dall’agenda sulla Smart regulation86_{, il futuro delle azioni per il miglioramento} 84. Si vedano: Banca d’Italia, provvedimento del 24 marzo 2010; Commissione di vigilanza sui fondi pensione, deliberazione dell’8 settembre 2011; AEEGSI, delibera GOP 46/08. La CONSOB ha elaborato due schemi di regolamento (l’ultimo dei quali nel 2010) senza mai approvarli; si veda CONSOB, Norme regolamentari di attuazione dell’art. 23 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, concernente i procedimenti per l’adozione di atti di regolazione generale, documento di consultazione, 25 gennaio 2010.

85. COM(2012) 746. Per un’analisi più approfondita si veda F. Sarpi, EU Regulatory Fitness: la nuova strategia europea sulla qualità della regolazione, in «Rassegna trimestrale dell’Osservatorio AIR», n. 1/IV, 2013, pp. 6-8.

86. COM(2010) 543 final, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social committee and the

dell’ambiente regolatorio europeo.

La nuova strategia si basa in gran parte sul rilancio dei principi (primo tra tutti quello del Think small first) e degli strumenti promossi negli ultimi anni, di cui viene tuttavia sensibilmente ampliata la portata. L’aspetto saliente è rappresentato da una rinnovata attenzione alla fase

ex post, testimoniata dal lancio del programma REFIT e dall’annuncio

di un nuovo framework per la valutazione delle iniziative europee. Entrambe le iniziative sono state oggetto, nell’ottobre del 2013, di due comunicazioni ad hoc da parte della Commissione.

Il programma REFIT

Il programma REFIT ha la finalità di individuare ed eliminare gli oneri regolatori superflui. Con esso la Commissione ha quindi previsto un superamento del precedente programma europeo di misurazione e riduzione, concentrato esclusivamente sugli oneri di tipo amministrativo87_{, adottando un approccio valutativo più ampio,} sul modello dei fitness checks realizzati a partire dal 2010.

La comunicazione Regulatory Fitness and Performance (REFIT):

Results and Next Steps88_{, oltre a presentare i risultati della ricognizione} della legislazione europea e le conseguenti iniziative della Commissione, analizza le principali problematiche affrontate nella fase di avvio del programma, delineando il quadro dei possibili correttivi. Tra questi, assumono particolare rilievo una maggiore attenzione alla fase di attuazione della normativa europea, da realizzarsi anche attraverso l’acquisizione da parte degli Stati membri delle necessarie capacità di monitoraggio, e un approccio più rigoroso alla valutazione della regolazione.

La valutazione ex post

Nella comunicazione Strengthening the foundations of Smart

regulation – Improving evaluation89_{, relativa alla valutazione ex post} Committee of the regions, Smart Regulation in the European Union, Brussels, 8.10.2010.

87. Nell’ambito del REFIT è prevista anche una linea di attività specificamente dedicata agli oneri amministrativi, sebbene incentrata sulla fase attuativa, con particolare riferimento alla verifica delle misure di riduzione adottate dagli Stati membri: l’ABR (Administrative Burden Reduction) Plus.

88. COM(2013) 685 final. Per un’analisi più approfondita si veda A. Flori, Il futuro del programma REFIT e la nuova policy europea per la valutazione ex post, op. cit.

delle iniziative europee, la Commissione ha identificato i principali aspetti da affrontare per un miglioramento delle proprie pratiche valutative, annunciando una revisione della guida del 200490 _{e il lancio} di una corrispondente procedura di consultazione.

Le nuove linee guida sulla valutazione della Commissione sono state sottoposte a consultazione pubblica dal 12 novembre 2013 al 25 febbraio 201491_{. A differenza della guida del 2004, esse, oltre a riferirsi} esplicitamente alle politiche di qualità della regolazione, riguardano esclusivamente le valutazioni ex post (inclusi i fitness checks), rimandando alle metodologie sviluppate nell’ambito dell’impact

assessment per le analisi operate nella fase ex ante.

