Luigi Tcibasso
Premessa.
Il compito che mi è stato affidato è di confi-gurare la posizione del nuovo Ente di sviluppo agricolo del Piemonte di fronte al complesso degli incentivi finanziari che favoriscono la coopera-zione agricola (*).
Si tratta cioè di individuare i vari aspetti di quella che, impropriamente, può essere definita « l'azione finanziaria » dell'Ente di sviluppo, che consentirà all'Ente stesso di operare concreta-mente per perseguire l'obiettivo di promozione e di sostegno della cooperazione.
Per tale motivo deve essere esaminata in primo luogo la posizione dell'Ente di sviluppo che si col-loca quale intermediario fra l'Istituto di credito che eroga i fondi e l'organismo associativo che intende beneficiarne. Ci si riferisce qui alla facol-tà di prestare garanzie fideiussorie per facilitare l'accesso delle cooperative al credito agrario sia di esercizio che di miglioramento.
Sempre in qualità di intermediario, va poi con-siderata la possibilità, da parte dell'Ente di svi-luppo, di svolgere un'azione di assistenza finan-ziaria a favore delle cooperative, consistente tra l'altro nell'espletamento delle procedure neces-sarie per ottenere i finanziamenti pubblici previ-sti dalle varie leggi e ciò soprattutto nel caso di iniziative promosse e progettate dallo stesso Ente di sviluppo.
L'Ente va inoltre riguardato quale diretto beneficiario delle provvidenze finanziarie pubbli-che, in relazione all'attività che la legge gli affida di diretta attuazione di interventi nei settori delle opere di miglioramento e di riordino fondiario, come pure per l'avvio di iniziative di altro tipo nel campo, per esempio, della valorizzazione, tra-sformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e zootecnici. Per tali scopi è anche utile ipotizzare uno stretto collegamento tra l'attività dell'Ente di sviluppo e l'attività della prospettata
Società finanziaria regionale, sempre ai fini di un aumento della capacità complessiva di finanzia-mento delle iniziative a base associativa.
L a prestazione delle garanzie fideiussorie.
Le possibilità effettive di accesso al credito agrario risultano oggi differenti secondo il tipo di organismo cooperativo, ossia secondo che si tratti di cooperative di conduzione di terreni oppure di cooperative di trasformazione, di vendita di pro-dotti, di cooperative di gestione in comune di mezzi tecnici, e di cooperative di altro genere ancora (').
Questo secondo gruppo di cooperative, il più diffuso nella nostra Regione, si viene a trovare, quale soggetto di credito, in posizione non favo-revole, poiché al riguardo la legislazione attuale sul credito agrario — in palese contrasto con i continui attestati di benemerenza ai quali la coo-perazione è fatta segno — risulta manchevole e inadeguata. Basti dire che la legge fondamentale sul credito agrario del 1928, legge tuttora vigente, ignora questi tipi di cooperative.
In particolare, per quanto concerne il credito agrario di miglioramento, la legge del 1928 pre-cisa che i mutui « possono essere concessi a pri-vati, enti ed associazioni, che posseggono o con-ducono terreni in forza di un titolo il quale consenta l'esecuzione dei lavori e delle opere, l'as-sunzione dell'onere del mutuo e la prestazione delle garanzie richieste ».
(*) Il presente saggio costituisce, con alcune modifiche, il testo della relazione presentata al Convegno regionale « L'Ente di sviluppo agricolo in Piemonte e la cooperazione », tenuto a To-rino, presso l'Amministrazione provinciale, il 21 giugno 1974. per l'organizzazione della Federazione regionale dell'UNCI.
(1) Sull'argomento cfr. C. SELLERI, 11 credilo agrario, Edagri-cole, Bologna, 1967, p. 463 e seg., ed inoltre G. AMADEI, Coope-ratone per una agricoltura in trasformazione. Il Mulino, Bolo-gna, 1971, p. 133 e seg.
Perciò, soltanto le cooperative di conduzione possono accedere a questi finanziamenti mentre non lo potrebbero, stando alla legge del 1928, le cooperative di trasformazione, di acquisto, di ge-stione che, come tali, non conducono o posseg-gono terreni. A modificare almeno parzialmente questa rigida disposizione della legge fondamen-tale intervenne successivamente una legge del 1949 (legge 23 aprile 1949, n. 166), che ammise a beneficiare del credito agrario a tasso agevolato, includendole tra i miglioramenti fondiari, le ope-razioni di costruzione, di acquisto e di riatta-mento di attrezzature per la lavorazione e tra-sformazione collettiva dei prodotti agricoli.
