Gli ammortizzatori social

Il sistema degli ammortizzatori sociali, in Italia, interviene con una logica mutualistico-assicurativa a tutela di lavoratori il cui rapporto di lavoro è sospeso, di lavoratori disoccupati a seguito di licenziamento e di lavoratori temporanei il cui rapporto di lavoro si è concluso (Anastasia et al., 2009). Questa stessa logica se- guono formalmente gli istituti speciali che operano a favore dei lavoratori agricoli, seppure lo strumentario istituzionale abbia seguito dinamiche proprie, generando effetti al di fuori di quelli attesi.

Passando brevemente in rassegna i diversi strumenti d’integrazione sala- riale, si può richiamare in primo luogo, la Cassa integrazione salariale degli operai agricoli (CISOA), prevista inizialmente per gli operai agricoli con contratto a tempo

indeterminato15 _{e regolata dal CCNL degli Operai agricoli e florovivaisti vigente,}

nonché dalla L. n. 457/1972 e successive modificazioni. La Cassa è attivata per interventi di tipo ordinario e straordinario16_.

Frutto di un sistema emergenziale17_{, più recentemente è stata ammessa an-}

che la concessione di ammortizzatori sociali mediante la Cassa integrazione gua- dagni straordinaria (CIGS) in deroga alla disciplina generale, in favore di lavoratori agricoli sospesi o licenziati, qualora tale concessione sia stata espressamente pre- vista in un apposito accordo quadro stipulato su base territoriale tra le parti sociali, d’intesa con le regioni e sulla base delle risorse finanziarie di cui dispone annual- mente il Fondo per l’occupazione. Si tratta di un’integrazione salariale a sostegno di lavoratori non destinatari della normativa sulla cassa integrazione guadagni18_.

Altri interventi sono stati disposti e finanziati con specifici decreti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali in occasione delle crisi che hanno colpito alcuni comparti produttivi.

La protezione dei lavoratori sospesi “costituisce una rilevante caratteristica italiana” (Anastasia et al., 2009, p.9); essa consente all’azienda di non ricorrere al licenziamento ove vi siano fondate possibilità di ripresa dell’attività, assicurando così una maggiore continuità degli investimenti in capitale umano ed evitando l’ec- cessivo turn-over di lavoratori con competenze firm specific.

L’assicurazione contro la disoccupazione degli operai agricoli, prevista dalla legge 264/1949, ultimamente è stata riformata dalla L.247/2007, nota come Protocollo welfare. Formalmente ispirato a una logica mutualistico-assicurativa, l’istituto dell’indennità di disoccupazione agricola ha risposto piuttosto ad una lo- gica solidaristico-redistributiva. L’allentarsi dello schema assicurativo, infatti, ha ampliato notevolmente la platea dei beneficiari delle tutele a favore dei lavoratori

15 Con L. n. 223/1991, l’integrazione salariale è stata estesa agli impiegati e ai quadri.

16 Gli interventi di tipo ordinario riguardano le sospensioni temporanee dell’attività lavorativa dovute a eventi meteorologici avversi o di altro tipo non dipendenti dal datore di lavoro o dal lavoratore; quel- li a carattere straordinario si riferiscono ad esigenze di riconversione e ristrutturazione di aziende con almeno sei dipendenti a tempo indeterminato, o quattro e 1.080 gg. di occupazione complessi- va.

17 “..eccezionale utilizzo o proroghe nell’utilizzo dello strumento della Cigs erano peraltro state previ- ste già fin dal 2001, quando era stata introdotta la possibilità per il Ministero del Lavoro di disporre, con semplice decreto, proroghe in deroga ai trattamenti di Cigs o il completamento degli interventi già previsti da disposizioni di legge” (Anastasia et al., 2009, p.11).

18 Sono beneficiari i dipendenti con contratto a tempo indeterminato e a tempo determinato in posses- so di un’anzianità lavorativa non inferiore a 90 giornate presso la stessa impresa che fa la richiesta di CIGS, e, in presenza di eventi di carattere eccezionale ed imprevisti anche operai stagionali ed avventizi che abbiano un’anzianità lavorativa non inferiore a 90 giorni, nel biennio precedente, pres- so l’azienda che richiede l’intervento.

agricoli precari e delle loro famiglie nelle aree rurali, dando luogo a un grande intervento di solidarietà, dove trova riconoscimento insieme al concetto di rischio quello di bisogno (Carrà, 1984; CNEL, 2003; Lagala, 2005; Anastasia et al., 2009).

