Costanza Costantino
La crisi profonda della nostra economia trae origine, com'è noto, dall'aumento dei costi del lavoro accompagnato da una riduzione drastica della popolazione attiva, della presenza al lavoro e dell'utilizzazione degli impianti e dalla dram-matica situazione del sistema finanziario pub-blico.
In questa sede ci intratteniamo sulle cause più gravi della crisi insite nel sistema finanziario statale.
I. - Iniziamo col presentare un quadro com-pleto della situazione del bilancio dello stato a partire dal 1929 e vediamo, come il fondamen-tale rapporto di interdipendenza tra il sistema finanziario pubblico e tutti gli altri elementi del sistema sociale, abbia operato nel nostro stato. Dalla tavola 1 si rileva come l'ultimo esercizio in cui si ebbe un avanzo del bilancio statale sia stato il 1929-30. Si tratta di dati desunti dai ren-diconti consuntivi in cui non si tiene conto né delle gestioni fuori di bilancio, né dei risultati delle aziende autonome. Tuttavia, anche se si tiene conto delle risultanze sia delle gestioni fuori di bilancio che delle aziende autonome, come fu fatto nell'importante elaborazione eseguita dalla ragioneria generale dello stato (') l'avanzo per-mane. La grande crisi iniziatasi nel 1930 e durata in Italia fino al 1934, inaugura l'èra dei disavanzi. Relativamente modesti da prima — ancorché lo stato abbia dovuto intervenire con lavori pubblici, sussidi e sovvenzioni per lenire la disoccupazio-ne — essi aumentarono sensibilmente disoccupazio-nel 1935, in seguito allo scoppio della guerra d'Africa e raggiunsero il livello più elevato nell'esercizio
1936-37. La diminuzione verificatasi dopo il 1936 fu però di breve durata, perché scoppiata nel
1939 la seconda guerra mondiale si iniziò la serie dei disavanzi cospicui, che per quanto gonfiati via via nel loro ammontare assoluto dalla
svaluta-zione della lira, presentano tuttavia un ritmo di aumento effettivo notevole. Negli anni dal 1945 al 1960 il massimo disavanzo si registra nell'eser-cizio 1947-48 con 721 miliardi di lire; gli anni successivi segnano una diminuzione considerevole con un minimo di 124,2 miliardi nell'esercizio
1958-59 pari al 3 % rispetto all'ammontare delle spese e ciò nonostante il modestissimo, ma conti-nuo, deprezzamento della moneta. Sono anni di grande espansione del sistema economico e di una relativamente assennata politica della spesa pub-blica. Però, dal 1962 il deficit tende nuovamente ad aumentare; l'incremento assume un ritmo vio-lento a partire dall'esercizio 1965 in cui la per-centuale del disavanzo rispetto all'ammontare delle spese è già del 14,7, per passare al 21,8 nel 1969, al 25,4 nel 1971 e al 27,3 nel 1972. Infine... il disavanzo, nei dati di preventivo del 1974, è pari ad un terzo delle uscite e alla metà delle entrate.
Come si è giunti a una situazione siffatta? Anzitutto, vi è stato un incremento costante e notevole — essenzialmente nell'ultimo dodicen-nio — delle spese di personale di qualunque na-tura. Queste spese, che nel 1913-14 rappresenta-vano il 25,21% delle spese effettive e che erano salite nel 1931-32 al 29,08% O , si erano poi mantenute tra il 1950-51 e il 1961-62 — nono-stante qualche spostamento — pressocché al citato ultimo livello passando dal 29,6% al 30,9% (3); dopo il 1962 inizia il grande balzo in avanti tanto che, nel 1965, l'indubbia autorità del Buscema poteva affermare che « nel bilancio dello stato oltre il 50% riguarda spese di
perso-ti) MINISTERO DELLE FINANZE, II bilancio dello Stato dal 1913-14 al 1929-30, Roma, Istituto poligrafico dello stato, 1931, pp. 530-542.
(2) F. ANTONIO RÉPACI, La finanza italiana nel ventennio 1913-1932, Einaudi editore, Torino, 1934, pag. 141.
