La rivisitazione del percorso programmatico trova riflesso nella messa a punto di una manovra di finanza pubblica centrata su due punti qualificanti. Dapprima, con il

DL n. 66/2014, ci si è mossi per sostenere i redditi delle famiglie attraverso l’erogazione del bonus, avendo a mente l’obiettivo di rilancio dei consumi. Successivamente, al fine di accrescere i livelli di competitività del sistema produttivo, con la legge di stabilità l’azione di stimolo si è spostata sulle imprese, con l’eliminazione della componente costo del lavoro dall’IRAP e la decontribuzione per i nuovi assunti. Misura, quest’ultima, collegata ai più generali interventi di riforma del mercato del lavoro, ai quali il Governo associa importanti effetti di rilancio dell’economia. Va altresì osservato come, nelle intenzioni del Governo, gli interventi a favore di famiglie e imprese avrebbero dovuto ricadere sotto l’unico obiettivo di riduzione del cuneo fiscale che grava sul lavoro. Come già ricordato, dal punto di vista contabile le modalità prescelte per l’erogazione del bonus hanno però portato ad assimilare questo provvedimento ad un trasferimento a favore delle famiglie, quindi a essere inserito fra le spese per prestazioni sociali.

Con riferimento alla dimensione complessiva della manovra, le scelte compiute hanno rivelato un effetto sostanzialmente nullo sul 2014 e impresso una spinta di segno espansivo sul 2015, con un aumento dell’indebitamento rispetto al valore tendenziale di 5,7 miliardi (tavola 8). Il grafico 9 mostra come, a seguito di questi interventi, la manovra di finanza pubblica non eserciterebbe alcun effetto restrittivo aggiuntivo nel 2015, per la prima volta dal 2009. Nel 2016 proseguirebbe l’aggiustamento fiscale, ma a causa degli interventi pregressi (oltre che per il venir meno dell’allentamento concesso per il 2015), dal momento che la legge di stabilità apporta solo un lieve ritocco al valore tendenziale dell’indebitamento. Più incisivi tornano gli interventi di contenimento del deficit nel successivo triennio (tavola 8), la cui effettiva realizzazione potrebbe tuttavia restare condizionata al definitivo superamento delle condizioni cicliche eccezionali in cui l’economia italiana versa da ormai sette anni.

TAVOLA8 PROVVEDIMENTI DI FINANZA PUBBLICA ADOTTATI NEL CORSO DEL2014- 2015

(MILIONI DI EURO)

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Reperimento risorse 11.110 39.001 59.381 66.047 64.642 50.555

- Maggiori entrate 5.719 15.867 32.581 38.265 38.789 35.887

- Minori spese 5.391 23.134 26.800 27.782 25.853 14.668

- minori spese correnti 4.462 19.186 23.025 23.555 22.020 11.960 - minori spese c. capitale 929 3.948 3.775 4.227 3.833 2.708

Utilizzo risorse 10.586 44.736 59.156 59.091 54.248 45.284

- Minori entrate 1.316 17.218 24.617 24.263 20.817 15.482

- Maggiori spese 9.270 27.518 34.539 34.828 33.431 29.802

- maggiori spese correnti 8.369 22.231 27.939 26.902 24.499 23.544 - maggiori spese c. capitale 901 5.287 6.600 7.926 8.932 6.258

Effetto netto 524 -5.735 225 6.956 10.394 5.271

- Maggiori entrate nette 4.403 -1.351 7.964 14.002 17.972 20.405 - Minori spese nette -3.879 -4.384 -7.739 -7.046 -7.578 -15.134 Nota: DL 4, 16, 47, 66, 90, 91, 133, 192/2014, legge di stabilità 2015, d.lgs. 22, 23/2015, DL 3, 4 2015.

Fonte: elaborazioni su dati DEF 2015

GRAFICO9 CORREZIONE INCREMENTALE ANNUA SUI CONTI PUBBLICI

(MILIARDI DI EURO E%DIPIL)

Fonte: elaborazioni su dati MEF

Entrando in maggior dettaglio, l’allentamento disposto con i provvedimenti adottati lo scorso anno e nei primi di questo si realizza per oltre tre quarti dal lato delle spese, a motivo della contabilizzazione del bonus tra le prestazioni sociali. Anche per

gli anni successivi è stato deliberato un incremento di spesa rispetto a quella prevista a legislazione vigente che è sostanzialmente compensata nel 2016 e più che compensata negli anni seguenti da un inasprimento della pressione fiscale. Su di essa incide in maniera rilevante l’introduzione della nuova clausola di salvaguardia sull’IVA e, a partire dal 2018, sulle accise, dalle quali si attende un gettito di 12,8 miliardi di euro nel 2016, 19,2 miliardi nel 2017 e di 22 miliardi a decorrere dal 2018. Il prospettico aumento della pressione fiscale resta un evidente elemento di problematicità per l’attuazione della manovra di finanza pubblica a partire dall’anno 2016.

