Professore associato di Diritto amministrativo Università degli Studi G d’Annunzio
2. La strategia annunciata nel Pilastro e le azioni successive
La più rappresentativa delle azioni con cui l’Unione europea sta rispondendo alla duplice dimensione della crisi (quella economico-finanziaria e quella relativa al processo di integrazione eurounitario) riguarda dunque, come accennato, il rafforzamento del modello sociale europeo5 attraverso la strategia basata
sull’adozione del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali, che è stato proclamato dal Consiglio dell’Unione, dal Parlamento e dalla Commissione Ue a novembre 2017 ed è rivolto agli Stati membri dell’area euro6,
pur se anche gli altri Stati membri possono chiedere di parteciparvi.
La strategia annunciata nel Pilastro si fonda, in via generale, sulle norme dei Trattati che stabiliscono: gli obiettivi dell’Ue (quali il raggiungimento di un certo livello di benessere della popolazione, lo sviluppo sostenibile, l’economia sociale di mercato, la piena occupazione, il progresso sociale, la lotta all’esclusione e alla discriminazione)7; il dovere dell’Ue di considerare, nella definizione e nella attuazione delle proprie
politiche, le «esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana»8; il dovere dell’Ue e degli Stati membri di perseguire gli obiettivi
dell’incremento dell’occupazione, del miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro e un adeguato livello di protezione sociale, cui dovrebbero contribuire l’azione di armonizzazione sociale del mercato interno e il ravvicinamento delle legislazioni nazionali favorito dall’ordinamento eurounitario9.
Al di là di quanto indicato direttamente dal Pilastro come propria base giuridica, l’Unione è titolare di competenze esclusive in relazione alla garanzia e alla gestione delle libertà di circolazione delle persone e dei servizi, che rappresentano articolazioni della disciplina della concorrenza (la quale è pure di competenza esclusiva dell’Ue). Questa è funzionale a sua volta alla edificazione e alla gestione del mercato interno, che rientrano fra le materie di competenza concorrente dell’Ue e degli Stati, i quali possono
5 Funzionale a incrementare lo sviluppo economico, supra.
6 In quanto, secondo il suo preambolo, una attenzione maggiore alla effettività dei sistemi di welfare è essenziale
al rafforzamento dell’unione economica e monetaria.
7 Artt. 3 Tue e 151 Tfue.
8 Art. 9 Tfue. In relazione a questo profilo, sin dall’inizio degli anni Duemila la Corte di giustizia ha affermato che
la protezione della salute dovrebbe prevalere sulle esigenze di sviluppo economico, Corte Giust. Ue, C-236/01,
Monsanto Agricoltura s.p.a. v. President of Council of Ministries, 2003: ciò pare implicare, fra l’altro, l’applicazione del
principio di precauzione.
intervenire nella misura in cui non lo ha fatto la prima10. L’Unione è altresì titolare di competenza
concorrente (rispetto a quella degli Stati) nei settori della coesione economica, sociale e territoriale nonchè delle politiche sociali nei limiti definiti dal Tfue11, oltre che di competenze di sostegno, coordinamento e
completamento delle azioni degli Stati nell’ambito della tutela della salute e dell’istruzione, che non possono essere tuttavia armonizzate tramite atti vincolanti dell’Ue12. Gli Stati sono infine tenuti al
coordinamento nelle loro politiche economiche e occupazionali nei limiti indicati dal Tfue13.
Da questo quadro sintetico emerge che l’Ue, come noto, ha competenze significative in relazione alla disciplina della concorrenza e dunque della circolazione delle persone e dei servizi, ma competenze comparativamente meno significative nel settore delle politiche sociali.
Questo scenario si trova solo in parte riflesso nel Pilastro, il quale chiarisce che i suoi principali obiettivi riguardano: la risposta alle conseguenze della crisi finanziaria, essendo lo sviluppo economico e quello sociale strettamente connessi; l’edificazione di un modello di sviluppo più inclusivo e sostenibile, per le stesse ragioni; l’individuazione di linee guida finalizzate al perseguimento degli altri obiettivi.
I contenuti del Pilastro si riferiscono, inoltre, sia ai cittadini dell’Unione sia ai cittadini di Paesi terzi con residenza nell’Unione.
È tuttavia lo stesso Pilastro a evidenziare espressamente alcuni dei propri limiti, essenzialmente nella parte in cui afferma che esso: (1) non impedisce agli Stati membri di introdurre più ambiziosi obiettivi di protezione sociale; (2) rispetta le scelte organizzative degli Stati membri e il loro diritto di stabilire i principi fondamentali dei sistemi di sicurezza sociale nazionali nonché di gestire i propri sistemi finanziari; (3) non pregiudica i diritti e i principi già riconosciuti dall’ordinamento dell’Unione, nonché da quello internazionale e degli Stati membri; (4) richiede specifiche misure, da adottarsi al livello di governo più appropriato, per rendere giuridicamente applicabili i principi e i diritti da esso sanciti.
