Il secondo ordine di fattori attiene alla volontà di riassorbire parte dell’eccesso di restrizione che ha caratterizzato la manovra di finanza pubblica nel corso della

eccezionali, la traiettoria di avvicinamento dell’Italia al proprio Obiettivo di Medio Termine (…) non ha subito deviazioni significative. Difatti, nonostante le condizioni del ciclo economico avrebbero permesso di praticare un aggiustamento nullo, il deficit strutturale è diminuito di 0,8 punti percentuali di Pil nel 2013 e, in media, di 1,3 punti percentuali nel biennio 2012-2013²”. Gli elementi per il calcolo dello scostamento venutosi a creare fra l’andamento storico del saldo di bilancio e l’andamento giustificato dallo stato del ciclo economico sono riportati nel grafico 7. Tra il 2007 e il 2014, secondo le elaborazioni della Commissione europea, l’output gap italiano è aumentato di 6,6 punti determinando, sulla base dei parametri di elasticità adottati dalla stessa Commissione, un ampliamento della componente ciclica dell’indebitamento di 3,6 punti in quota di Pil. Nel periodo, l’indebitamento netto in termini nominali è invece aumentato “solo” di 1,5 punti, la differenza essendo spiegata dall’adozione di manovre restrittive, ossia dall’intervento correttivo sul saldo strutturale. In sostanza, le scelte di bilancio rese necessarie dalla crisi del debito sovrano avrebbero depotenziato l’operare degli stabilizzatori automatici del bilancio pubblico, riducendone la portata di circa il 50 per cento.

GRAFICO7 VARIAZIONE DELL’OUTPUT GAP,DELLA COMPONENTE CICLICA E DELL’INDEBITAMENTO NETTO EFFETTIVO

NEL2007-2014 (IN%DELPIL)

Fonte Istat ed elaborazioni su dati Commissione europea (Banca dati AMECO)

Un’indicazione analoga si ottiene dal calcolo di una regola fiscale proposta in un recente lavoro degli Uffici della Commissione (Carnot, 2014)³. La regola definisce lo 2

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Nota di Aggiornamento del DEF 2014, Roma, settembre 2014, pp. 32-33. 3

N. Carnot, Evaluating fiscal policy: A rule of thumb, European Commission, Economc papers, n. 526, August, 2014.

sforzo fiscale di un paese come differenza fra le variazioni effettive del saldo primario e le variazioni necessarie per muoversi lungo un sentiero di riduzione del debito pubblico del 5 per cento annuo, fino a riportarne il livello al 60 per cento del Pil. Tale scostamento viene però ponderato per la dimensioni e la variazione dell’output gap, imponendo così nella regola una seconda componente relativa allo stato del ciclo economico. Come si mostra nel grafico 8, secondo questa elaborazione, lo sforzo fiscale affrontato dall’Italia nel 2012-2014 sarebbe stato molto superiore a quanto richiesto dalla regola e ben più pronunciato di quanto segnalato dalla variazione del saldo strutturale, l’indicatore utilizzato all’interno delle attuali procedure di sorveglianza europee. L’eccesso di sforzo fiscale sarebbe stato pari a 3,1 punti di Pil nel 2012 e a 7 decimi nel 2013. Un eccesso di restrizione (0,4 punti) si sarebbe verificato anche nel 2014, laddove la variazione del saldo strutturale segnalerebbe invece un allentamento della politica di bilancio⁴.

GRAFICO8 LO SFORZO FISCALE DELL’ITALIA SECONDO MISURAZIONI ALTERNATIVE

Fonte: elaborazioni su dati Commissione Europea e Carnot 2014

10. Il terzo ordine di fattori riguarda proprio la perdita di credibilità dell’indicatore di saldo strutturale. Riprendendo un corpo di analisi ormai piuttosto robusto, nel corso del 2014 i documenti programmatici del Governo hanno messo in luce le molte incertezze sottostanti la metodologia adottata in sede europea, evidenziando come diversi criteri di misurazione porterebbero a collocare in equilibrio il saldo strutturale italiano⁵. All’inizio dell’anno, con la diffusione delle Linee guida sull’attuazione del

4

Nello studio citato, diversamente dalle stime qui riportate, si arriva ad un risultato opposto nel 2014, anno in cui, secondo le previsioni della commissione allora disponibili, si aspettava una ripresa.

5

Patto di stabilità, la stessa Commissione ha riconosciuto parte dei limiti di uno schema di sorveglianza fondato sul cogente valore normativo del saldo strutturale, introducendo elementi di maggiore flessibilità nelle procedure di sorveglianza. Al di là degli aspetti più tecnici, queste incertezze evidenziano il limite di una regola fiscale basata su grandezze non direttamente osservabili e per questo non adatte ad ancorare le aspettative degli operatori e dei mercati. Regole di questo tipo portano la politica di bilancio a operare in una cornice formalmente rigida, ma che in realtà non offre una valida guida, a causa dell’indeterminatezza degli indicatori quantitativi di riferimento. La scelta compiuta a tal riguardo dal Governo, almeno fin tanto che perdureranno condizioni cicliche eccezionali, è di restituire centralità al valore di massimo di indebitamento del 3 per cento, il limite originariamente iscritto nel Trattato di Maastricht. Un parametro oggettivamente misurabile e incorporato nelle aspettative degli operatori italiani dai tempi dell’adesione alla moneta unica.