LA FINANZA PUBBLICA PER LIVELLI DI GOVERNO NEL CONFRONTO EUROPEO

1. Il Titolo V, Parte Seconda, della nostra Costituzione è stato oggetto di un ampio processo di riforma ormai quasi tre lustri or sono (legge costituzionale n. 3 del 2001, art. 114-132, Disciplina delle autonomie locali).

Quella riforma intendeva incidere radicalmente sui rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Amministrazioni locali e l’Unione europea¹; ha modificato profondamente la ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni; ha apportato importanti cambiamenti sotto il profilo fiscale.

La riforma del Titolo V della Costituzione ha operato una

“costituzionalizzazione” del decentramento amministrativo previsto dalla legge n. 59/1997 (legge Bassanini), la quale ha introdotto nel nostro ordinamento il principio di sussidiarietà (di derivazione comunitaria).

La nuova formulazione introdotta dalla Legge costituzionale 3/2001 ha attribuito a Regioni ed Enti locali autonomia finanziaria di entrata e di spesa, partendo dal presupposto che, in un sistema pubblico articolato, ogni livello di Governo deve poter disporre di risorse finanziarie sottoposte al proprio autonomo controllo e necessarie allo svolgimento delle funzioni che sono di sua esclusiva competenza (cosiddetto principio del parallelismo tra le funzioni esercitate dall’ente e le risorse di cui dispone per esercitare tali funzioni).

Il processo di decentramento, proseguito con ulteriori interventi legislativi (fra i quali, si ricorda il d.lgs. 23/2011 in tema di federalismo fiscale, con il quale è stata riordinata la fiscalità locale con l’obiettivo di segnare ulteriormente il passaggio dalla finanza derivata a quella autonoma), si poneva tra gli altri, l’obiettivo di instaurare un meccanismo di connessione tra il tributo e la funzione svolta dall’ente (principio di correlazione tra prelievo e beneficio) e favorire un meccanismo di chiara responsabilizzazione degli amministratori locali, sulla base dei risultati raggiunti a fronte delle risorse raccolte e delle spese sostenute.

A distanza di quasi tre lustri dalla riforma del Titolo V della Costituzione, e nel momento nel quale si trova in fase avanzata presso le Camere una ulteriore procedura di revisione costituzionale che interviene, fra l’altro, sulle stesse tematiche, appare utile e interessante verificare se e come tale processo di decentralizzazione abbia fin qui più o meno funzionato.

Anche attraverso il confronto con i principali Paesi europei (la Germania e la Spagna, a prevalente vocazione federale, e la Francia, a tradizionale caratterizzazione centralistica) si cercherà di valutare se e come vi sia stato un effettivo decentramento, sia dal lato della spesa che dal lato delle entrate e se effettivamente si sia in presenza di una maggiore autonomia finanziaria degli enti territoriali e di un minor ricorso alla finanza derivata.

La serie storica presa in considerazione copre il periodo 2001-2014, dal lato della spesa e fino al 2012 per le entrate (attualmente l’ultimo anno per il quale sono presenti i dati al livello di dettaglio utile ai fini del presente studio) e riguarda la spesa pubblica al netto degli interessi e le entrate, entrambe a livello di settore istituzionale (centrale e locale), nonché la ripartizione fra i livelli di governo delle due tipologie di spesa 1

corrente più significative, ossia la spesa per i redditi da lavoro dipendente e i consumi intermedi.

Da questa impostazione dell’analisi dovrebbero inoltre emergere indicazioni sulla capacità o meno degli strumenti di coordinamento di finanza pubblica di contenere la spesa ai diversi livelli di governo.

2. L’andamento della spesa pubblica al netto degli interessi, nel periodo 2001-2014, evidenzia, per i quattro Paesi considerati, una dinamica crescente ma differenziata. Posto uguale a 100 il primo anno della serie, la spesa pubblica è aumentata del 39,6 per cento in Italia; incremento che si colloca in posizione intermedia fra la Germania (28,1 per cento) e gli altri due Paesi esaminati (58,0 per cento la Francia, 71,8 per cento la Spagna).

GRAFICO1 ANDAMENTO DELLA SPESA PUBBLICA,ESCLUSI INTERESSI- ANNI2001-2014

ANNO2001=100

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat

Sostanzialmente, quindi, in Italia la spesa in termini nominale in tredici anni è aumentata con un tasso medio annuo di poco inferiore al 3 per cento, mentre in Germania questo incremento è stato appena superiore al 2 per cento, in Francia quasi del 4 per cento e in Spagna di qualche decimo inferiore al 5 per cento².

