Professore ordinario di Diritto costituzionale Università degli Studi di Teramo
2. Classificazione delle fattispecie
2.1 Evoluzioni “qualitative” relative alla sola sovranità
La prima questione da esaminare all’interno del fenomeno delle “mutazioni della sovranità” consiste nell’individuare e classificare tutte le possibili evoluzioni degli enti sovrani rispetto al territorio, al popolo ed alla sovranità. Nella seconda parte cercheremo invece di individuare “norme di riconoscimento” applicabili a tali fenomeni.
La questione ha natura teorica perché riguarda il “possibile” e cioè l’astratta capacità dello Stato di unirsi o dividersi, di mutare i propri elementi costitutivi o di modificare la forma della propria esistenza. E ciò a prescindere dall’effettivo verificarsi di ciascuna fattispecie nell’esperienza storica che, comunque, offre una varietà assai ampia di esempi concreti.
Allo stesso tempo la questione ha natura descrittiva perché prescinde da una valutazione in termini di legittimità/illegittimità delle fattispecie da catalogare e dunque non individua né assume un ordinamento giuridico di riferimento. Come si è anticipato il non semplice problema di “qualificare” le fattispecie concrete rientra nella seconda questione.
Poiché la definizione di Stato assunta sub I) ricomprende i tradizionali tre elementi costitutivi è utile ordinare le possibili evoluzioni dell’ente statale sulla base di tale tripartizione.
Quanto alla sovranità poiché essa rappresenta una qualità dello Stato - e non una quantità – non è possibile immaginarne una riduzione o un aumento ma solamente la sua cessazione o il suo principio. Il potere pubblico di un organo statale o di un ente derivato (ad es. ente pubblico non territoriale, comune, regione) può essere maggiore o minore mentre il potere dello Stato è - per definizione - assoluto cioè prossimo al massimo possibile.
“identitaria” del territorio ovvero all’essere luogo di emersione e cristallizzazione delle tradizioni e dei valori del popolo.
6 La definizione assume la sovranità come una qualità dello stato-ordinamento e per l’effetto dello stato-persona:
il termine nell’accezione che si assume può dunque essere declinato come “sovranità dello stato”, “sovranità del diritto” o “sovranità della costituzione”. Viene invece escluso qualunque riferimento alla “sovranità del popolo” (come criterio di giustificazione e legittimazione politica dello stato sovrano ovvero come retorico richiamo al principio democratico), alla “sovranità della nazione” o alla “sovranità del territorio” (quali richiami alla natura identitaria dell’unità politica che lo stato presupporrebbe)
Per dirla con Thomas Hobbes “La sovranità è l’anima artificiale in quanto dà vita e movimento all’intero corpo”7.
In tal modo i mutamenti della sovranità (strictu sensu intesa) sono evoluzioni qualitative e consistono nella “estinzione dello Stato” o nella “nascita dello Stato” perché non è pensabile uno Stato esistente ma non sovrano (“corpo senza anima”) né una sovranità senza Stato (“anima senza corpo”).
Nel caso in cui questo tipo di vicende statali lascino intatto l’aspetto quantitativo – e cioè gli altri due elementi costitutivi: popolo e territorio – ci troviamo di fronte ad una “successione cronologica di Stati” sullo stesso popolo e territorio e cioè ad un mutamento della forma di Stato, della sua Costituzione, del regime politico.
Vuol dire che, nello stesso ambito spaziale e personale, a partire da un certo momento cronologico, uno Stato cessa di esistere ed uno nuovo si afferma. Come esempi si ricordi il passaggio nel 1948 dal Regno d’Italia (del 1861) alla Repubblica italiana, nel 1919 dal II Reich imperiale (del 1871) alla Repubblica di Weimar, nel 1917 dall’Impero russo (del 1721) all’Unione delle repubbliche socialiste sovietiche (URSS). Si tratta dunque di vicende che riguardano la “forma di Stato” nel senso che - pur nella continuità di popolo e territorio i quali rimangono identici - muta il rapporto fra governati e governati, cambia la relazione fra gli elementi costitutivi ovvero viene modificato il sistema di valori riconosciuti e garantiti dalla legge fondamentale.
Non sembrano invece rientrare in questa sistematica le questioni che attengono alle modificazioni della “forma di governo” e cioè il diverso modo in cui le funzioni statali sono distribuite ed organizzate fra i singoli organi costituzionali. Infatti si tratta di questioni che non incidono sul modo di essere dello Stato unitariamente inteso ma solamente sulla sua organizzazione.
RINVIO - Altre volte invece l’estinzione dello Stato è l’effetto della suo “frazionamento” per cui lo Stato originario svanisce e, al suo posto, nascono due o più Stati nuovi: dunque vi è una successione ma essa comporta una modifica anche dell’aspetto quantitativo e cioè del popolo e del territorio.
Una modifica del popolo e del territorio si verifica pure quando il nuovo Stato nasce a seguito di una “secessione” ma in questo caso non si verifica alcuna estinzione statale perché lo Stato originario permane seppure ridotto nei propri elementi costitutivi.
Ma in realtà “frazionamenti” e “secessioni” sono fra le tipologie più rilevanti di modificazioni quantitative degli enti sovrani e devono essere trattate in modo sistematico nel paragrafo 2.3.