Si consideri poi che fino ad epoca recente la legislazione sul credito agrario conteneva un'altra lacuna nei confronti della cooperazione. Essa consisteva nel fatto che i finanziamenti di eserci-zio, di gestione e di dotazione, se perfezionati nei confronti di cooperative, consorzi od associazioni che non avessero come attività la conduzione dei fondi e avessero personalità giuridica distinta da quella dei singoli soci, non erano assistiti da alcun privilegio agrario. Solo nel dicembre del 1972 una apposita legge modificava questa situazione, per cui i prestiti alle cooperative vengono ora assistiti dal privilegio legale, che si estende « a tutti i prodotti agricoli e zootecnici depositati in im-pianti e magazzini » appartenenti alla cooperativa stessa, ma non invece ai prodotti agricoli e zoo-tecnici « depositati in luogo pubblico o privato deposito ».
A parte questi rimedi anche tardivi, la mia impressione è che sia necessario affrontare « ex novo » l'intera materia del credito alla coopera-zione, possibilmente nel contesto della più volte annunciata riforma legislativa del credito agrario. Per il momento, occorre registrare una situa-zione di effettiva difficoltà che gli Istituti di cre-dito incontrano nel finanziare le cooperative, so-prattutto dal punto di vista del reperimento di idonee garanzie. Tanto è vero che per rendere possibile il finanziamento, gli Istituti chiedono, in molti casi, la fideiussione o l'avallo di qualche privato, sia pure di un componente il Consiglio di Amministrazione o di un semplice socio, che garantisce col patrimonio personale (2).
In questo quadro di carenze legislative e di obiettive difficoltà di accesso al credito da parte delle cooperative di trasformazione, di vendita, di gestione, ecc. potrà validamente innestarsi l'azione dell'Ente di sviluppo che presta,
ricor-rendo determinate situazioni, la propria garanzia fideiussoria. Tuttavia non mi sembra fuori luogo far rilevare che l'intervento dell'Ente di sviluppo rappresenta un incentivo finanziario certamente molto efficace ai fini della decisione dell'investi-mento e che pertanto dovrà essere concesso con cautela e orientato soprattutto dalla valutazione economica sul ruolo e sul funzionamento della cooperativa. A tal proposito va sottolineato il fatto che già la legge istitutiva dell'Ente (legge 24 aprile 1974, n. 12) precisa che la garanzia fideiussoria potrà essere data « su autorizzazione della Giunta regionale e sulla base di un pro-gramma... per il finanziamento di opere e inizia-tive essenziali per la realizzazione dei piani » previsti dalla legge stessa.
Perciò, al fine di evitare distorsioni negli inve-stimenti, l'Ente di sviluppo, prima di attuare il proprio intervento, dovrà verificare l'effettiva validità economica dell'iniziativa e preoccuparsi che la sua azione incentivante — che verrà quasi sempre a sommarsi all'incoraggiamento derivante da altre agevolazioni di natura creditizia e fisca-le (3) — non produca nella cooperativa la tenden-za ad un ricorso eccessivo all'indebitamento, al di là di quella che deve essere considerata una ordi-nata e corretta situazione finanziaria aziendale.
Il problema si presenta diversamente nel caso delle cooperative di conduzione di terreni, che finora si sono poco affermate in Piemonte per ragioni di natura soprattutto psicologica, ma che in futuro potranno avere una maggiore diffusione. Tali cooperative vanno riguardate sotto il profilo del finanziamento creditizio, alla stessa stregua degli imprenditori agricoli singoli: in quanto
(2) Come rileva T. BOTTERI, « 11 credito alle cooperative con-siderato dal punto di vista degli utenti », Cooperazione di credilo, gennaio-aprile 1974, p. 37. « Si deve riconoscere — afferma il Botteri — che sul piano pratico il patrimonio raramente rappre-senta un fattore di garanzia per l'affidamento del credito alle cooperative agricole, per cui si può dire che esso si basa preva-lentemente su un complesso di fattori che rappresentano in defi-nitiva forme di garanzia personale». «Tali sono infatti in primo luogo le garanzie che si richiedono molto spesso agli ammini-stratori; metodo questo che provoca evidenti gravi inconvenienti di ordine sociale ».