(3) Relazione sulla situazione economica del Paese 1951 e successive edizioni.
TAVOLA 1. — E N T R A T E E SPESE E F F E T T I V E D E L L O S T A T O R I S U L T A N T I DAI R E N D I C O N T I
C O N S U N T I V I D A L 1929-30 A L 1972 (in milioni di lire)
Esercizi finanziari
Totale delle entrate
e delle spese effettive Differenza tra entrate Esercizi
finanziari
entrate Spese e spese
1929-30 19.838 19.668 + 170 1930-31 20.387 20.891 - 504 1931-32 19.324 23.191 - 3.867 1932-33 18.217 21.766 - 3.549 1933-34 17.057 24.434 - 6.377 1934-35 18.817 21.847 - 2.030 1935-36 20.371 33.057 - 12.686 1936-37 24.702 40.932 - 16.230 1937-38 27.468 38.642 - 11.174 1938-39 27.575 39.853 - 12.277 1939-40 32.350 60.388 - 28.038 1940-41 34.234 98.222 - 63.988 1941-42 41.223 118.569 - 77.345 1942-43 48.884 135.158 - 86.274 1943-44 41.849 229.318 - 187.469 1944-45 48.000 333.976 - 285.976 1945^6 128.475 509.120 - 380.645 1946-47 352.000 920.000 - 568.000 1947-48 827.000 1.548.000 - 721.000 1948-49 1.140.554 1.635.907 - 495.353 1949-50 1.418.575 1.714.202 - 295.627 1950-51 1.672.555 1.935.012 - 262.457 1951-52 1.725.200 2.135.800 - 410.600 1952-53 1.807.400 2.304.800 - 497.400 1953-54 2.000.100 2.325.900 - 325.800 1954-55 2.314.529 2.622.821 - 308.292 1955-56 2.509.500 2.803.100 - 293.600 1956-57 2.808.400 2.956.400 - 148.000 1957-58 3.098.600 3.323.200 - 224.600 1958-59 3.248.300 3.372.500 - 124.200 1959-60 3.684.300 4.021.500 - 337.200 1960-61 3.949.200 4.359.700 - 410.500 1961-62 4.953.400 5.376.400 - 423.000 1962-63 5.412.900 6.110.300 - 697.400 1963-64 6.432.900 6.781.600 - 348.700 2° seme-tre 1964 (i) 3.262.000 3.614.100 - 352.100 1965 7.005.500 8.217.200 - 1.21 1.700(2) 1966 7.900.000 9.052.900 - 1.152.900 1967 8.561.700 9.913.700 - 1.352.000 1968 9.643.700 11.715.600 - 2.071.900 1969 10.377.100 13.267.000 - 2.889.900 1970 11.253.800 13.866.300 - 2.612.500 1971 12.402.400 16.622.900 - 4.220.500 1972 13.440.300 18.480.300 - 5.040.000
Fonte: A partire dal 1951 i dati sono tratti dalla Relazione generale sulla situazione economica del Paese, di ciascun anno.
(') Si è trattato di un esercizio finanziario limitato al 2" se-mestre 1964, quale periodo di saldatura del passaggio all'anno finanziario coincidente con l'anno solare.
(2) A partire dal 1965 si tratta del disavanzo (o avanzo) — chiamato risultato differenziale, come si è visto — di tutte le en-trate e tutte le spese, cioè enen-trate tributarie ed cxtratributaric (cor-rispondenti, grosso modo, alle entrate effettive) più le entrate in conto capitale e derivanti dall'accensione di prestiti e le spese per rimborso di prestiti.
naie » (4). D'altra parte, che questo abbia potuto accadere trova conferma nel fatto che i dipendenti dello stato (amministrazione dello stato in senso stretto e amministrazioni autonome) ascendevano nel luglio 1957 a 1.166.397 persone ed agli inizi del 1974 a circa 1.800.000.