Poiché negli anni considerati esistono significative differenze nel tasso medio d’inflazione registrato nei diversi Paesi considerati, è utile analizzare l’andamento della spesa in termini reali. Per la trasformazione dei dati in valori a prezzi costanti il calcolo potrebbe utilizzare il deflatore del Pil o un indicatore che dia conto dell’andamento dei prezzi al consumo. Si è scelta la seconda opzione³, sulla base della considerazione che il

2

Il tasso di incremento medio annuo è stato calcolato tramite la formula dell’interesse composto. 3

Si è considerata la serie storica dell’annual average rate of change (HICP) di fonte Eurostat.

100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 200 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

fine ultimo dell’organizzazione dell’attività economica della PA è la produzione di beni e servizi per il cittadino-consumatore.

Nel periodo considerato, il tasso medio di crescita dei prezzi è riportato nella tavola seguente, mentre il grafico 2 illustra l’andamento della spesa primaria in termini reali.

TAVOLA1

HICP (VALORE MEDIO ANNUO–ANNI2001-2014)

GRAFICO2 ANDAMENTO DELLA SPESA PUBBLICA PRIMARIA REALE- ANNI2001-2014

ANNO2001=100

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat

Il tasso di crescita medio annuo reale della spesa pubblica al netto degli interessi è stato pari a poco più di mezzo punto percentuale nel nostro Paese, praticamente nullo in Germania, di due punti in Francia e in Spagna.

Esaminando nel dettaglio l’andamento della spesa reale per i sotto settori istituzionali (livello centrale e locale)⁴, oggetto della nostra analisi, si evidenziano differenze sostanziali tra i vari Paesi.

Paese HICP Germania 1,7 Spagna 2,5 Francia 1,8 Italia 2,1 95 105 115 125 135 145 155 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Italia Germania Francia Spagna

GRAFICO3 SPESA PUBBLICA PRIMARIA REALE A LIVELLO CENTRALE- ANNI2001-2014

ANNO2001=100

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat

A livello centrale Germania, Francia e Spagna mostrano al termine del periodo incrementi simili (intorno al 9 per cento la prima, vicino al 13 per cento gli altri due Paesi, anche se con percorsi diversificati)⁵. Viceversa l’Italia, unica fra i quattro, ha visto la spesa sostenuta a questo livello di governo ridursi, tanto da risultare negli anni 2011-2014 inferiore al valore iniziale.

A livello di governo locale, invece, si osserva in Germania una leggera riduzione fino al 2008 e poi una costante crescita, fino ad arrivare a circa il 9 per cento in più del valore iniziale, in Francia un continuo incremento (45,2 per cento nel 2014) e in Spagna un andamento fortemente crescente fino al 2009 (80,1 per cento) con una decisa riduzione nell’ultimo quinquennio (33,2 per cento alla fine del periodo). Anche nel nostro Paese la spesa locale aumentata fino al 2009 (+14,6 per cento rispetto al 2001) per poi ridursi costantemente nei cinque anni successivi (nel 2014 il valore è pari al valore di inizio periodo).

In sostanza, nei tredici anni considerati, la spesa primaria reale in Italia è diminuita a livello centrale ed è rimasta costante a livello locale (per riconciliarsi con l’aumento complessivo della spesa primaria reale evidenziata nel grafico 2, occorre ricordare l’aumento della spesa previdenziale, qui non considerata). Negli altri tre Paesi, e previdenza e assistenza sociale (social security funds). Per calcolare la quota della spesa fra i vari settori, non esistendo una base dati specifica, si è proceduto come indicato nelle note metodologiche fornite da Eurostat, ossia consolidando le poste specifiche e i trasferimenti tra i settori istituzionali. Per le entrate, invece, tale ripartizione è disponibile sulla base dati Eurostat. Si fa presente che, per i Paesi a struttura federale (Germania e Spagna), si è proceduto considerando come livello locale sia le spese a livello di governo statale (es. i Lander) che quelle a livello di governo locale.

5

L’anomalo incremento registrato in Spagna nel 2012, a fronte di una riduzione avviata a partire dal 2009 e proseguita anche negli anni successivi, risulta connesso all’intervento finanziario nelle banche in crisi.

95 105 115 125 135 145 155 165 175 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

anche se con dinamiche differenziate, la spesa primaria reale è aumentata sia a livello di governo centrale sia al livello di governo locale.