(3) Taluni propendono a dare scarsa importanza, ai fini del-l'cfletto di incentivazione, al livello del saggio di interesse. Cosi' il Perone-Pacifico, che sostiene « che le più valide cooperative agricole potrebbero essere molto più sensibili alle condizioni di abbondante disponibilità, di rapidità di concessione, di flessibi-lità con cui viene erogato il credito, che non alle condizioni di estrema preferenza per quanto riguarda i saggi di interesse, pur-ché si rimanga nell'ambito dei saggi praticati per i vari tipi di finanziamento per il settore agricolo ». C. PERONE-PACIFICO, « De-bolezza strutturale delle cooperative agricole ed esigenze di soste-gno », Rassegna Economica, luglio-agosto 1974, pp. 1046-7.
« conducono terreni », hanno per legge facoltà di accesso alle varie categorie di mutui di miglio-ramento, mentre i prestiti di esercizio da esse con-tratti sono regolarmente assistiti dai privilegi agrari legale e convenzionale.
In altre parole, le cooperative di conduzione di terreni si trovano in una situazione di normalità per quanto si riferisce all'accesso ai finanziamenti creditizi e perciò mi sembra che in tali circostanze la garanzia fideiussoria dell'Ente di sviluppo potrà rivelarsi meno determinante che per le coopera-tive di altro tipo.
Ciò sarà soprattutto vero per quella importante categoria di finanziamenti relativi all'ammoderna-mento delle strutture aziendali prevista dalla Di-rettiva CEE n. 159, di prossima applicazione, alla quale potranno accedere, probabilmente con ordi-ne preferenziale, anche organismi associativi.
Si consideri, a questo proposito, che la norma-tiva nazionale che accoglie le Direttive comuni-tarie — per ora ancora in forma di progetto di legge governativo all'esame del Parlamento — al fine di ampliare le linee di credito alle imprese diretto-coltivatrici singole od associate che non sono in grado di garantire con propri fondi i mutui per l'attuazione del piano di rinnovamento e di sviluppo aziendale, prevede la concessione della garanzia fideiussoria, concessa fino al 33% dell'ammontare del finanziamento, da parte di una speciale sezione del Fondo interbancario di garanzia.
Ci si trova quindi di fronte ad una innovazione di grande rilievo, di cui va compresa tutta la por-tata. Lo Stato è qui chiamato non già ad una forma indiretta di garanzia da prestare a poste-riori e nell'ipotesi della incapacità del mutuatario ad assolvere la propria obbligazione, ma fin dal momento della formazione del rapporto di credito con una partecipazione diretta di garanzia a ca-rattere primario. Inoltre, la stessa normativa di applicazione della Direttiva CEE prevede, sempre ai fini della garanzia, un'altra provvidenza: l'im-mediata attualizzazione del concorso statale negli interessi, ossia la trasformazione in quota capitale del beneficio del concorso nel pagamento degli interessi (").
Con l'applicazione combinata di queste due misure si ha dunque che un terzo della garanzia viene portata in forma di fideiussione pubblica, circa un altro terzo può realizzarsi con l'attualiz-zazione del concorso statale nel pagamento degli interessi e perciò l'azienda singola o associata
sa-rebbe chiamata a garantire il mutuo soltanto per il rimanente terzo del suo importo.
Va da sé che per investimenti di questo genere effettuati da una cooperativa appare superflua la fideiussione dell'Ente di sviluppo, quando per essi si applichi il meccanismo di garanzia sopra de-scritto.
In generale si può auspicare che l'Ente di sviluppo, anche indipendentemente dalla sua fi-gura di garante dell'operazione finanziaria, si assuma il compito di fornire, ad ogni tipo di cooperativa e quando richiesto, la propria assi-stenza e consulenza in materia di uso del credito. E ciò in collaborazione con gli Uffici tecnici degli Istituti di credito agrario, i quali istituzional-mente già si trovano assegnata questa funzione, di indirizzare gli operatori agricoli verso gli inve-stimenti più vantaggiosi e di verificare, di volta in volta, se sussistono effettivamente le condizioni che rendono opportuna, sotto il profilo economi-co, la concessione di un determinato finanzia-mento.
A l t r i a s p e t t i d e l l ' a z i o n e d e l l ' E n t e di s v i l u p p o a g r i -c o l o .
