Definito in tal modo il quadro di riferimento dell’“organizzazione centrale” si è poi proceduto alla più complessa operazione di misurazione della spesa che il bilancio

dello Stato mobilita per il funzionamento dell’intero perimetro così ridefinito. In pratica, si tratta di avanzare stime, in primo luogo, sulle risorse statali “trasferite” dallo Stato (definizione contabilità nazionale) agli altri enti del settore S1311, vale a dire alle

Amministrazioni centrali elencate dall’Istat; in secondo luogo, di fornire una misura della spesa che i Ministeri sostengono complessivamente a qualsiasi titolo in favore dei 165 organismi, riferibili all’organizzazione centrale, ma che non appartengono al perimetro Istat.

Quanto alla prima misura relativa ai “trasferimenti” che, ai fini del

consolidamento dei dati, l’Istat nel quadro delle Amministrazioni centrali identifica come diretti dallo Stato agli “Altri enti dell’Amministrazione centrale”, si tratta di oltre 16 miliardi, nel 2013. Quanto invece alla più complessa operazione di misurazione delle risorse mobilitate in favore dei 165 soggetti esterni si è operato, con l’utilizzo dei codici fiscali, estraendo tutti i pagamenti erogati, a qualunque titolo, dal bilancio statale in direzione dei 165 soggetti censiti, per settore di intervento.

Da questa prima misurazione non selettiva emergerebbe che l’ammontare delle risorse “pagate” annualmente dallo Stato agli enti e alle società del “censimento” è stato dell’ordine di circa 24 miliardi per il 2012, di 25 miliardi per il 2013 e di 20 miliardi per il 2014 (tavola 6).

Va tuttavia considerato che la rilevazione per codici fiscali si estende a tutte le categorie economiche del bilancio dello Stato, comprese le partite finanziarie che, invece, come è noto sono escluse dai flussi della spesa pubblica rilevanti per la contabilità nazionale. Al netto di tali partite, nonché degli interessi passivi (sostanzialmente destinati alla Cassa DD.PP. e alle Poste), una stima più omogenea con i 16 miliardi di consolidamento intra AC (pur avendo a mente i differenti criteri di contabilizzazione tra la cassa e la competenza economica), indicherebbe in poco meno di 8 miliardi il volume di risorse statali mobilitate a favore dei 165 enti esterni.

Una seconda avvertenza riguarda l’inevitabile sottostima del costo sostenuto dallo Stato per gli enti esterni, ricavato dall’utilizzazione dei soli mandati di pagamento direttamente assegnati agli organismi. Non sono rari, infatti, i casi di organismi anche di primaria importanza che, pur non risultando destinatari di risorse “trasferite”, si avvalgono principalmente del cosiddetto “parafiscale”, trovando copertura dei costi sostenuti per l’espletamento della loro attività in componenti tariffarie costituenti “oneri generali di sistema”, corrisposte dagli utenti finali.

TAVOLA6

PAGAMENTI DAL BILANCIO DELLO STATO AGLI ENTI ESTERNI ALLA AMMINISTRAZIONE CENTRALE*

(in migliaia)

Settori di intervento 2012 2013 2014

Servizi generali delle PA 391.974 235.611 228.440

Giustizia difesa e ordine pubblico 100 230 164

Affari economici commerciali e del lavoro 19.106.489 19.521.006 15.915.839

Agricoltura 47.239 22.396 23.926 Trasporti 4.205.210 4.648.655 3.445.590 Combustibili ed energia 77.309 32.826 55.182 Ambiente e territorio 10.749 11.724 10.662 Sanità 1.870 1.856 1.901 Attività ricreative 160.606 157.556 166.676 Attività culturali 61.046 50.096 65.013 Istruzione 4.243 6.631 4.130 Protezione sociale 12.230 13.853 366.866 Totale complessivo 24.079.064 24.702.440 20.284.389

* Rilevazione dei pagamenti attraverso i Codici Fiscali dei soggetti destinatari Fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati SICR

Se l’esclusione delle partite finanziarie e degli interessi passivi consente di isolare i rapporti tra bilancio statale e la Cassa DD.PP.¹(di gran lunga il principale destinatario dei pagamenti statali rilevati), lo scopo centrale dell’indagine, che mira a esprimersi sui rapporti di strumentalità e complementarietà degli enti esterni rispetto ai Ministeri, induce ad escludere dalla misurazione dei costi anche le imprese industriali e quelle di servizi (Stmicroelectronics holding n.v., Finmeccanica S.p.A., Alitalia in a.s., Ferrovie appulo lucane, Ferrovie del sud est e servizi automobilistici S.r.l., Enel S.p.A., Fs-Ferrovie dello Stato italiane S.p.A., Rai-Radio televisione italiana S.p.A., Poste italiane S.p.A., Enav S.p.A. Eni S.p.A.).

Con tale opportuna delimitazione, che riporta a 153 il numero dei soggetti esterni funzionalmente rapportabili in via più diretta ai Ministeri, i trasferimenti dal bilancio statale ammonterebbero nel 2014 a poco più di un miliardo.