2.2 Evoluzioni “quantitative” relative al solo territorio o al solo popolo
Una seconda categoria di fattispecie evolutive è rappresentata dalle modifiche di tipo quantitativo che però riguardano il territorio ma non il popolo oppure il popolo ma non il territorio.
Il primo caso – astrattamente possibile ma storicamente assai raro – è rappresentato dalla “conquista di nuove terre” cioè dall’incorporazione all’interno di Stati esistenti di territorio libero e non abitato: per effetto di tale evoluzione aumenta la quantità di “territorio politico” e cioè di quella parte del territorio terrestre che è sottoposta alla sovranità degli Stati.
Per territori di questa tipologia si pensi all’Antartide (o meglio a quelle parti del Polo sud che non sono state oggetto di rivendicazioni territoriali8) oppure alle parti disabitate dell’Artide9.
Simmetricamente è in astratto possibile anche il fenomeno opposto e cioè l’abbandono da parte di uno Stato di terre disabitate.
Il secondo caso di modifiche – di cui purtroppo vi sono numerosi esempi storici – riguarda invece l’aumento e la riduzione del solo elemento personale. E’ il caso drammatico della “deportazione” di un popolo o meglio di una parte di esso da uno Stato ad un altro con il risultato di integrarlo stabilmente nel secondo (con lo status di cittadino, suddito o schiavo). Non vi rientrano quindi le deportazioni transitorie oppure quelle finalizzate al genocidio.
Nella deportazione lo Stato passivo, pur sopravvivendo e mantenendo intatto il territorio, vede ridotta la quantità di cittadini concretamente soggetti al proprio dominio e tale vulnus corrisponde al simmetrico vantaggio dello Stato attivo secondo la dinamica del gioco a somma zero.
Esempi storici sono rappresentati dalle diverse deportazioni subite dal popolo ebraico nel corso dei secoli oppure dalla tratta degli schiavi dall’Africa vero le Colonie americane.
2.3 Evoluzioni “quantitative” relative sia al territorio che al popolo
L’ultima categoria di fattispecie evolutive riguarda le modifiche di tipo quantitativo che incidono sia sul territorio che sul popolo e che offrono le tipologie più interessanti per la riflessione del costituzionalista. L’insieme delle fattispecie di questo tipo possono essere ordinate in tre sottocategorie.
Dobbiamo infatti distinguere tra i mutamenti additivi (frazionamenti e secessioni), da cui consegue un aumento del numero complessivo di enti sovrani che si dividono il territorio politico abitato da esseri
8 Soprattutto da parte di Argentina, Australia, Brasile, Cile, Francia, Norvegia e Regno unito. Comunque il 1
dicembre 1959 dodici stati che rivendicavano la sovranità sul territorio dell’Antartide hanno firmato il Trattato di Washington (entrato in vigore dopo l’unanimità delle ratifiche il 23 giugno 1961) impegnandosi a rinunciare ad ogni pretesa e destinandolo ad usi pacifici e di ricerca.
9 A differenza dell’Artide per il Polo nord non è stato sottoscritto alcun trattato internazionale che regoli lo
umani ed i mutamenti riduttivi (unificazioni e annessioni), da cui consegue una diminuzione del numero complessivo di enti sovrani che governano il medesimo territorio.
All’interno della prima sottocategoria, la “secessione” (o “separazione”) è quel fenomeno per il quale la frazione diviene intero: essa si distingue dalle altre forme di “frazionamento” perché lo Stato originario mantiene la propria identità (nomen, ordinamento giuridico, status internazionale) seppure sia Stato mutilato di una parte del proprio territorio e del proprio popolo.
Invece nei frazionamenti in senso stretto (“dissoluzioni” o “smembramenti”) lo Stato originario svanisce e, al suo posto, nascono due o più Stati nuovi (per nomen, ordinamento giuridico, status internazionale). All’interno della seconda sottocategoria, in modo simmetrico, la “annessione” (o “incorporazione”) si distingue dalle altre forme di “unificazione” perché lo Stato incorporante mantiene la propria identità pur incrementando la dimensione dei propri elementi costitutivi, territorio e popolo, a scapito dello Stato incorporato.
Invece nelle unificazioni in senso stretto, gli Stati originari svaniscono e, al loro posto, nasce un nuovo ente che rappresenta la somma dei loro territori e popoli: in questo caso gli interi divengono frazione.
Una terza categoria di mutamenti territoriali – astrattamente possibile – sono le “formazioni originarie di nuovi Stati” che non incidono sul territorio e sul popolo di Stati esistenti. Questi eventi riguardano il territorio non politico e cioè che riguardano zone della superficie terrestre abitate ma fino ad allora non sottoposte al dominio di alcuno Stato: si tratta dunque di mutamenti di tipo additivo che però non corrispondono ad una riduzione di territorio e popolo a scapito di enti sovrani esistenti.
E’ possibile osservare che le prime due categorie (“frazionamenti” e “unificazioni”) seguono il modello del gioco a somma eguale a zero, perché la variazione degli elementi costitutivi subita dagli Stati originari corrisponde ad una variazione eguale per dimensione ma opposta per segno degli elementi costitutivi degli Stati risultanti a seguito della modificazione territoriale. In tal modo la dimensione complessiva del territorio politico e del numero dei cittadini non cambia.
Invece nelle formazioni originarie di nuovi Stati si verifica un aumento del territorio globale governato dagli Stati e dei cittadini integrati in un ente sovrano: il modello è dunque quello del gioco a somma maggiore di zero.