vincoli alle autorità nazional
4.8. L’attuazione delle disposizioni sulla trasparenza da parte delle A
Nel corso del 2013 importanti novità sono intervenute in merito alla trasparenza dei dati in possesso delle autorità. In base all’art. 11 del d.lgs. n. 33/2013, le autorità indipendenti sono tenute ad approvare i regolamenti attuativi previsti dal decreto stesso, in modo da individuare gli obblighi e le modalità da rispettare per la pubblicazione delle informazioni concernenti l’organizzazione, l’attività, l’uso delle risorse, le prestazioni offerte e i servizi erogati223. Si tratta di dati che riguardano il personale, l’organizzazione e le attività dell’amministrazione, la cui pubblicazione è finalizzata ad aumentare l’accountability delle autorità. Questo particolare aspetto della trasparenza è diverso da quello analizzato nei precedenti paragrafi, che invece riguarda la pubblicità sull’attività di regolazione e sulle fonti informative utilizzate per l’assunzione delle decisioni.
Nel 2013 l’AGCOM, l’AGCM, la CONSOB e il Garante privacy hanno adottato i regolamenti attuativi del d.lgs. n. 33/2013224. Nella formulazione dei rispettivi regolamenti le autorità hanno individuato in modo piuttosto uniforme i dati, le informazioni e i documenti che devono essere oggetto di pubblicazione225. I quattro regolamenti ricalcano la struttura del d.lgs. n. 33/2013, ma non recepiscono l’obbligo di pubblicazione dei dati in formato aperto previsto dall’art. 7.
L’art. 9 del d.lgs. n. 33/2013 prevede anche che le amministrazioni (e dunque anche le autorità indipendenti) adottino il programma triennale per la trasparenza e l’integrità per specificare le modalità di pubblicazione delle informazioni, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell’efficacia delle iniziative. Nel 2013 uno schema di programma per il triennio 2014-2016 è stato predisposto per la pubblica consultazione soltanto dal Garante 223. La formulazione originaria del d.lgs. n. 33/2013 prevedeva che le nuove disposizioni sulla trasparenza fossero attuate dalle autorità indipendenti secondo i rispettivi ordinamenti. Il d.l. n. 90/2014, modificando l’art. 11 del d.lgs. n. 33/2013, ha reso ora gli obblighi di trasparenza direttamente e immediatamente applicabili anche alle autorità indipendenti.
224. Nei primi cinque mesi del 2014 hanno provveduto all’adozione anche l’AVCP, la Banca d’Italia, l’IVASS e l’AEEGSI Al primo settembre 2014, data di ultima verifica sui siti istituzionali delle autorità, non risulta invece adottato il regolamento di COVIP.
225. Per questa valutazione, cfr. P. Adami, La trasparenza delle Autorità indipendenti, in A. Natalini, G. Vesperini (a cura di), La trasparenza: una, nessuna e centomila, op. cit.
privacy226. Le restanti autorità (ad eccezione della Banca d’Italia227) hanno pubblicato il programma triennale nel 2014: l’AVCP e l’AEEGSI previa consultazione pubblica; la CONSOB, l’AGCOM e l’IVASS previa consultazione delle associazioni dei consumatori. Si rinvia alla Tab. 4.4 per un quadro di sintesi sull’attuazione della nuova disciplina.
L’entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013 e la conseguente adozione dei regolamenti attuativi hanno influenzato la quantità e la qualità dei dati e dei documenti resi pubblici dalle autorità. Per le autorità che hanno adottato i regolamenti è possibile registrare un incremento rispetto agli anni precedenti di quanto reso pubblico sul sito web; con la previsione della sezione Autorità trasparente è inoltre migliorata l’accessibilità di queste informazioni228.