Oltre alle garanzie fideiussorie per facilitare l'accesso delle cooperative al credito agrario, l'Ente di sviluppo potrà svolgere altre azioni di carattere finanziario a favore della cooperazione. Una parte cospicua di questa attività dovrebbe essere costituita dall'attuazione di « programmi di ricomposizione fondiaria ed aziendale » e di ini-ziative « per l'accorpamento e la formazione di organiche aziende agricole a conduzione familiare od associata ».
Una prospettiva di grande respiro in questo campo sarà offerta all'Ente di sviluppo dalla Di-rettiva CEE n. 160, per quanto specificamente riguarda l'acquisizione di terreni resisi disponibili in seguito alla cessazione dell'attività agricola e la loro sistemazione ai fini del miglioramento delle strutture. Il progetto di legge italiano di appli-cazione di questa Direttiva prevede che anche gli Enti di sviluppo possano svolgere la funzione di organismi fondiari con il compito di acquisire, come si è detto, i fondi lasciati liberi per poi ce-derli (affitto o vendita) agli imprenditori agricoli
C) Su questi aspetti si veda la Relazione introduttiva (p. 8) al Disegno dì legge « Attuazione delle direttive CEE per la rifor-ma dell'agricoltura », presentato alla Camera il 12 giugno 1975.
singoli o associati — e pertanto anche alle coope-rative di conduzione di terreni —• che beneficiano delle misure di incoraggiamento per l'ammoderna-mento delle aziende agricole. Oppure, come si sa, questi terreni possono essere sottratti permanen-temente all'utilizzazione agricola, per essere desti-nati all'imboschimento, ad attività ricreative, ecc.
Comunque, prima di cedere queste terre, l'Ente di sviluppo potrà far eseguire su di esse, se si rendono necessarie, opere di trasformazione. Evi-dentemente, per l'acquisizione dei fondi e per la realizzazione su di essi di opere di miglioramento, l'Ente di sviluppo si troverà nella veste di diretto beneficiario di provvidenze finanziarie pubbliche, ossia dei crediti agevolati e dei contributi di capi-tale a fondo perduto contemplati dalle varie leggi per tali scopi.
L'azione finanziaria dell'Ente di sviluppo po-trà poi riguardare altri settori di attività e interes-sare, in modi diversi, la cooperazione agricola. La legge regionale istitutiva assegna infatti al-l'Ente il compito di concorrere ad attuare « i piani e i programmi approvati » supplendo, in via straordinaria, alla carenza di iniziativa degli im-prenditori agricoli singoli ed associati. Inoltre l'Ente di sviluppo ha facoltà di predisporre « op-portune strutture ed impianti per la conserva-zione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli ».
In sostanza, l'Ente di sviluppo avrà il compito di individuare e di promuovere l'attuazione, nelle varie zone agricole, di opere di interesse collettivo connesse all'agricoltura quali, per esempio, im-pianti di irrigazione, di elettrificazione, strade, ec-cetera, come pure di iniziative nel settore della valorizzazione dei prodotti nonché di opere pub-bliche di interesse regionale, quali impianti di mercato e centri di commercializzazione.
Si tratta in genere di iniziative attualmente ammesse ai benefici finanziari consentiti dal Fon-do europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEOGA). Di questi fondi comunitari il Piemonte ha saputo finora assai poco profittare e le cause di ciò vanno ricercate, tra l'altro, nel fatto che l'agricoltura piemontese si presenta forse meno organizzata dell'agricoltura di altre regioni ita-liane, essendo poco diffuse a tutti i livelli le forme cooperative, che sono tenute in particolare con-siderazione dalla legislazione comunitaria e na-zionale (art. 35 del secondo piano verde) quali soggetti che possono beneficiare dei finanziamenti. Di conseguenza, l'azione dell'Ente di sviluppo che
favorisca in Piemonte la costituzione delle forme associative ai diversi livelli potrà dimostrarsi utile anche a questi fini, sebbene in un futuro molto prossimo il sistema di interventi del FEOGA SU tali iniziative dovrà cessare, per lasciare il posto all'applicazione delle Direttive socio-strutturali che finanziano interventi di struttura esclusiva-mente sul piano aziendale.
È tuttavia possibile che l'azione dell'Ente di sviluppo possa invece essere rivolta in futuro — sempre ai fini dell'ottenimento di finanzia-menti comunitari — a favorire i coltivatori che si riuniscono per intraprendere essi stessi le opera-zioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti. Pare infatti che questa materia sarà presto oggetto di una specifica regolamentazione nell'ambito europeo anche sotto l'aspetto degli aiuti finanziari (5).
