Professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico Università di Pisa
4. Alcuni esempi di tutela differenziata a livello regionale che costituiscono un rischio per la garanzia dei diritti social
Può essere utile partire da qualche esempio, sia italiano che spagnolo, per comprendere come la tutela multilivello dei diritti, che può apparire una conquista ed un’evoluzione della loro tutela, possa in realtà anche trasformarsi in un forte limite alla loro garanzia.
In base all’affermazione del diritto alla libertà linguistica, nelle scuole elementari e medie della Val di Fassa il numero delle ore di insegnamento in lingua Ladina, grazie al riconoscimento della tutela, della diffusione e della promozione di detta lingua, può andare dalle tre ore settimanali (almeno un’ora d’insegnamento curriculare e due ore come lingua veicolare specialmente per l’insegnamento della storia e della geografia) a metà delle ore curriculari23. Pertanto, l’insegnamento della lingua ladina costituisce materia obbligatoria
e solo, nella scuola secondaria di secondo grado l’esonero dall’insegnamento della lingua ladina può essere riconosciuto a quegli studenti che abbiano ottenuto il diploma della scuola secondaria di primo grado in scuole di località non-ladine. Per tutti gli altri rimane obbligatorio. Inoltre, per gli studenti della scuola secondaria di secondo grado, che hanno seguito tutto il percorso in ladino, è prevista una sessione straordinaria dell’esame per l’accertamento della conoscenza della lingua e cultura ladina per l’accesso alla pubblica amministrazione, esame che consente poi a chi l’ha superato di avere un diritto di precedenza assoluta per accedere al pubblico impiego nel territorio24. L’uso della lingua italiana nella scuola secondaria
può essere quindi limitata al solo insegnamento dell’italiano, della matematica e religione, mentre per l’insegnamento di tutte le altre materie viene utilizzato il ladino.
Situazione parallela, se non ancor più accentuata, si ha in Spagna. La tutela dei diritti linguistici all’interno del sistema scolastico trova un apice sicuramente nella complessa situazione catalana, in cui la questione
23 Per la salvaguardia e la promozione della lingua ladina sono stati elaborati vari dettati legislativi volti a delineare
l’assetto istituzionale e i compiti della scuola. In particolare nel progetto Scola Ladina de Fascia e il progetto LSCPI (redatto con il Ministero dell’istruzione), è stata prevista la precedenza assoluta per i docenti che abbiano sostenuto con esito positivo l’esame di accertamento della conoscenza della lingua e della cultura ladina e la previsione dell’insegnamento di un numero sempre maggiore di materie in lingua ladina, riservando l’italiano solo all’insegnamento delle ore di italiano, matematica e religione.
24 Come previsto nella Delibera n. 1382 del 01/09/2017 della Giunta della Provincia autonoma di Trento per il
liceo linguistico della Val di Fassa “Insegnamento della lingua ladina e potenziamento della connotazione turistica del percorso”, in cui si legge che “Gli studenti al termine del percorso, prima dell'Esame di Stato, saranno in grado di sostenere la prova per ottenere l'attestazione di conoscenza della lingua ladina che costituisce titolo di precedenza assoluta per accedere al pubblico impiego nel territorio”.
linguistica e nazionalistica hanno determinato, con l’assenso dello Stato centrale nella fase iniziale25, un
uso marginale della lingua spagnola, ossia il castigliano, nelle scuole pubbliche. La situazione legislativa anche sotto questo profilo è particolarmente complessa con ricorsi dinanzi al Tribunale costituzionale spagnolo e al Tribunale Superiore della giustizia della Catalogna per consentire l’insegnamento di tre ore di castigliano alla settimana26. Le note questioni politiche e la contrapposizione esistente fra lo Stato
centrale e la Generalitat della Catalogna hanno portato nel corso degli anni ad una marginalizzazione dell’uso della lingua spagnola a favore appunto del catalano27. Vari sono gli studi sugli effetti che l’uso
della lingua catalana determinano sulla capacità degli studenti di comprendere anche il castigliano. Le indicazioni che provengono non sono univoche, anche perché i numeri sono interpretabili e portare a risultati anche molto diversi. Cosicché se taluno afferma che la comprensione del castigliano e del catalano
25 Per la formazione del governo centrale l’appoggio dei partiti nazionalistici (catalani e non solo) è stato rilevante
ed ha determinato, fino ad un certo punto, l’accettazione di spinte nazionalistiche, che poi, nel corso del tempo, si sono espanse in maniera incontrollata a tal punto da determinare quelle spinte autonomistiche ormai note. Sulla questione della Catalogna gli interventi della dottrina sia in Italia che all’estero sono stati infiniti. Fra i tanti cfr. J.H.H. WEILER, Catalonian independence and the European Union, in EJIL, 2009, 23/4, 909; B. CARAVITA DI TORITTO, La Catalogna di fronte all’Europa, in Federalismi.it, n. 19/2017; S. GAMBINO, Pretese sovranistiche della
Catalogna e unità indissolubile della Nazione spagnola, in Dpceonline.com, n. 3/2018; L. FROSINA, La deriva della Catalogna verso la secessione unilaterale e l’applicazione dell’art. 155 Cost., in Nomos, n. 3/2017; A. MASTROMARINO, La dichiarazione d’indipendenza della Catalogna, in Osservatorio AIC, 2017, fasc. 3.