Ma un'altra causa gravissima ha operato senza posa e con intensità crescente da oltre un venten-nio: si tratta, come lo chiama il Buscema, del fenomeno centrifugo della finanza rispetto al bi-lancio dello stato. Questo fenomeno centrifugo aveva dimensioni modeste quando gli enti diversi dello stato erano semplicemente gli enti territo-riali; sappiamo che oggi la finanza degli enti creati dallo stato, con mezzi provenienti dal bilan-cio dello stato, oppure autonomamente ma in virtù del potere d'imposizione dello stato, rag-giunge proporzioni notevolissime, ognora cre-scenti, tali da superare l'entità dell'intero bilancio dello stato. Talché dobbiamo fare questa amara riflessione: nel bilancio dello stato, come già detto, oltre il 50% riguarda spese di personale; dell'altro 50% forse la metà, cioè il 2 5 % della spesa complessiva (s) riguarda passaggi di fondi del bilancio dello stato ad altri enti od organismi, i quali gestiscono questo denaro al di fuori del sistema dei controlli sulla amministrazione diretta dello stato; sicché, questo sistema viene oggi ad essere esercitato solamente nei confronti del resi-duo 2 5 % . Si tratta in altri termini del flagello tipico del nostro sistema finanziario, rappresentato dalle « organizzazioni pubbliche di persone e di beni con bilancio o rendiconto annesso » a quello dello stato. I bilanci di queste organizzazioni sono soltanto annessi al progetto di bilancio dello stato che viene presentato al parlamento, e scom-paiono dal vero e proprio bilancio approvato. Cosi, mentre i bilanci allegati (quelli delle azien-de autonome, ad esempio) sono discussi e appro-vati da! parlamento, i bilanci annessi sono
sol-tanto presentati, fatti conoscere alle Camere.
Tan-to per illuminare il letTan-tore, sono esempi di orga-nizzazioni con bilancio annesso: il Comitato per l'energia nucleare (CNEN), l'Ente nazionale per l'energia elettrica (ENEL), l'Istituto nazionale delle assicurazioni (INA), l'Istituto nazionale per la previdenza sociale (INPS), l'Ente nazionale idrocarburi (ENI), l'Istituto per la ricostruzione
(4) SALVATORE BUSCEMA, LO sperpero del pubblico denaro. Pro-poste di ri/orme dei controlli, Milano, Giulfrè, 1965, pag. 167.
industriale (IRI), la Radiotelevisione italiana (RAI) e moltissimi altri. Non è chi non veda la gravità derivante dal fatto che i bilanci di enti che amministrano migliaia di miliardi di denaro pubblico non siano discussi in parlamento.
Accanto al controllo statico ci vuole dunque il controllo dinamico il quale deve essere fatto dal parlamento periodicamente; poiché questa perio-dicità esiste già per il bilancio, è proprio in questa sede — o parallelamente a questa sede, in sede di tempestivo esame dei rendiconti generali, ma co-munque prima dell'approvazione del bilancio — che il parlamento dovrebbe ogni anno esaminare tutti gli aspetti della finanza pubblica e non solo il bilancio dello stato.
Un'ultima causa di incremento della spesa pub-blica, non meno grave delle precedenti, mi pare possa ravvisarsi nelle violazioni costituzionali in materia di bilancio che assumono un aspetto ve-ramente patologico. « Non credo sia esagerato affermare — scriveva nel 1965 il Buscema (6) — che oggi almeno un terzo delle spese contenute nel bilancio statale siano state introdotte in vio-lazione del terzo e del quarto comma dell'art. 81 della Costituzione. Ed elusioni di questa norma vennero rilevate sia da una sentenza della Corte costituzionale del 1966, sia da deliberazioni della Corte dei conti dello stesso anno e dei successivi, le quali mossero critiche alla pratica di finanziare le spese pluriennali indicando i mezzi soltanto per il primo esercizio e tralasciando di indicare la copertura per gli anni successivi.
La stessa cosa può dirsi nel caso di provvedi-menti autorizzati da decreti legislativi emanati dal governo in base a leggi di delega, quando ri-sulti che i decreti abbiano ecceduto i limiti posti dalle norme deleganti, e perciò siano in contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
II. - Conseguenza dei disavanzi è l'incremento dei debiti pubblici alla cui dilatazione concorrono anche gli oneri iscritti in bilancio nella categoria movimento di capitali (dal 1965 « spese in conto capitale ») o derivanti dalle operazioni finanziarie extra bilancio per la vasta e complessa attività dello stato.