Indicatore di valutazione della politica fiscale

In uno studio recente, pubblicato su Economic Papers della Commissione Europea è stato proposto un indicatore sintetico che permette di valutare la politica fiscale negli stati membri dell’Unione

monetaria⁶. Seguendo tale metodologia il Cer ha costruito l’indicatore per l’Italia aggiornato con gli

ultimi dati disponibili.

Si tratta di una regola che prende in esame due aspetti fondamentali della stabilità macroeconomica: la sostenibilità dei conti pubblici in lungo termine e la stabilizzazione dell’output gap. L’entità dello

sforzo fiscale è data dalla somma del gap del saldo primario ( ) e da una misura del ciclo

dell’economia ( ):

(1)

Più precisamente, (il gap del saldo primario) denota la distanza dal sentiero che conduce alla

riduzione del debito pubblico secondo le regole europee ed è dato da: (2)

dove è il valore del saldo primario al netto delle misure una tantum, mentre è definito

come:

(3)

è il valore del debito in percentuale del Pil e è la soglia del debito del 60%. Il parametro è

fissato allo 0.5%, in linea con la media empirica dei paesi avanzati, e il valore di implica una

riduzione annua del debito in eccesso rispetto alla soglia del 5 per cento.

La è una misura sintetica del ciclo calcolata, come la media dei valori normalizzati sia dell’output

gap e sia della sua variazione⁷. Generalmente le serie dell’output gap sono soggette a frequenti e ampie revisioni; per contro le variazioni dell’output gap sono meno influenzate dalle revisioni della serie in livelli. Di conseguenza, la combinazione del livello e delle variazioni dell’output gap fornisce una misura più bilanciata del ciclo.

La regola fiscale definita in questo modo tiene in conto il contenimento del debito, da una parte, e la crescita stabile, dall’altra parte. Inoltre, le decisioni di politica fiscale hanno delle ripercussioni

delle varianze dei fattori latenti” e “Il ruolo della curva di Phillips all’interno del modello di stima del Pil potenziale” in Ministero dell’Economia e delle Finanze, DEF 2015, Roma, aprile 2015, pp. 18-25.

6

Nicolas Carnot (2010) “Evaluating Fiscal Policy, A Rule of Thumb”, European Economy, Economic Papers 526, European Commission.

7

Per la normalizzazione sono state usate la media e la deviazione standard della serie dell’output gap e quella della sua variazione nel periodo 1981-2014.

importanti sul quadro macroeconomico. Questo ruolo della politica fiscale assume ulteriore rilevanza all’interno dell’Unione monetaria in quanto le misure dei governi dovrebbero attenuare gli shock negativi.

La tavola 1 mostra il valore della regola in corrispondenza alle diverse combinazioni di P e S. Quando l’obiettivo di sostenibilità dei conti pubblici è raggiunto (P=0), la politica fiscale dovrebbe essere neutrale rispetto al ciclo. In effetti la regola indica dei valori contenuti compresi tra il -0.5 e lo 0.5. I valori aumentano man mano che ci si sposta verso valori positivi di P. Tuttavia, secondo la regola il consolidamento fiscale dovrebbe essere contenuto durante le fasi negative del ciclo (S<0).

TAVOLA1 -4 -2 0 2 4 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 -1 -1,25 -0,75 -0,25 0,25 0,75 0 -1 -0,5 0 0,5 1 1 -0,75 -0,25 0,25 0,75 1,25 2 -0,5 0 0,5 1 1,5 Economic Conditions (S) Primary gap (P)

Il risultato dell’equazione della regola viene confrontato con lo sforzo fiscale effettivo :

) (4)

dove sono le misure discrezionali dal lato delle entrate, e denotano, rispettivamente, la

spesa primaria e la crescita del Pil calcolata come la media degli ultimi dieci anni. Le entrate e le spese sono depurate dalle misure una tantum.

Il grafico 1 mostra l’andamento dell’indice e le sue due componenti dal 2004 al 2014. L’andamento discendente nel biennio 2006-2008 era dovuto alla riduzione del gap del saldo primario. Il picco negativo del 2009 riflette le sfavorevoli condizioni cicliche in concomitanza con un ampliamento del gap del saldo primario. Negli anni successivi l’indice riflette gli alti livelli del gap del saldo primario e la sfavorevole fase del ciclo economico.

GRAFICO1 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Rule of thumb primary gap (p) composite index economic conditions (S)

La tavola 2 mette a confronto i valori prescritti dalla regola e lo sforzo effettivo negli anni 2011-2014. Si nota come, nell’ultimo triennio, lo sforzo fiscale effettivo è stato sistematicamente superiore a quello indicato dalla regola.