Tab. 4.4 – Prospetto sull’adozione dei regolamenti attuativi del d. lgs 33/2013 e dei programmi triennali da parte delle autorità indipendenti Autorità Regolamento attuativo Programma triennale
Garante privacy
Regolamento sugli obblighi di pubblic- ità e trasparenza relativi all’organiz- zazione e all’attività del Garante per la protezione dei dati personali
1 agosto 2013
Provvedimento del 18 dicembre 2013, Programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2014-2016 18 dicembre 2013
AGCM
Regolamento sugli obblighi di pubblic- ita’, trasparenza e diffusione di infor- mazioni da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato ai sensi del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33
15 ottobre 2013
Delibera n. 24940 del 13 maggio 2014, Programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2014 – 2016 9 giugno 2014
AGCOM
Delibera n. 605/13/CONS, Regola- mento sugli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazi- oni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ai sensi del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. 28 ottobre 2013
Programma triennale
AGCOM per la trasparenza e l’integrità 2014 – 2016 23 luglio 2014
226. Il regolamento è stato approvato nel 2014.
227. Nel proprio regolamento la Banca d’Italia non prevede la pubblicazione del programma triennale.
228. Si veda, per queste conclusioni, ancora P. Adami, La trasparenza delle Autorità indipendenti, in A. Natalini, G. Vesperini (a cura di), La trasparenza: una, nessuna e centomila, op. cit..
Autorità Regolamento attuativo Programma triennale
CONSOB
Delibera n. 18751, Adozione del Regolamento concernente gli obblighi di pubblicità e trasparenza relativi all’organizzazione e all’attività della CONSOB
19 dicembre 2013
Programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2014-2016
7 maggio 2014
AVCP
Regolamento sugli obblighi di pubblic- ità e trasparenza relativi all’organiz- zazione e all’attività dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture ai sensi del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33
23 gennaio 2014
Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità 2014 – 2016
(data di pubblicazione non disponibile)
Banca d’Italia
Regolamento in materia di pubblicità e trasparenza
10 aprile 2014 (data di entrata in vigore)
(Pubblicazione non prevista dal regolamento)
IVASS
Regolamento in materia di pubblicità e trasparenza dei dati e delle informazi- oni concernenti l’organizzazione e l’attività dell’IVASS
4 febbraio 2014
Programma triennale per la Trasparenza e l’Integrità 2014-2016
(data di pubblicazione non disponibile)
AEEGSI
Delibera 210/2014/A, Regolamento sugli obblighi di pubblicità, trasparen- za e diffusione di informazioni dell’Autorità
20 maggio 2014
Consultazione 409/2014/A, Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (P.T.T.I) 2015-2017 (data di chiusura della consultazione: 30 settembre 2014)
4.9. Conclusioni
Dall’analisi svolta si possono trarre alcune considerazioni sull’evoluzione delle attività di consultazione e delle misure di trasparenza delle Autorità indipendenti.
I regolamenti di disciplina dell’adozione degli atti e di disciplina dell’AIR e VIR da parte dell’IVASS e dell’AVCP rappresentano un ulteriore passo verso la formalizzazione delle procedure di partecipazione che da anni sono svolte dalle autorità indipendenti. Queste ultime hanno ormai quasi tutte emanato discipline che regolano la consultazione
pubblica dei soggetti interessati.
I dati sulle consultazioni pubbliche svolte nel 2013 dimostrano che, come negli anni precedenti, le autorità che regolano i servizi di pubblica utilità (l’AGCOM e l’AEEGSI) sono le più prolifiche per numero di documenti di consultazione pubblicati, ma questo si può spiegare con il cospicuo numero di atti di regolazione adottati nel corso dell’anno.
Riguardo alle metodologie utilizzate, la sperimentazione compiuta dall’AEEGSI per la revisione del metodo di notice and comment e la successiva riforma della consultazione nell’ambito della nuova disciplina sull’accountability e la trasparenza introduce la questione, molto dibattuta all’estero ma ancora poco discussa in Italia, della scarsa partecipazione alle decisioni da parte dei consumatori e dei piccoli operatori. Con le attività svolte in questo senso, l’AEEGSI e l’AGCOM hanno tentato di introdurre metodi di consultazione (notice&comment e uso dei social media) per risolvere i problemi della sottorappresentanza in fase di consultazione pubblica degli interessi diffusi (consumatori, piccole imprese, ecc.). Le iniziative, condotte nel 2013, non sono tuttavia state adeguatamente programmate e nessuna valutazione è stata resa disponibile per la verifica del loro impatto sull’effettiva partecipazione. In entrambi i casi le autorità hanno puntato a migliorare la diffusione e la chiarezza dei documenti di consultazione, ma è possibile che proprio il ricorso a questo tipo di intervento a valle della procedura di consultazione non abbia contribuito a raggiungere risultati particolarmente soddisfacenti. La riforma introdotta dall’AEEGSI nel 2014 unisce trasparenza e consultazione sotto la stessa strategia e interviene a monte del processo decisionale, estendendo la varietà dei metodi di consultazione che possono essere utilizzati e dando forte rilievo all’empowerment dei consumatori. L’iniziativa di riforma si allinea alle tendenze europee: il tema è difatti chiaramente affrontato dalla Commissione europea che, a seguito della review pubblicata nel 2012, ha arricchito i principi e gli standard fissati dalla COM(704) 2002 e ha formulato nel 2014 la prima bozza di linee guida per la consultazione degli stakeholders229.