Il dibattito a questo riguardo si è soffermato soprattutto sull’anomalia rap- presentata dall’utilizzo dell’istituto dell’assicurazione sociale contro la disoccupa- zione, che ha assecondato schemi di protezione sociale a carattere universalisti- co e, quindi, di natura assistenziale (Russo, 1995; Carrà, 1996). Lo squilibrio tra prestazioni previdenziali e contributi, con conseguente trasferimento della spesa a carico degli altri settori e della generalità dei contribuenti, solleva certamente problemi d’incompatibilità dell’assetto finanziario della previdenza agricola con gli obiettivi di riequilibrio finanziario, ma fa emergere con chiarezza come “alla base di un determinato assetto istituzionale c’è un’idea di equità sociale, deter- minati valori e connesse norme sociali” (Fitoussi, 2005, op. cit. da Tridico, 2009, p.127). Ebbene, la spinta nell’ambito del sistema di welfare agricolo è stata prodot- ta maggiormente in direzione della estensione orizzontale della sicurezza sociale, mediante l’ampliamento della platea dei beneficiari, piuttosto che a favore di un elevato livello di tutela.

La strumentazione attraverso cui la previdenza agricola è stata messa in atto - vale a dire la struttura organizzativa, le procedure e i dispositivi tecnici - ha subito nel tempo un’evoluzione alimentata dall’esigenza di riformare i sistemi di welfare. I principali interventi di riforma hanno riguardato la riorganizzazione del sistema di accertamento delle giornate lavorative a fini previdenziali e contributivi, la previsione di un sistema di controlli fondato sulla denunzia aziendale e sulla stima tecnica; l’introduzione del registro d’impresa e successivamente del Libro unico del lavoro, che semplifica gli adempimenti connessi alla tenuta dei libri ob- bligatori. Tale dinamica, frutto di costruzioni sociali e politiche e non solo di scelte tecniche, pur accogliendo strumenti istituzionali innovativi, ha seguito logiche pro- prie, per cui i cambiamenti prodotti sono nel segno della continuità e, quindi, della path dependency (Kay, 2005).

Circa il meccanismo di funzionamento attuale della tutela contro la disoccu- pazione, è confermata la particolarità della fattispecie, in ciò includendo i requisiti contributivi e i pagamenti delle prestazioni19_{. Si tratta di un’indennità integrativa}

19 L’indennità di disoccupazione spetta ai lavoratori agricoli che abbiano almeno due anni di anziani- tà nell’assicurazione contro la disoccupazione involontaria e almeno 102 contributi giornalieri nel biennio costituito dall’anno cui si riferisce l’indennità e dall’anno precedente (tale requisito può essere perfezionato mediante il cumulo con la contribuzione relativa ad attività dipendente non agricola purché l’attività agricola sia prevalente nell’anno o nel biennio di riferimento).

del reddito, che spetta agli operai agricoli a tempo determinato e a quelli a tempo indeterminato che hanno lavorato per una parte dell’anno. Essa è erogata l’anno successivo a quello in cui si è verificata la mancata occupazione. Un criterio, que- sto, che riconosce come indennizzabili le giornate non lavorate seppur ricadenti nel periodo contrattuale, durante il quale il lavoratore può svolgere attività diverse. Per gli operai agricoli, quindi, non sorge alcun obbligo di attestare il proprio stato di disoccupazione presso i Centri per l’impiego.

Va richiamato anche che un trattamento specifico è destinato agli operai agricoli a tempo determinato che siano rimasti privi di occupazione in conse- guenza di eventi eccezionali, calamità naturali o avversità atmosferiche: ad essi è riconosciuto, ai fini previdenziali e assistenziali, il raggiungimento del numero di giornate riconosciute nell’anno precedente20_{. Lo stesso diritto alle prestazioni}

previdenziali e assistenziali è esteso a favore dei piccoli coloni e compartecipanti familiari delle aziende colpite dalle predette avversità.

La letteratura teorica ed empirica ha evidenziato le importanti implicazioni che il trattamento di disoccupazione ha sull’occupazione e sui salari e quindi sulle transizioni del mercato del lavoro per gli effetti di compensazione che da essa derivano (Atkinson e Micklewright 1991; Tiraboschi, 2004; Howell et al., 2007; Tat- siramos e van Ours, 2012). Con riferimento al mercato del lavoro agricolo e rurale è importante considerarne i risultati fattuali che non coincidono con quelli istitu- zionali, cioè quelli previsti dalle norme (Tangian, 2008).