In questo scenario il Pilastro attribuisce sia all’Ue sia agli Stati14 il compito di rendere effettivi tali principi
e diritti rispettivamente a livello eurounitario e nazionale.
In relazione ai contenuti, essi possono essere distinti in base a una prospettiva generale e a una prospettiva speciale.
10 Artt. 3, 4, 45-48 Tfue.
11Che agli artt. 151-161 (Titolo X dedicato specificamente alla «Politica sociale») individua invece una azione eurounitaria di completamento e sostegno di quella degli Stati, nonché di incoraggiamento della cooperazione fra essi e di facilitazione nel coordinamento delle loro azioni, in ambiti specifici riconducibili alle politiche del lavoro. Sulle competenze concorrenti si v. in particolare l’art. 4 Tfue.
12 Artt. 6, 165, 166, 168 Tfue. 13Art. 2 c. 3 Tfue.
Quanto alla prima, il Pilastro dichiara di confermare alcuni dei diritti già presenti nell’aquis eurounitario e di fungere da fondamento a ulteriori principi in grado di rispondere alle sfide del nuovo millennio (infra), attribuendo fra l’altro concretezza ed effettività alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Quanto alla prospettiva speciale, esso sancisce venti principi/diritti articolati in tre sezioni (Sezione I – Pari opportunità e accesso al mercato del lavoro: 01 – Istruzione, formazione e apprendimento permanente; 02 – Parità di genere; 03 – Pari opportunità; 04 – Sostegno attivo all’occupazione; Sezione II – Condizioni di lavoro eque: 05 – Occupazione flessibile e sicura; 06 – Retribuzioni; 07 – Informazioni sulle condizioni di lavoro e sulla protezione in caso di licenziamento; 08 – Dialogo sociale e coinvolgimento dei lavoratori; 09 – Equilibrio tra attività professionale e vita familiare; 10 – Ambiente di lavoro sano, sicuro e adeguato e protezione dei dati; Sezione III – Protezione sociale e inclusione: 11 - Assistenza all’infanzia e sostegno ai minori; 12 – Protezione sociale; 13 – Prestazioni di disoccupazione; 14 – Reddito minimo; 15 – Reddito e pensioni di vecchiaia; 16 – Assistenza sanitaria; 17 – Inclusione delle persone con disabilità; 18 – Assistenza a lungo termine; 19 – Alloggi e assistenza per i senza tetto; 20 – Accesso ai servizi essenziali). Dopo la proclamazione interistituzionale del Pilastro, la Commissione, con una Comunicazione al Parlamento e al Consiglio15, ha avviato il monitoraggio sulla sua attuazione. In questa prospettiva la
Comunicazione riferisce in primo luogo delle iniziative legislative della Commissione dalla fine del 2014 all’inizio del 2018 sui temi oggetto del Pilastro, dieci delle quali tradottesi in atti-fonte formali16 e dodici
ancora in fase di approvazione presso il Consiglio o il Parlamento17. Riferisce inoltre del primario rilievo
attribuito dalla Commissione, nella propria Agenda, alle politiche sociali e di coesione, supportate per quanto di competenza dai Fondi europei strutturali e per gli investimenti, in attuazione del Piano Juncker. Aggiunge peraltro che gran parte dell’attuazione del Pilastro è rimessa agli Stati e alle parti sociali e che i report nazionali pubblicati recentemente nel contesto del semestre europeo in corso saranno utilizzati per l’approvazione di specifiche raccomandazioni rivolte agli Stati, agevolando contemporaneamente l’ottimizzazione nell’impiego dei fondi strutturali.
15 COM (2018), 2018/130, COMMISSIONE EUROPEA, Monitoring the implementation of the European Pillar of Social
Rights.
16 Come la Direttiva sull’equilibrio fra la vita lavorativa e quella familiare, la Direttiva sulla trasparenza delle
condizioni di lavoro, la Raccomandazione sull’accesso agli strumenti di protezione sociale, la Direttiva sull’orario di lavoro.
17 Come la Proposta di Regolamento per l’istituzione di una Autorità eurounitaria per il lavoro, la Proposta per una
Raccomandazione del Consiglio sull’accesso alla protezione sociale per i lavoratori dipendenti e autonomi, la Proposta di Regolamento per l’istituzione di un codice identificativo di previdenza sociale (ossia di un codice identificativo digitale in grado di rendere interoperabili i sistemi di previdenza sociale degli Stati membri, presumibilmente con una logica simile a quella sottesa alla tessera europea di assicurazione di malattia).
Conclude comunque con un riferimento al ruolo delle istituzioni Ue e in particolare della Commissione, la cui Agenda prevede anche il monitoraggio in itinere del grado di avvicinamento agli obiettivi del Pilastro, l’analisi delle buone prassi per l’ulteriore miglioramento dei risultati e del grado di convergenza delle politiche nazionali, la comparazione fra i risultati raggiunti dall’Ue nel suo complesso e quelli degli attori internazionali, la raccolta e la diffusione di dati e informazioni quantitative in genere.