TAVOLA2 Rule of thumb Sforzo fiscale effettivo 2011 0,9 -1,1 2012 0,4 3,6 2013 0,1 0,8 2014 0,4 0,9

11. Questa scelta ha valenza ampia. Essa, infatti, mostra come il ripensamento della politica di bilancio nel corso del 2014 abbia voluto anche rispondere all’insoddisfazione verso uno schema di sorveglianza che sembra aver creato un conflitto fra obiettivi di breve e di lungo termine della politica di bilancio. Nel caso italiano, la correzione di finanza pubblica, adottata in condizioni particolarmente critiche del ciclo economico, ha rivelato effetti recessivi sull’economia. Secondo le metodologie di calcolo adottate in sede europea, ciò si è tradotto in un abbassamento del potenziale che, a sua volta, ha ulteriormente ristretto gli spazi di manovra per la politica di bilancio. Si sarebbe così determinato un circolo vizioso che ha rischiato di portare a un avvitamento dell’economia⁸.

L’esito paradossale è che in queste condizioni può emergere un’incoerenza fra i risultati imposti nel breve termine alla finanza pubblica (aumentare lo sforzo fiscale per rispettare il ritmo di avvicinamento all’OMT richiesto dalle regole del Fiscal Compact) e la sostenibilità di lungo periodo della stessa.

A titolo di esempio, si considerino le ipotesi macroeconomiche sottostanti la costruzione degli scenari di sostenibilità della spesa previdenziale e sanitaria, elaborati dalla Ragioneria generale in seno all’Economic Policy Committee-Working Group on Ageing (ECP-WGA). Le condizioni di sostenibilità richiedono, per l’Italia, la costruzione di una traiettoria macroeconomica ambiziosa, caratterizzata da saggi di crescita del Pil e della produttività non inferiori al 1,5 per cento annuo e da una convergenza nel lungo periodo del tasso di disoccupazione su un livello del 7 per cento⁹. Chiaramente, in considerazione delle attuali condizioni cicliche, si tratta di uno scenario non facilmente conseguibile e dal quale ci si allontana tanto più quanto maggiore è l’impulso recessivo trasmesso dalla politica di bilancio. Appropriato appare, a tal riguardo, il richiamo del Governo agli effetti recessivi che avrebbe comportato la conservazione del precedente percorso di avvicinamento al pareggio strutturale. Per avere poi ulteriore riprova delle contraddizioni interne al modello di sorveglianza europeo basta porre a confronto il richiamato livello di disoccupazione incorporato negli scenari di sostenibilità con il valore del NAWRU (oltre il 10 per cento) utilizzato dalla Commissione per calcolare il disavanzo strutturale.

Un fattore di incoerenza può essere rilevato anche con riguardo alle modalità e ai tempi di realizzazione delle manovre. Come evidenziato dalla Commissione europea nella Analisi approfondita degli squilibri macroeconomici dell’Italia¹⁰, una accelerazione del consolidamento fiscale per porre il debito sul sentiero di riduzione potrebbe, in un contesto macroeconomico depresso e di deflazione, non ottenere risultati desiderati. Negli esercizi proposti la manovra conduce ad un abbassamento del debito ma con ritardo: l’impulso iniziale è infatti recessivo e peggiorativo della dinamica del debito. L’elemento capace di risolvere questa incoerenza sono le riforme 8

In termini di teoria economica, si è determinato un tipico fenomeno di isteresi “à la Blanchard”, in cui le dinamiche di breve, innescate da un qualche shock, generano effetti cumulati che modificano le precedenti traiettorie di lungo periodo. Se lo shock iniziale è di tipo recessivo, il sistema economico rischia di ricollocarsi su un equilibrio meno favorevole, caratterizzato da più bassi tassi di crescita. Questo tipo di impulso potrebbe essere stato innescato dalla condivisione di uno schema di politica economica che, come abbiamo visto, tendeva a negare, o quantomeno a sottovalutare, l’influenza della politica di bilancio sul ciclo economico. L’esito paradossale è che in queste condizioni può emergere un’incoerenza fra i risultati imposti nel breve termine alla finanza pubblica e la sostenibilità di lungo periodo della stessa. Vedi Blanchard O., The medium run, Brookings Paper on Economic Activity, n. 2, September, 2007.

9

Cfr. Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, DEF aprile 2015.

10

strutturali, che produrrebbero effetti indipendenti dal segno della manovra di bilancio e quindi recupererebbero dal lato dell’offerta il sacrificio richiesto dal lato della domanda. Tuttavia, sembra difficile negare che l’impatto delle riforme strutturali sul prodotto sia di incerta misurazione tanto nei tempi, quanto nelle dimensioni. Inoltre, è possibile argomentare che l’efficacia degli interventi di natura strutturale sia limitata in presenza di uno stato depresso delle aspettative, come tipicamente si riscontra in fasi di prolungata recessione. La semplice considerazione delle riforme strutturali non sembra quindi risolvere le contraddizioni di un modello che, almeno nel caso italiano, lascia gli operatori in uno stato di indeterminatezza.

12. La rivisitazione del percorso programmatico trova riflesso nella messa a punto