Si presuppone erroneamente che l’impatto dell’indennità di disoccupazione agricola possa essere riassunto in termini di livello del beneficio e di squilibrio tra contribuzione e prestazione. In realtà, occorre tener conto di alcuni effetti che sono rilevanti per il mercato del lavoro. In primo luogo, l’indennità di disoccupazione in- coraggia l’occupazione irregolare in quanto è funzionale a minimizzare il costo del lavoro non legato al salario (oneri contributivi), per fronteggiare i mutamenti del livello di produttività o delle condizioni del mercato. La mobilità del lavoro, riferita al passaggio da un’occupazione regolare ad una irregolare è associata a mecca- nismi di accertamento elusivi dello stato effettivo di disoccupazione. L’indennità di disoccupazione agricola, come detto in precedenza, è uno strumento d’integrazio- ne del reddito che non dipende dall’accertamento di uno stato di disoccupazione (Liso, 1995; Carrà, 1996; Lagala, 2005).

In agricoltura, la durata del rapporto d’impiego, d’altra parte, è uno degli

20 Le prestazioni commisurate alle giornate di lavoro nell’anno precedente sono riconosciute a condi- zione che il lavoratore sia dipendente da aziende danneggiate e abbia lavorato almeno per cinque giornate con lo stesso datore di lavoro.

aspetti più importanti che possono entrare nella convenzione informale tra dato- re di lavoro e lavoratore, senza passare attraverso forme contrattuali formali. La stabilità del rapporto d’impiego riguarda le relazioni che si ripetono nel tempo tra i due soggetti del rapporto, anche se, di fatto, il lavoro resta un fattore variabile del processo di produzione. Questa forma di stabilità, efficacemente definita paterna- listica (Aubert e Sylvestre, 1998), è resa possibile dal ricorso alla disoccupazione parziale e viene tutelata attraverso l’indennità di disoccupazione. Ciascun contrat- to di lavoro, stabilito a livello dell’impresa, è iscritto in una convenzione d’impiego che traduce la permanenza di regole sociali e culturali che s’impongono a ciascun agente. La convenzione varia in rapporto alla qualifica dei lavoratori, il cui utilizzo viene di volta in volta adattato alle esigenze dell’impresa riguardo a quella specifi- ca prestazione del fattore lavoro. Essa supera i diritti e gli obblighi così come sono stabiliti formalmente dalla legislazione del lavoro e dai contratti collettivi e rientra in uno scambio, nel quale i partner cercano di conseguire vantaggi reciproci (Car- rà, 2011).

Un altro effetto dell’indennità di disoccupazione agricola scaturisce dalla sua funzione di finanziamento della sottoccupazione, in altre parole, di strumento di compensazione a favore di una fascia di forza lavoro svantaggiata, per il fat- to di trovarsi in un mercato del lavoro che offre scarse possibilità di occupazione stabile o di percepire redditi sufficienti21_{. Tuttavia, la discontinuità contrattuale e}

quella occupazionale non vengono a coincidere. La durata del contratto di lavoro tra un’impresa e un lavoratore non coincide con la durata del rapporto di lavoro tra di essi, per cui anche rapporti di lavoro brevi sono compatibili con una relativa continuità occupazionale nel caso in cui le transizioni job-to-job siano sufficiente- mente frequenti e gli episodi di inoccupazione non siano di lunga durata (Raitano, 2008). In questa prospettiva, l’indennità di disoccupazione agricola costituisce uno strumento formidabile a sostegno della flessibilità del lavoro. Il suo profilo, infatti, differisce da quella che si può definire la tradizione italiana, nella quale gli stru- menti di tutela del lavoro sono caratterizzati da un eccesso di protezione del posto di lavoro anziché dell’occupazione nel mercato. Ci si chiede allora se essa può fornire utili spunti di riflessione nella prospettiva modernizzatrice del mercato del lavoro agricolo, assecondando una impostazione di tipo proattivo, che costituisce l’elemento più innovativo della Strategia europea per l’occupazione.

21 Beneficiano dell’indennità di disoccupazione per gli operai agricoli anche le figure equiparate (pic- coli coloni, compartecipanti familiari, piccoli coltivatori diretti che integrano fino a 51 le giornate di iscrizione negli elenchi nominativi mediante versamenti volontari).