Ma il problema della tendenza dei partiti nazionalistici a sostenere le forze di governo è una tendenza in realtà presente anche in Italia e a cui si dovrebbe in realtà porre attenzione. Da sempre la SVP presente esclusivamente in Alto Adige si è adattata alle politiche governative della Democrazia Cristiana prima e del centro sinistra poi (e non solo), così come dei sei rappresentanti dei partiti nazionalisti nel Consiglio regionale sardo ben cinque sono parti della maggioranza del governo regionale. L’interesse dei partiti di governo di avere una coalizione forte, anche allargata a forze indipendentiste, può andare tuttavia in contrasto con le finalità generali, rafforzando in maniera talvolta eccessiva interessi particolari di alcune parti della coalizione in realtà rappresentative di un’infinitesima parte della popolazione rappresentata. La posizione di privilegio garantita, non solo e non tanto dalla Costituzione, ma da molti interventi normativi, a favore dell’Alto Adige ne sono un esempio significativo.
26 L’introduzione in via legislativa della terza ora di castigliano è stata oggetto d’impugnazione da parte della
Generalitat dinanzi al Tribunale costituzionale che ha riconosciuto la legittimità dei decreti reali del 2007. Cfr. sul
tema M. DELLA MALVA, Prima dell’«addensarsi della bufera». Quattro interventi del Tribunale costituzionale spagnolo per
riflettere sui diritti linguistici dei catalanofoni (o meglio dei castiglianofoni) nella CA catalana, in Osservatorio AIC, 1, 2018; A.
MASTROMARINO, Diritti linguistici e autonomie territoriali (Spagna), in A. Morelli, L. Trucco (a cura di), Diritti e
autonomie territoriali, cit., 520 ss.
A. MASTROMARINO, La dichiarazione d’indipendenza della Catalogna, in Rivista AIC, 2017, fasc. 3.
27 La Corte costituzionale spagnola con la storica sentenza n. 31/2010 sullo Statuto catalano ha dichiarato
incostituzionale l’aggettivo “preferente” all’uso del catalano con riguardo all’uso nell’amministrazione pubblica e nei mezzi di comunicazione pubblici, in quanto la doppia ufficialità del catalano e castigliano, secondo la Corte spagnola, non può comportare la preferenza di una lingua sull’altra nei citati ambiti. Cfr. G. POGGESCHI-E. CUKANI, I diritti linguistici in Spagna: dalle nazioni linguistiche integrate alle nazioni linguistiche separate, cit., 1109; E. PONS PARERA, La Llengua de l’ensenyament en la jurisprudència del Tribunal Constitucional y del Tribunal Suprem, in A. MILIAN MASSANA (Coord.), Els drets lingüístics en el sistema educatiu. Els models de Catalunya y les Illes Balears, Barcelona, 2013, http://www.uib.es/catedra/camv/CDSIB/documents/dretslingedu2013.pdf.
negli studenti catalani è praticamente identica28, altri invece sostengono che in Catalogna vi è un incapacità
di comprendere il significato di un testo scritto in castigliano da parte del 42 % degli alunni. Occorre tuttavia considerare che la difficoltà di comprendere il significato di un testo scritto è presente in molti studenti indipendentemente alla presenza di una pluralità di lingue insegnate e conosciute a scuola. Quello che tuttavia dovrebbe preoccupare è l’obiettivo che l’amministrazione catalana si pone ossia quello d’incrementare l’uso della lingua catalana, così da non renderla di uso prevalente solo a scuola, ma in ogni altro contesto, ossia il “divertimento, la lettura, il mondo socioeconomico e sociolaborale”29.