La situazione dei debiti pubblici interni nel-l'ultimo quarantennio è profondamente mutata nella sua composizione, come risulta dalla tav. 2.
Per quanto attiene anzitutto ai debiti patri-moniali, il debito consolidato irredimibile, di cui alla colonna (6), nel 1934 diminuisce di circa
61 miliardi, mentre aumentano e in misura an-che maggiore i debiti redimibili, come può rile-varsi dalla còfónna (c), e ciò in seguito alla conversione dei debiti irredimibili 5% in redi-mibili 3,50% ordinata con R.D.L. 3 febbraio
1934, n. 60. Detto debito redimibile chiamato
prestito della conversione, figura fino al 1957.
La colonna (d) comprende alcuni prestiti pre-bellici emessi durante la prima guerra mondiale, redimibili a scadenza fissa, nonché il prestito forzoso-imposta immobiliare alla cui sottoscri-zione furono obbligati i proprietari di beni im-mobili nel 1936, ciascuno nella misura del 5% del valore degli immobili posseduti allo scopo di sistemare le pendenze finanziarie della guerra etiopica e fornire al tesoro i mezzi per la esecu-zione dei primi lavori di valorizzaesecu-zione della nuova colonia.
Nella colonna (e) sono compresi i Buoni del
tesoro poliennali, i quali, di trascurabile
impor-tanza prima della guerra, sono divenuti oggi uno dei mezzi di finanziamento straordinario di mag-giore rilievo, unitamente ai debiti fluttuanti; le colonne (/) e (g) riguardano il debito dello stato per indennizzo alla popolazione delle Venezie estinto nel 1945; nella colonna (h) figurano i due
Prestiti della ricostruzione, redimibile 3,50% e 5%, emessi subito dopo la seconda guerra
mon-diale.
Infine, la colonna (m) comprende il debito
fluttuante, la cui importanza è andata sempre
cre-scendo a partire dal 1948, tanto da divenire oggi il debito dello stato di gran lunga più importante; dal 1970 al 1972, col raddoppiare del disavanzo del bilancio dello stato, il suo ammontare è quasi raddoppiato.
A coprire i disavanzi annuali del bilancio lo stato ha quindi provveduto, dopo la seconda guerra mondiale, principalmente mediante l'emis-sione di Buoni pluriennali del tesoro, come lo prova il loro cospicuo aumento a partire dal 1945, e precisamente di buoni quinquennali, settennali, e novennali, nei primi anni fino al 1950, ed esclu-sivamente novennali negli anni successivi e. a par-tire dal 1963, ancor più col ricorso al debito flut-tuante il cui incremento assume un ritmo molto rapido dal 1968, anno in cui incomincia la fase più acuta della crisi dell'economia italiana, ini-ziata nel 1962.
Dalla vigilia della seconda guerra mondiale (6) SALVATORE BUSCEMA, o p . c i t . , p a g . 1 7 2 .
