Al fine di ampliare le informazioni sull’organizzazione complessiva e sul costo dell’amministrazione centrale nella resa dei servizi, si è ritenuto opportuno, in questa

edizione del Rapporto, esporre i primi elementi acquisiti nell’ambito di una rilevazione avviata dalla Corte sul fenomeno delle esternalizzazioni di attività da parte dei Ministeri.

Il percorso per pervenire a risultati più completi e affidabili richiederà, infatti, di portare a compimento una indagine che si presenta complessa sia per le modalità di svolgimento necessariamente adottate (un articolato questionario relativo ai soggetti vigilati è stato inviato a ciascun ministero), sia per la difficoltà oggettiva di operare scelte entro una numerosa platea di enti e società molto diversificate nell’attività, nell’inquadramento istituzionale e nelle interrelazioni finanziarie con il bilancio dello Stato.

Poiché il tema di fondo del Rapporto resta la verifica circa l’efficacia degli strumenti di controllo della spesa pubblica, è sembrato comunque utile occuparsi di un’area poco indagata, quella degli enti esterni ai Ministeri, concentrando l’attenzione su quelli funzionalmente più vicini all’attività istituzionale del ministero di riferimento, ma che, in molti casi, non rientrano nel perimetro Istat delle amministrazioni pubbliche (rectius, delle amministrazioni centrali) e il cui costo, di conseguenza, non costituisce una componente diretta della spesa pubblica a livello centrale.

Se è vero che gli obiettivi di finanza pubblica (come il contenimento della spesa) sono normalmente fissati con riferimento al perimetro delle amministrazioni pubbliche utilizzato in contabilità nazionale, il fenomeno crescente dell’affidamento di compiti e funzioni, strettamente connesse a quelle dei Ministeri, ad enti e società esterni definisce un’area non immune dai rischi di ricadute negative sul bilancio pubblico e che offre condizioni per comportamenti (nelle decisioni di spesa, come nella gestione del personale) più al riparo dai vincoli rigidi della politica di bilancio.

Una prima rilevazione in questa area non puntualmente definita fu effettuata in

occasione del Rapporto 2014 sul coordinamento della finanza pubblica.

Nell’aggiornamento e nella messa a punto più selettiva decisi quest’anno, lo scopo principale consiste nella raccolta e nella lettura ragionata di informazioni che permettano alcune valutazioni sulla razionalità e sui costi di una organizzazione amministrativa e di competenze che vede lo Stato centrale ancora largamente presente (se non, come in alcuni settori, con un peso crescente), in controtendenza rispetto alle attese originarie del federalismo.

Va subito precisato, che l’approccio e la natura della ricognizione che la Corte si è proposta - e che potrebbe costituire un contributo propedeutico ad una riflessione ponderata sul riordino degli enti pubblici e, quindi, in ultima analisi, ad una mirata politica di spending review in un campo sempre affrontato solo nell’ottica emergenziale e con impostazioni talvolta semplicistiche - integrano le informazioni che provengono dalle istruttorie che l’Istat conduce annualmente allo scopo di rendere noto l’elenco delle amministrazioni pubbliche, ripartito per amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza. Inoltre, la ricognizione risponde a criteri metodologici affatto diversi, essendo la lista dell’Istat costruita secondo le regole della contabilità nazionale (che privilegiano il controllo pubblico e il test di mercato circa l’adeguatezza delle risorse proprie di ciascun ente ai fini dell’inclusione o meno tra le amministrazioni pubbliche), mentre il “censimento” della Corte pone maggiore attenzione alla strumentalità e all’affinità delle funzioni svolte dagli enti scrutinati rispetto ai compiti istituzionali dei Ministeri vigilanti.

Alla base della ricognizione della Corte vi è il censimento che discende dalle rilevazioni sugli enti vigilati, disposte, per tutte le amministrazioni pubbliche, dal d.lgs. n. 33/2013 in materia di trasparenza. La differenza di approccio e di criteri tra tale rilevazione e quelle dell’Istat è evidenziata dal fatto che numerosi enti inclusi nell’elenco delle amministrazioni pubbliche ai fini della contabilità nazionale non figurano tra i soggetti vigilati dai Ministeri. E viceversa.

TAVOLA4

ENTI E SOCIETÀ VIGILATI DALLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

Amministrazioni dello Stato

Amministrazioni centrali Amministrazioni locali ^Enti Previdenza Totale complessivo totale di cui società totale di cui società

Presidenza del Consiglio dei Ministri 11 1 11

Economia e Finanze 22 19 1 1 23

Sviluppo economico 16 5 16

Lavoro e politiche sociali 26 1 24 50

Giustizia 22 0 22

Affari esteri e cooperazione

internazionale 25 0 1 26

Istruzione, università e ricerca 25 6 25

Interno 10 0 10

Ambiente e tutela del territorio 2 1 22 24

Infrastrutture e trasporti 9 5 1 10

Difesa 6 1 6

Politiche agricole, alimentari e forestali 10 4 10

Beni, attività culturali e turismo 31 5 12 43

Salute 24 0 20 44

Totale complessivo 239 48 57 1 24 320

La ricognizione degli esiti di tale adempimento di legge, effettuata dalla Corte al 31 gennaio 2015, ha evidenziato un’area di 320 soggetti “comunque denominati, istituiti, vigilati, controllati, partecipati e finanziati” dai Ministeri (tavola 4).

Per quanto già anticipato, questa lista presenta parziali sovrapposizioni con gli elenchi Istat delle amministrazioni pubbliche, proprio in ragione dei criteri e delle finalità diverse delle due rilevazioni.