Per tutte le iniziative che si sono dette, l'Ente di sviluppo potrà avere semplicemente un ruolo di promozione e di progettazione mentre, sotto l'aspetto finanziario, potrebbe assumersi il com-pito di espletare le procedure per far ottenere le provvidenze pubbliche previste dalle diverse nor-me comunitarie, nazionali e regionali.
Talora invece l'Ente potrà curare direttamente la realizzazione delle opere, e allora sarà esso stesso il beneficiario delle agevolazioni finanziarie. Tuttavia, una volta realizzate le singole opere, l'Ente di sviluppo dovrebbe subito trasferirle in proprietà o in gestione ad organismi costituiti fra i produttori interessati.
In ultimo va considerato il ruolo importante che l'Ente di sviluppo potrà giocare a favore di alcune iniziative cooperativistiche, operando in collaborazione con la futura Società finanziaria regionale, qualora questa Società includa l'agri-coltura nella propria sfera di intervento, come pare che avvenga. Infatti una proposta della Giunta regionale di costituzione di una Finan-ziaria pubblica ne individua il campo di attività nelle « iniziative il cui soggetto rientra nelle ma-terie di cui all'art. 117 della Costituzione od in quelle delegate dallo Stato alla Regione ai sensi dell'art. 118, secondo comma, della Costituzio-ne ». E poiché l'agricoltura compare tra queste
(5) Ciò secondo le intenzioni della Commissione CEE, che avrebbe in programma di sottoporre al Consiglio un Regolamento sulle associazioni di produttori agricoli e relative unioni, inteso a migliorare le condizioni di immissione dei prodotti sul mercato da parte degli agricoltori (Cfr. Memorandum Lardinois sulla poli-tica agraria comune).
materie, si può supporre che gli interventi della Società finanziaria la potranno riguardare.
L'intervento della Società finanziaria in favore della cooperazione potrà dimostrarsi utile in quei casi in cui appaia inadeguato l'apporto finanzia-rio costituito dagli incentivi tradizionali del cre-dito agevolato e dei contributi di capitale a fondo perduto e che occorra invece l'apporto di vero e proprio capitale di rischio e la conseguente assun-zione di responsabilità nella gestione.
Si è cioè di fronte ad una attività di partecipa-zione al capitale sociale della cooperativa che è propria di un organismo finanziario e non già di un Ente di sviluppo agricolo, sebbene qualche Ente di sviluppo, a quanto mi risulta, la effettui direttamente (per esempio, l'Ente Maremma).
Più correttamente, però, i compiti dell'Ente di sviluppo, organo tecnico, e della Società finan-ziaria, organo finanziario, dovrebbero distinguer-si chiaramente mentre tra i due organismi do-vrebbe realizzarsi per quanto riguarda l'azione a favore delle cooperative agricole, una saldatura ottimale.
L'intervento congiunto dei due organismi avrebbe particolarmente significato soprattutto nei confronti delle cooperative cosiddette di se-condo grado, ossia delle organizzazioni coopera-tive della fase della distribuzione e trasforma-zione dei prodotti agricoli. Da una parte l'Ente di sviluppo potrà svolgere un utile ruolo di carat-tere imprenditoriale, promuovendo la costituzio-ne, e curando eventualmente la realizzaziocostituzio-ne, della cooperativa stessa, per poi assisterla dal punto di vista amministrativo, giuridico, ecc., mentre la Società finanziaria potrà apportare pro-prio capitale di rischio, partecipando al capitale sociale, in deroga naturalmente alle disposizioni oggi vigenti sulla cooperazione.
Tale collaborazione potrebbe dare buoni frutti anche nel campo delle iniziative in comune tra operatori agricoli e operatori industriali e com-merciali, per la creazione di unità agricolo-indu-striali e agricolo-commerciali di adeguate dimen-sioni economiche.
Un'altra forma di intervento aperta alla colla-borazione fra Ente di sviluppo e Società finan-ziaria è quella del leasing, ossia del noleggio, che tradizionalmente applicata nell'industria, potreb-be trovare diffusione anche in agricoltura. Parti-colarmente adatto a questa formula finanziaria appare il settore della meccanizzazione agricola e delle macchine, impianti e attrezzature di
coo-perative di conservazione, trasformazione e