Relativamente alla trasparenza, il 2013 è stato l’anno in cui le autorità hanno cominciato ad adottare i regolamenti di attuazione delle disposizioni del d.lgs. n. 33/2013 e i programmi triennali. Nonostante le leggi nazionali abbiano previsto anche la pubblicazione 229. Si fa qui riferimento alla bozza di linee guida per la consultazione dei soggetti interessati Draft Stakeholder Consultation Guidelines 2014, sottoposta a consultazione pubblica dal 30 giugno al 30 settembre 2014.
loro pubblicazione in formato aperto. Dall’esame dei siti istituzionali emerge che, sebbene le autorità risultino formalmente adempienti al d. lgs. N. 33/2013, la trasparenza dei procedimenti di adozione degli stessi atti non è ancora sufficiente: risultano ancora poco accessibili gli elenchi completi degli atti adottati e i documenti ad essi correlati. La disaggregazione di questo tipo di informazioni comporta l’impossibilità di verificare la genesi e l’evoluzione di ciascun provvedimento, comprese le eventuali variazioni apportate nel corso dell’iter procedimentale con la consultazione e l’analisi di impatto.
Nel 2013 non è d’altronde stato assicurato in tutti i casi un adeguato livello di trasparenza delle procedure di consultazione, per cui molti difetti si rilevano ancora nella pubblicazione dei contributi pervenuti e negli esiti, soprattutto per il Garante privacy, nonché per l’AEEGSI e l’AGCOM. Tuttavia, è particolarmente rilevante il fatto che tale mancanza non influenza la cura che le due autorità per i servizi di pubblica utilità dedicano all’accessibilità della documentazione relativa all’iter del processo decisionale. È altrettanto rilevante che le autorità che regolano il settore finanziario e l’AVCP, nel 2013, abbiano invece reso pubblici in modo sistematico i risultati delle consultazioni pubbliche, ma non abbiano ancora dotato i propri siti web di strumenti adeguati per la ricerca degli atti di regolazione adottati e delle informazioni relative ai procedimenti di adozione di questi. Quindi, da una parte, AEEGSI e AGCOM danno l’opportunità di ricostruire i processi decisionali collegando le consultazioni pubbliche ai provvedimenti sui quali sono state svolte, ma non rendono sistematicamente pubblici gli esiti delle consultazioni, né fanno ricorso regolare a strumenti di programmazione. Dall’altra, l’AVCP, la COVIP, la CONSOB, l’IVASS e la Banca d’Italia prestano particolare attenzione alla trasparenza dei contributi (anche se garantiscono la riservatezza ai contributi dei partecipanti che lo richiedono), possiedono strumenti di programmazione, ma non consentono agli utenti dei loro siti di ricostruire con facilità i procedimenti di regolazione.
230. Si tratta delle disposizioni contenute nel d.l. n. 179/2012 (art. 9, c. 1) e nel d.lgs. n. 33/2013 (art. 7).
di Monica Cappelletti
SOMMARIO: 5.1. Premessa - 5.2. Il controllo dei giudici - 5.3. Il controllo del Parla- mento - 5.4. Il controllo degli oversight bodies - 5.5. Conclusioni
5.1. Premessa
In questo capitolo si esaminano le attività di controllo condotte nel 2013 sulle procedure e sugli strumenti di qualità della regolazione utilizzati dalle autorità indipendenti. È possibile individuare tre tipologie di controllo: quella giudiziale, condotta, cioè, da parte di giudici chiamati a verificare la correttezza dello svolgimento delle procedure AIR o di consultazione su un provvedimento regolatorio in corso di adozione; una seconda, di competenza del Parlamento; una terza, svolta da soggetti coinvolti nel procedimento di definizione della regolazione durante tale stesso iter oppure dopo la sua conclusione (i cd. oversight bodies).