Entro tale ampia raccolta di elementi informativi, nel Rapporto si è inteso operare una scelta molto restrittiva, intesa a tracciare i confini della sola area nella quale agiscono i soggetti (enti e società) in una evidente posizione di strumentalità e complementarietà nei confronti dei Ministeri di riferimento. Va osservato, infatti, che il “censimento” ex trasparenza si estende da organismi che appaiono quasi come mere articolazioni periferiche delle strutture ministeriali a enti e società che assicurano servizi pubblici essenziali (come nel caso di Poste, FS, ENEL ecc.) o svolgono attività di intermediazione finanziaria di sistema (come la Cassa DD.PP.), delineando un campo per il quale sarebbe improprio ragionare in termini di eventuale “reinternalizzazione” delle attività rese e che, in ogni caso, richiede forme di controllo e indagini di diverso approccio.

In sostanza, la scelta della Corte è stata quella di perimetrare un’area definibile come “organizzazione dell’amministrazione centrale” (si potrebbe dire anche “settore statale allargato”), che di fatto è composta dall’intero elenco delle unità istituzionali ricomprese dall’Istat nell’Amministrazione centrale (settore S1311, nella nomenclatura SEC) e, in aggiunta, da una lista ristretta di altri enti e società, selezionate, sulla base della ricordata strumentalità nei confronti dell’amministrazione statale, all’interno dei 320 soggetti della più ampia rilevazione condotta.

8. Ai sensi della legge n. 196/09, l’Istat è tenuto a pubblicare ogni anno l’elenco delle unità istituzionali che compongono il settore Amministrazioni pubbliche; in particolare, per quanto attiene alle Amministrazioni centrali il numero degli appartenenti a tale settore risulta, nel 2014, pari a 163 unità. Di queste ultime, solo 74 sono presenti anche nella rilevazione di cui al d.lgs. n. 33/2013.

La ricognizione delle amministrazioni centrali effettuata dall’Istat, per finalità diverse, di costruzione dei conti nazionali non è, tuttavia, sufficiente al fine di identificare il perimetro di un’area funzionale definibile come organizzazione dello “Stato allargato”. A tal fine, come detto, si è reso necessario integrare tale ricognizione con quella derivante dal d.lgs. n. 33/2013, escludendo preventivamente i soggetti che, ancorché vigilati dai Ministeri, appartengono ai comparti delle amministrazioni locali (57 unità) e degli enti di previdenza (24 unità), come evidenziato nella tavola precedente.

TAVOLA5 LA DEFINIZIONE ALLARGATA DI AMMINISTRAZIONE CENTRALE

Settori di intervento ^{amministrazioni centrali (S1311) enti e società vigilate extra PA Totale} complessivo Stato altro società totale enti società totale

Servizi generali delle PA 11 21 5 37 2 3 5 42

Giustizia difesa e ordine pubblico 7 7 3 1 4 11

Affari economici commerciali e del lavoro 5 7 4 16 32 14 46 62

Agricoltura 1 16 17 3 6 9 26 Trasporti 1 3 1 5 1 6 7 12 Combustibili ed energia 1 3 1 5 3 3 8 Ambiente e territorio 1 3 4 1 1 5 Sanità 1 7 8 1 1 2 10 Attività ricreative 39 2 41 36 1 37 78 Attività culturali 1 11 1 13 37 3 40 53 Istruzione 1 6 7 7 7 14 Protezione sociale 1 2 3 2 2 4 7 Totale complessivo 31 118 14 163 124 41 165 328

Fonte: elaborazioni su dati Istat e rilevazioni ex art. 22 d.lgs. n. 33/2013 alla data del 31 gennaio 2015

Si ottiene, in tal modo, un primo quadro d’assieme dell’”organizzazione centrale”, nel quale 328 soggetti istituzionali sono riclassificati sulla base di attribuzioni effettuate dalla Corte in relazione al settore prevalente di attività: 163 soggetti compongono l’Amministrazione centrale nella definizione Istat e i restanti 165 sono tratti dalla rilevazione sulla trasparenza.

In altri termini, nella rappresentazione proposta, solo ai 163 soggetti ricompresi nel settore S1311 del SEC (Amministrazione centrale) vanno imputati i flussi di spesa pubblica esposti e commentati nella prima parte del presente capitolo, mentre la stima del costo aggiuntivo degli enti “esterni” ha richiesto l’adozione di criteri di stima e di rilevazione di cui, di seguito, si darà conto, ma che offrono soltanto primi elementi sulle dimensioni del fenomeno del ricorso da parte dei Ministeri a soggetti extra PA. Il ricorso a questionari non sempre puntualmente compilati, così come le interrogazioni sulle transazioni Stato-Enti esterni limitate ai mandati di pagamento, pur implicando un’istruttoria di mole e complessità rilevanti, lasciano ampi margini di incertezza (e di possibile perfezionamento) sui risultati conseguiti. Il che nulla toglie alla significatività di alcune indicazioni quantitative sugli importi delle risorse statali mobilitate per il funzionamento della costellazione degli enti esterni strumentali e sulla consistenza (e sul costo) del personale operante presso di essi.

In proposito, è opportuno precisare che per alcune tipologie di enti la ricognizione proposta contabilizza esclusivamente il soggetto “capofila”, al quale fa riferimento una rete di partecipazioni di secondo livello, talvolta numericamente rilevante.

9. Definito in tal modo il quadro di riferimento dell’“organizzazione centrale” si è