vincoli alle autorità nazional
4.7. La trasparenza delle attività di regolazione
L’accessibilità della documentazione relativa ai procedimenti di consultazione si inserisce nel più ampio quadro della trasparenza del processo decisionale, ovvero dei modi in cui le autorità consentono ai soggetti interessati di conoscere e accedere alle informazioni relative alle attività di regolazione. Dopo aver trattato della consultazione pubblica, si analizzano ora due ulteriori aspetti della trasparenza del processo di rulemaking: l’accessibilità dei documenti relativi all’iter di approvazione dei provvedimenti generali e la programmazione delle attività di regolazione.
L’iter di approvazione dei provvedimenti
Solo per l’AEEGSI e l’AGCOM è possibile ricostruire l’iter di approvazione degli atti di regolazione emanati nel 2013. Sui propri siti web216 le due autorità riportano, difatti, per ciascun provvedimento, il riepilogo di tutti i documenti collegati: le delibere di avvio, i documenti 214. L’AEEGSI, nei casi di AIR, ha effettuato più cicli di consultazione pubblica per provvedimento; le consultazioni sono inoltre state sostenuti da specifici seminari informativi. Per i Criteri di regolazione delle tariffe di rigassificazione del gas naturale liquefatto per il periodo 2014-2019 (delibera 438/2013/R/gas) sono state effettuate 2 consultazioni pubbliche; per le Tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas per il periodo di regolazione 2014-2019 (delibera 573/2013/R/gas) sono state effettuate 4 consultazioni pubbliche; per la Qualità dei servizi di distribuzione e misura del gas per il periodo di regolazione 2013-2016 (574/2013/R/gas) sono state effettuate 3 consultazioni pubbliche.
215. Per la Banca d’Italia non è tuttavia semplice ricondurre i provvedimenti alle consultazioni svolte. Su questo punto si veda il par. 4.7 di questo capitolo dell’Annuario, dedicato alla trasparenza delle attività di regolazione.
216. L’elenco di tutte le delibere adottate dall’AEEGSI è reperibile al link: http:// www.autorita.energia.it/it/elenchi.htm?type=delibere-14. L’AGCOM pubblica l’elenco degli atti e dei provvedimenti al link: http://www.agcom.it/atti-e-provvedimenti.
di consultazione, le osservazioni pervenute e le eventuali relazioni AIR pubblicate nel corso del procedimento di adozione dell’atto. In questo modo, si ha la possibilità di seguire la genesi e l’evoluzione di ciascun provvedimento, dalle intenzioni iniziali alla decisione, comprese le eventuali variazioni apportate con la consultazione e l’analisi di impatto. Questo tipo di navigazione per procedimenti è possibile sul sito web dell’AEEGSI già da molti anni; l’AGCOM ha invece migliorato l’accesso alle informazioni su questo tipo di documenti a seguito della revisione del sito portata a termine a metà del 2014.
Le restanti autorità, invece, non prestano altrettanta attenzione a questi aspetti.
Il Garante privacy, nell’elenco generale dei provvedimenti217, non divide gli atti emanati dalle consultazioni svolte: ne discende che le relazioni tra i provvedimenti e le relative consultazioni non sono rese in alcun modo esplicite. Nel 2013 tuttavia, l’accessibilità è stata migliorata mediante lo sviluppo di un “filtro” che consente ai visitatori di estrapolare i documenti di consultazione dagli altri tipi di atti.
Le autorità che regolano il settore finanziario dividono su più pagine la documentazione relativa al processo decisionale: gli atti adottati sono disaggregati o per area di regolazione (Banca d’Italia218 e COVIP) o per periodo di approvazione (CONSOB219) o, ancora, per tipologia (IVASS); in tutti i casi gli elenchi delle consultazioni pubbliche svolte sono disponibili in distinte sezioni del sito. La scelta di disaggregare queste informazioni non rende possibile né il reperimento dell’elenco completo dei provvedimenti, né la ricostruzione completa dell’iter percorso per l’approvazione degli atti.
Deve essere osservato, infine, che nessuna autorità indipendente rende pubblico in un’unica pagina l’elenco completo di tutte le relazioni AIR pubblicate.
Dall’analisi che precede emerge, quindi, che è molto debole ancora la correlazione tra le misure di trasparenza dell’iter decisionale e l’ampiezza della pubblicazione degli esiti delle consultazioni pubbliche. Le due autorità che maggiormente facilitano l’accesso agli atti regolatori, l’AEEGSI e l’AGCOM, sono quelle che più saltuariamente pubblicano i resoconti sulle procedure di consultazione e i contributi 217. L’elenco è al link: http://www.garanteprivacy.it/web/guest/home/ ricerca?p_p_id=searchportlet_WAR_labcportlet&p_p_lifecycle=0.
218. La Banca d’Italia pubblica spesso le relazioni AIR insieme ai documenti di consultazione invece di renderle disponibili con il provvedimento finale.
pervenuti. Al contrario, le autorità che regolano il settore finanziario prestano poca cura all’accessibilità dei provvedimenti adottati, ma rendono noti regolarmente gli esiti delle consultazioni pubbliche e i contributi pervenuti.
La programmazione delle attività di regolazione e delle consultazioni
Lo strumento dell’agenda normativa è stato progressivamente previsto in special modo dalle autorità che operano nel settore finanziario220, in attuazione dei principi contenuti nell’art. 23 della l. n. 262/2005. I regolamenti per l’adozione degli atti normativi generali della Banca d’Italia, della CONSOB, dell’IVASS e della COVIP considerano la programmazione uno strumento di trasparenza e qualità della regolazione e ne prevedono l’adozione annuale, previa pubblica consultazione. Mentre per l’IVASS (che ha adottato il regolamento soltanto a fine 2013) è ancora presto per rilevare attività di programmazione, per la CONSOB, la Banca d’Italia e la COVIP, i cui regolamenti sono precedenti, si registra un ricorso ancora discontinuo all’agenda normativa. Nel 2013 la Banca d’Italia non ha adottato il piano annuale delle attività normative, che pure aveva pubblicato nei due anni precedenti221; diversamente, né la CONSOB né la COVIP hanno mai provveduto alla pubblicazione di un programma delle attività normative.
Per quanto concerne le altre autorità, la situazione non muta. L’AEEGSI, che pure ha adottato il programma pluriennale 2011-2013, non ha fatto mai seguito all’adozione del piano operativo annuale per gli anni successivi al 2010. Nessuna programmazione è prevista dall’AGCOM e dal Garante privacy. Nell’aprile 2014 l’AVCP ha invece pubblicato il suo primo calendario delle consultazioni, delle AIR e VIR, nonché dei tavoli tecnici previsti o in corso, anche allo scopo di acquisire osservazioni sulla programmazione da parte dei soggetti interessati222.
220. Sulla programmazione normativa, si veda A. Flori, L’AIR e gli strumenti di programmazione delle attività nelle Autorità indipendenti, in «I paper dell’Osservatorio AIR», P 2/2011, maggio 2011, disponibile su http://www.osservatorioair.it/wp- content/uploads/2011/05/Paper_Flori_ProgrammazioneAIR_maggio2011.pdf.
221. Sull’adozione di strumenti di programmazione da parte delle autorità che operano nel settore finanziario si veda S. Salvi, L’AIR nella Banca d’Italia, op. cit., p. 19.
222. Il calendario è consultabile dalla pagina del sito AVCP dedicata alle consultazioni pubbliche, http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ ConsultazioniOnLine.
4.8. L’attuazione delle disposizioni sulla trasparenza da parte