Nella guida sono per la prima volta individuati una serie di contenuti minimi delle attività di valutazione della Commissione. Tali contenuti assumono la forma, da un lato, di mandatory evaluation

criteria (cfr. Box 2.1) da rispettare in tutte le future valutazioni e,

dall’altro, di standard relativi al processo di valutazione, definiti in un apposito quality assessment form, da utilizzare per la verifica di adeguatezza di ciascun report finale.

Box 2.1 – I cinque mandatory evaluation criteria della valutazione europea

In base alle nuove linee guida europee, le attività di valutazione della Commissione sono orientate alla verifica di cinque criteri, ciascuno dei quali corrisponde a una o più domande di valutazione:

Rilevanza: In quale misura gli obiettivi originari dell’intervento corrispondono alle attuali esigenze all’interno dell’Ue?

Efficacia: In quale misura i cambiamenti/effetti osservati sono stati causati dall’intervento? In quale misura gli effetti osservati corrispondono agli obiettivi?

Efficienza: I costi dell’intervento sono giustificati, alla luce dei cambiamenti/effetti prodotti? Quali fattori hanno influenzato i risultati osservati?

Valore aggiunto: Qual è il valore aggiunto derivante dall’intervento dell’Ue rispetto a ciò che avrebbero potuto ottenere gli stati membri a livello nazionale e/o regionale?

Coerenza: In quale misura l’intervento è coerente con altri interventi con obiettivi simili? In quale misura l’intervento è coerente al proprio interno?

90. European Commission – DG for the Budget, Evaluating EU activities. A practical guide for the Commission Services, 2004, op. cit.

91. European Commission – Secretariat General, Public consultation on Commission Guidelines for Evaluation, novembre 2013.

Le linee guida inoltre introducono, anche al fine di incoraggiare la partecipazione alle attività di valutazione da parte dei soggetti interessati, una programmazione delle iniziative e una piena trasparenza dei risultati. In particolare, tra le principali novità, è prevista la pubblicazione di un piano quinquennale complessivo delle attività di valutazione ex post programmate dalla Commissione e di un evaluation mandate per ciascuna iniziativa, contenente un’illustrazione degli scopi, delle fasi e delle attività di consultazione previste.

Il rafforzamento del principio Think small first

La nuova strategia europea di better regulation conferma la centralità delle esigenze delle PMI nel disegno della regolazione europea.

Come annunciato nel novembre 2011 nel rapporto Minimizing

regulatory burden for SMEs - Adapting EU regulation to the needs of micro-enterprise92 _{la Commissione ha rafforzato il proprio impegno} ad assicurare la proporzionalità della regolazione europea, dedicando particolare attenzione alle microimprese. Il nuovo approccio, adottato dal gennaio 2012, prevede l’esclusione delle imprese più piccole dall’ambito di applicazione di tutte le nuove regolazioni europee, a meno che un loro coinvolgimento non risulti proporzionato o non si renda necessario alla luce dell’interesse pubblico, nel qual caso deve essere comunque valutata la possibilità di introdurre regimi semplificati. Tale analisi è svolta all’interno dell’impact assessment, grazie all’introduzione di una nuova sezione93 _{all’interno del Test PMI} previsto dalle linee guida del 2009.

Delle prime applicazioni di questo orientamento ha dato conto la comunicazione Smart Regulation - Responding to the needs of small and

medium-sized enterprises94 _{del marzo 2013. La comunicazione illustra} alcuni esempi di esenzioni e di regimi semplificati per le PMI proposti dalla Commissione e adottati o in fase di adozione da parte legislatore dell’Unione. Nel documento sono individuati anche i prossimi passi che saranno compiuti per rafforzare l’approccio a favore delle PMI nell’elaborazione e programmazione delle politiche europee. In

92. COM(2011) 803 final.

93. European Commission – Secretariat General and DG Enterprise and Industry, Operational guidance on assessing impacts on micro-enterprises in Commission Impact Assessments, Ref. Ares(2012)557005.

particolare, oltre alla prosecuzione del programma REFIT, è previsto un ulteriore approfondimento delle consultazioni e del dialogo tra la Commissione e le imprese95_.