GRAFICO4 SPESA PUBBLICAPRIMARIAREALE A LIVELLO LOCALE- ANNI2001-2014

ANNO2001=100

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat

3. Una più compiuta valutazione in ordine all’andamento della spesa, deve tener conto, oltre che dell’inflazione, anche del livello complessivo del prodotto. La tavola 2, che illustra l’andamento del rapporto fra la spesa primaria e il Pil, evidenzia una crescita per tutti i Paesi ad eccezione della Germania.L’Italia ha visto questo indicatore toccare il livello massimo nel 2009 (46,7 per cento rispetto al 41,4 di partenza), scendere fino al 2011 e quindi risalire fino al 46,5 per cento nell’ultimo anno; nell’intero periodo l’incremento è stato di oltre cinque punti. In Francia si è registrato un incremento di quasi sette punti percentuali, in Spagna di poco meno di cinque punti, mentre la Germania mostra una riduzione di quasi due punti.

80 100 120 140 160 180 200 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

TAVOLA2

ANDAMENTO DEL RAPPORTOSPESA PRIMARIA/PIL–ANNI2001-2014

Italia Germania Francia Spagna

2001 41,4 43,9 48,3 35,5 2002 41,3 44,3 49,4 36,0 2003 42,3 44,8 50,0 36,0 2004 42,5 43,5 49,8 36,7 2005 42,6 43,3 50,2 36,6 2006 43,2 41,9 50,0 36,7 2007 42,0 40,1 49,6 37,4 2008 42,9 40,8 50,2 39,6 2009 46,7 44,8 54,4 44,1 2010 45,6 44,7 54,1 43,7 2011 44,5 42,1 53,3 43,0 2012 45,2 41,9 54,1 44,4 2013 45,8 42,3 54,8 41,0 2014 46,5 42,1 55,1 40,3

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Eurostat

L’analisi del rapporto Spesa/Pil per settori istituzionali, illustrata dalle tavole che seguono, non indica a livello di governo centrale, per l’Italia, la Germania e la Francia, significativi trend (crescenti o decrescenti), al di là dei valori di picco negli anni più intensi della crisi (2009 e 2010) derivanti sostanzialmente dalla caduta del prodotto interno lordo. Valore di picco al quale il nostro Paese si riavvicina nel 2014.

Viceversa per la Spagna si riscontra, soprattutto a partire dal 2007, un leggero trend crescente (anche a prescindere dal citato valore anomalo del 2012) rispetto al valore iniziale per registrare una flessione negli ultimi due anni e tornare sui valori di inizio periodo.

TAVOLA3

ANDAMENTO DEL RAPPORTOSPESA PRIMARIA/PIL -ANNI2001-2014A LIVELLO DI GOVERNO CENTRALE E LOCALE

Livello centrale Livello locale

Anno Italia Germania Francia Spagna Anno Italia Germania Francia Spagna

2001 11,8 6,7 17,6 7,5 2001 13,8 16,6 8,9 15,5 2002 11,7 6,7 17,8 7,4 2002 14,1 16,6 9,2 17,0 2003 12,0 6,9 17,5 7,3 2003 14,1 16,6 9,5 17,6 2004 11,4 6,6 16,8 7,9 2004 14,8 16,3 10,0 17,8 2005 11,6 7,0 16,8 7,4 2005 14,6 16,1 10,1 18,3 2006 12,3 6,8 16,7 7,4 2006 14,5 15,8 10,3 18,5 2007 11,5 6,4 16,5 7,4 2007 14,0 15,3 10,4 19,1 2008 11,4 6,7 16,6 7,9 2008 14,4 15,6 10,5 20,2 2009 12,7 7,4 18,2 8,3 2009 15,4 17,0 11,3 22,3 2010 11,9 8,2 18,0 8,0 2010 15,0 16,9 11,0 21,8 2011 11,4 6,8 17,2 8,1 2011 14,3 16,5 11,0 20,7 2012 11,8 6,8 17,4 10,8 2012 14,2 16,3 11,3 18,7 2013 11,7 6,9 17,5 7,8 2013 14,3 16,4 11,6 18,2 2014 12,4 6,6 17,6 7,4 2014 14,2 16,5 11,4 18,0

Con riferimento al livello locale, per il nostro Paese e la Germania non si riscontrano andamenti definiti (il rapporto oscilla per l’Italia intorno al 14,5 per cento e per la Germania intorno al 16,5 per cento); per la Spagna e per la Francia il rapporto si incrementa in maniera evidente, di due punti e mezzo per entrambi.

Quindi, mentre per l’Italia e la Germania il rapporto fra spesa e Pil non si è modificato in maniera significativa nei due livelli di governo⁶, sia per la Francia che per la Spagna si registra un incremento importante a livello locale.

4. Un ulteriore approfondimento può essere effettuato analizzando il peso della