TAVOLA 2 . — S I T U A Z I O N E D E I D E B I T I P U B B L I C I I N T E R N I D A L 1 9 3 1 A L 1 9 7 2
Anni (al 30 giugno
(a)
Debiti patrimoniali (in milioni di lire)
c~ Debiti fluttuanti (in milioni di lire) Totale debiti interni dello Stato (in milioni di lire) Anni (al 30 giugno (a) Consolidati irredimibili Debiti redimibili „ Totale debiti patrimoniali c~ Debiti fluttuanti (in milioni di lire) Totale debiti interni dello Stato (in milioni di lire) Anni (al 30 giugno (a) Consolidati irredimibili ^ Prestito della Conversione Prebellici e pre-' stili nazionali „ Buoni pluriennali Obbligazioni 3 3 1/ 2 % delle Venezie Obbligazioni g 4,75% a 25 anni Prestito della ? Ricostruzione ~ 31/2 e 5% ^ Totale debiti ^ redimibili „ Totale debiti patrimoniali c~ Debiti fluttuanti (in milioni di lire) Totale debiti interni dello Stato (in milioni di lire) 1931 71.368 3.617 9.287 1.139 539 14.582 85.950 5.492 91.442 1932 71.735 — 3.565 11.986 1.100 539 — 17.190 88.925 6.647 95.572 1933 1 71.289 — 3.505 11.916 1.054 539 — 17.014 88.303 8.912 97.215 1934 9.892 61.128 3.423 15.898 1.005 528 s s 82.150 91.997 10.625 102.622 1935 9.892 61,127 3.358 17.893 959 492 — 83.935 93.827 11.562 105.389 1936 50.181 21.888 8.858 17.893 900 480 50.119 100.300 28.162 128.462 1939 52.286 18.929 9.022 20.138 1.087 49.176 101.462 36.619(1) 140.803 1945 52.945 18.362 7.182 163.348 806 206.263 259.208 250.7580) 517.277 1946 52.945 17.100 6.500 254.969 278.569 331.514 710.234(2) 1.049.096 1948 52.945 17.000 6.000 162.500 233.500 419.000 471.945 1.266.200(2) 1.738.145 1949 52.980 16.900 5.700 144.000 229.400 387.850 440.830 1.261.120 1.701.950 1950 52.980 16.600 5.500 324.000 225.400 584.000 636.980 1.946.000 2.532.970 1951 53.000 16.200 5.100 433.000 221.300 690.500 742.500 2.067.300 2.810.800 1952 53.000 15.700 4.600 577.000 217.100 828.700 881,700 2.227.600 3.188.100 1953 52.980 14.750 3.440 778.000 210.100 1.020.760 1.118.210 2.517.140 3.635.370 1954 52,760 14.180 3.160 986.000 206.100 1.258.590 1.364.830 2.718.080 4.082.910 1955 52.710 13.670 2.470 1.229.840 201.100 1.499.760 1.552.470 2.839.670 4.392.110 1956 52.660 13.120 2.060 1.437.380 195.100 1.706.390 1.758.050 2.906.670 4.712.440 1957 52.480 12.570 1.650 1.548.230 189.100 1.820.990 1.873.470 3.011.170 4.931.360 1958 52.400 — — 1.555.500 195.400 1.836.800 1.889.200 3.322.600 5.211.800 1959 52.400 —> 1- — . 1.858.300 188.400 2.142.600 2.195.000 3.452.400 5.647.400 1960 52.300 :l= —^ — 1.998.100 181.700 2.290.900 2.343.200 3.535.400 5.878.600 1961 52.300 — — 2.010.600 172.800 2.298.300 2.340.600 3.557.300 5.987.900 1962 42.300 — — 1.913.200 173.400 2.211.200 2.253.500 3.671.900 5.925.400 1963 , 42.300 B j j l — 1.721.200 165.900 2.015.500 2.057.800 4.009.900 6.067.700 1964 42.300 — — 1.728.600 158.300 2.103.000 2.145.300 4.064.600 6.209.900 1965 42.300 — — 1.835.200 150.400 2.277.100 2.319.400 4.316.600 6.636.000 1966 42.300 — — 2.470.200 141.900 2.992.000 3.034.300 3.601.200 6.635.500 1967 42.300 — — 2.470.200 133.800 3.074.500 3.116.800 3.095.600 6.212.400 1968 42.300 — — 2.692.600 124.500 3.889.900 3.932.200 3.302.400 7.234.600 1969 42.200 — — 2.924.600 109.100 4.274.500 4.316.700 3.452.000 7.769.000 1970 42.200 — — 2.941,600 100.100 4.750.800 4.793.000 4.476.800 9.269.800 1971 42.200 — — 2.953.000 80.700 5.626.000 5.668.200 5.652.300 11.320.500 1 9 7 2 4 2 , 2 0 0 — 2 . 9 5 4 . 9 0 0 7 2 . 5 0 0 5 . 8 2 3 . 0 0 0 5 . 8 6 6 . 0 0 0 8 . 0 8 1 . 5 0 0 1 3 . 9 4 7 . 5 0 0 Fonie: Relazione generale sulla situazione economica del Paese per gli anni a partire dal 1951.