L’autonomia riconosciuta alle Comunità Autonome in tema d’insegnamento ha determinato poi un tendenziale ampliamento dell’uso delle varie lingue presenti nel territorio (valenziano, basco ecc.) come lingua veicolare nelle varie materie, così da rendere sempre più marginale l’uso del castigliano nelle scuole pubbliche in alcuni contesti territoriali30.
Questi due esempi inducono a sollevare qualche dubbio in ordine all’effettivo bilanciamento fra il diritto all’identità nazionale e alla conservazione della lingua intesa come patrimonio culturale della comunità e gli altri diritti fondamentali riconosciuti dalla nostra Costituzione, così come da quella spagnola. Pare, cioè, che la tutela di queste finalità particolari prevalgano sul diritto all’istruzione degli studenti ad avere quegli insegnamenti che consentano loro di avere gli stessi strumenti di partenza che garantiscono la base essenziale per la tutela dell’istruzione, inteso come valore fondante. In altre parole, il diritto alla conservazione della lingua di quelle comunità originarie del territorio non può limitare o ridurre il diritto all’istruzione che, a sua volta, garantisce la possibilità di avere gli strumenti per una promozione sociale e per acquisire quell’eguaglianza sostanziale dei punti di partenza.
I due esempi mettono subito in evidenza come il concetto di costituzionalismo multilivello debba essere analizzato tenendo conto non solo e non tanto il contesto dei principi internazionali ed europei, quanto in particolare i rapporti interni fra soggetti chiamati a garantire e tutelare i diritti fondamentali all’interno
28 Cfr. in questo senso A. HUGUET- S.M. CHIREAC- C. LAPRESTA- C. SANSÓ, Reflexiones sobre el conocimiento
lingüìstico declarado por los escolares catalanes al final de la Educaciòn Secundaria Obligatoria, in Rev. semestral Depart. Educac Facultad Filosofia y Letras, Universidad de Navarra, 2011, vol 21, 120 ss
29 Vedasi https://blocs.mesvilaweb.cat/Subirats/?p=94523. Vi è addirittura chi teorizza l’eliminazione del
bilinguismo in Catalogna in quanto esiste per il cittadino il diritto di “nascere, vivere e morire esclusivamente in catalano” (D. VALLS, El català en una Catalunya independent, in “Nuvol” del 3 settembre 2018,
https://www.nuvol.com/noticies/el-catala-en-una-catalunya-independent, o chi, parimenti afferma che “Nella stessa maniera in cui il turismo ha ucciso il paesaggio, il bilinguismo uccide le lingue, anzi la più debole delledue. Il catalano non sta morendo, lo stiamo uccidendo. (...) Soprattutto lo sta uccidendo la pressione asfissiante, irresistibile, del castigliano”. Così P. VIDAL GAVILÁN, El bilingüisme mata, Barcellona, Pòrtic, 2015, 14.
30 Con l’emanazione di un decreto di plurilinguismo il governo valenziano ha adottato un piano educativo che
consente dal prossimo anno l’uso del valenziano come lingua veicolare ed il 54% delle scuole ha scelto tale piano educativo. Collegato a tale provvedimento è anche l’introduzione di un requisito linguistico per l’accesso all’amministrazione.
dello Stato italiano. Ed il problema si pone in modo più significativo proprio con riguardo all’introduzione di sistemi differenziati che trovano la loro legittimazione in Costituzione come affermazioni di carattere generale, ma che poi, attuate in riferimento ad alcuni diritti sociali, possono determinare situazioni di diseguaglianza per i cittadini.
In definitiva, occorre che vi sia un attento bilanciamento fra il diritto delle regioni ad avere “condizioni particolari di autonomia” ed il diritto di eguaglianza sostanziale dei cittadini di avere la parità dei punti di partenza per “il pieno sviluppo della persona umana”. Un bilanciamento che tuttavia, non può non prevedere anche una prevalenza di quest’ultimo, sia pur all’interno di un’equa ponderazione che non svilisca certo l’identità culturale.
5. L’autonomia differenziata in tema di diritti sociali: le bozze d’intesa fra Lombardia, Veneto