(') Escluse le anticipazioni della Banca d'Italia.
(2) Comprendono i buoni ordinari del Tesoro, i biglietti di Stato, le anticipazioni ordinarie e straordinarie della Banca d'Italia, i prestiti della Cassa depositi e prestiti, di Istituti di previdenza, del Banco di Napoli e di altri Istituti di credito.
ad oggi si sono inoltre, verificati profondi muta-menti nella composizione del debito pubblico.
Nel 1939 i debiti patrimoniali rappresenta-vano il 71 % dei debiti totali dello stato e di detti debiti patrimoniali, il consolidato irredimibile era ben il 3 7 % ; il debito fluttuante, per quanto assai aumentato rispetto al 1931, era soltanto il 2 9 % del totale.
Nel 1972 la situazione si è capovolta, in quanto i debiti patrimoniali sono scesi al 4 3 % del totale
debito dello stato e di esso il consolidato irredi-mibile rappresenta soltanto più lo 0 , 3 % ; il debito fluttuante è salito al primo posto nel totale debito dello stato, passando al 5 7 % .
E, per concludere, il debito interno totale dello stato nel 1960 ammontava a 5878 miliardi ed era, per elfetto dell'inflazione bellica e postbellica, ap-pena 40 volte supcriore al debito totale del 1939, mentre la lira aveva nel 1960 una capacità di ac-quisto 68 volte inferiore a quella prebellica, il
che determinava un alleggerimento del peso degli interessi del debito pubblico da pagarsi; nel 1972 il totale debito interno dello stato era ancora cresciuto ed ammontava a 13.947 miliardi. La cifra assoluta può impressionare. Ma se si tiene conto che esso era salito a 98 volte il debito totale del 1939, mentre la lira aveva un potere di acqui-sto di circa 110 volte inferiore a quello del 1939, si constaterà che il debito pubblico interno alla data del 1972 rappresentava, nonostante il suo cospicuo ammontare assoluto, una quota parte della ricchezza nazionale molto inferiore a quella del periodo prebellico. L'alleggerimento dell'one-re in capitale ed intedell'one-ressi a favodell'one-re dello stato era, al contrario, la misura del profondo deteriora-mento della situazione patrimoniale dei deten-tori di titoli del debito pubblico.
Dal 1972 al 1974 la situazione dei creditori dello stato si è ulteriormente aggravata.
Le cifre sopra riportate relative al debito pub-blico dello stato sono comunemente prese in con-siderazione per fare confronti con le variazioni del reddito nazionale, della popolazione, del po-tere d'acquisto della moneta e di altri fenomeni economici.
Tuttavia, esse — al fine di consentire una com-piuta visione della situazione debitoria dello stato — dovrebbero essere integrate da altre par-tite di cui le principali sono:
a) i debiti dello stato verso l'istituto
d'emis-sione, che non trovano riscontro nel conto del tesoro, nel quale sono registrate soltanto le antici-pazioni ordinarie e straordinarie e il conto cor-rente per i servizi di tesoreria;
b) i debiti del tesoro verso la Cassa depositi
e prestiti non registrati nel conto del tesoro; c) i residui passivi di bilancio per la parte effettiva;
ci) i debiti delle aziende autonome di stato.
Infine, nel quadro generale dell'indebitamento statale non si deve dimenticare che lo stato ha dato la sua garanzia a una massa notevole di pre-stiti emessi all'estero da enti pubblici, quali il Consorzio di credito alle opere pubbliche, l'Isti-tuto mobiliare italiano, la Cassa per il mezzo-giorno e molti altri.
Purtroppo, però, il quadro del sistema finan-ziario totale italiano è ben più complesso e pe-sante, perché comprende pure l'indebitamento dei comuni e quello delle province il quale — come conseguenza dei notevoli disavanzi — all'inizio del 1972 era salito a 10.546 miliardi, raggiungen-do cosi l'ammontare di quello dello stato alla stessa data e, infine, l'indebitamento degli enti pubblici economici e delle partecipazioni statali per la parte contratta senza garanzia dello stato.