TAVOLA7

PAGAMENTI DAL BILANCIO DELLO STATO AGLI ENTI ESTERNI ALLA AMMINISTRAZIONE CENTRALE

(con esclusione di Cassa DD.PP. e imprese pubbliche di servizi)

(in migliaia)

Settori di intervento 2012 2013 2014

Servizi generali delle PA 391.974 235.611 228.440

Giustizia difesa e ordine pubblico 100 230 164

Affari economici commerciali e del lavoro 78.616 53.338 117.995

Agricoltura 47.239 22.396 23.926 Trasporti 26.442 30.239 30.483 Combustibili ed energia 66.068 - 19.991 Ambiente e territorio 10.749 11.724 10.662 Sanità 1.870 1.856 1.901 Attività ricreative 151.072 141.226 157.234 Attività culturali 61.046 50.096 65.013 Istruzione 4.243 6.631 4.130 Protezione sociale 12.230 13.853 366.866 Totale complessivo 851.648 567.202 1.026.806

Fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati SICR

Va osservato che la distribuzione per settori delle risorse oggetto di rilevazione è molto differenziata. Per il 2014, la maggior quota è destinata al settore protezione sociale, rappresentato in tal senso principalmente dai pagamenti verso la società Consap-Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A. e il Fondo nazionale di assistenza per il personale della Polizia di Stato. Anche il settore “Servizi generali della PA”, all’interno del quale figurano pagamenti verso l’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, l’Invimit SGR - Investimenti Immobiliari Italiani Società di Gestione del Risparmio S.p.A. e la società Studiare Sviluppo S.r.l., assorbe il grosso delle risorse per il 2014.

1

La Cassa DD.PP. svolge indubbiamente, oltre al tradizionale finanziamento degli investimenti degli enti locali mediante la raccolta postale, alcune funzioni strumentali legate alla gestione di finanziamenti agevolati alle imprese per conto dello Stato e alla concessione di mutui ad enti pubblici (es. Autorità portuali) a fronte dei contributi pluriennali stanziati nel bilancio dello Stato. D’altro canto, però, l’eterogeneità delle fonti e modalità di finanziamento di queste attività, la difficoltà di collocarle esattamente nella “gestione separata” ovvero nella “gestione ordinaria” - legata alla raccolta di fondi sul mercato mediante obbligazioni non garantite dallo Stato -, la difficoltà di individuare analiticamente i costi attribuibili alle specifiche funzioni strumentali da considerare, sono tutte circostanze che hanno consigliato un rinvio di questo complesso esame ad un futuro e specifico approfondimento.

Ad integrazione del quadro di risorse finanziarie “trasferite” (e che, si ribadisce, sottostimano le modalità attraverso le quali gli enti esterni possono finanziarsi), l’indagine condotta ha consentito di rilevare come al ristretto gruppo di soggetti dalla Corte ritenuti più affini e strumentali all’attività dei Ministeri faccia capo una consistenza di personale superiore alle 10 mila unità².

10. Venendo all’esposizione dei primi provvisori risultati ottenuti

dall’elaborazione dei dati raccolti nell’indagine della Corte, la Tavola 8 offre, per gli 85 enti che hanno fornito informazioni sul costo di produzione, una rappresentazione della quota di esso finanziata con risorse del bilancio dello Stato; tale percentuale è ottenuta rapportando la media dei pagamenti nel triennio 2012-2014 al valore del costo di produzione relativo all’anno 2013³.

TAVOLA8

ENTI ESTERNI ALLA AMMINISTRAZIONE CENTRALE:COSTO DI PRODUZIONE E RISORSE STATALI

Settori di intervento

(in migliaia)

Indice % di copertura Media dei pagamenti

del triennio 2012-2014 ^{Costo della produzione}

Servizi generali delle PA 285.342 300.907 94,8

Giustizia difesa e ordine pubblico 165 108.892 0,2

Affari economici commerciali e del lavoro 83.209 236.018 35,3

Agricoltura 30.237 128.202 23,6 Trasporti 29.055 66.298 43,8 Combustibili ed energia 28.686 368.386 7,8 Ambiente e territorio 11.045 25.954 42,6 Attività ricreative 4.003 49.665 8,1 Attività culturali 56.388 484.319 11,6 Istruzione 4.748 14.579 32,6 Protezione sociale 130.918 32.180 406,8 Totale complessivo 663.795 1.815.399 36,6

Fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati SICR e dati forniti dai Ministeri vigilanti

I dati evidenziano, nel complesso, una incidenza del contributo pubblico fornito a qualsiasi titolo pari al 36,6 per cento del costo di produzione totale degli enti considerati. Nell’esaminare i dati per settori bisogna considerare che il valore estremamente elevato della protezione sociale è principalmente dovuto ai trasferimenti delle risorse finanziarie che alimentano i Fondi gestiti dalla Consap S.p.A. (Fondo solidarietà mutui, Fondo fallimenti immobiliari, Fondo Studio ecc.). Bisogna dunque tener conto del fatto che, seppure in misura inferiore, analoghi trasferimenti di fondi potrebbero aver determinato un incremento della percentuali in alcuni settori rispetto ad altri, in cui la gestione di trasferimenti verso terzi è assente o meno rilevante. Accanto a questo fattore di sovrastima, bisogna però rilevare anche la possibile presenza di forme di prelievo parafiscale a favore degli enti e non transitanti per il bilancio dello Stato -che impli-cherebbe, per converso, una sottostima del costo fiscale ottenuto mediante i 2

In proposito si deve precisare che la ricordata incompletezza delle risposte ai questionari inviati ha permesso, al momento, di disporre dei dati sul personale (consistenza e retribuzione) solo con riguardo a 75 enti su 165.

3

Tra gli organismi per i quali non si dispone di dati di costo figurano soggetti come i Patronati e gli Ordini professionali, numericamente rilevanti ma che non sono destinatari di risorse statali direttamente erogati di importi

valori della tavola in esame. Con questi caveat, ed escludendo la protezione sociale, si noti che i settori caratterizzati dalla maggiore incidenza sono i servizi generali delle PA, seguiti dai trasporti, ambiente e territorio, affari economici, commerciali e del lavoro.

Un secondo tipo di informazione riguarda la stima del costo di produzione totale dei servizi resi dal ministero vigilante e dagli enti esterni alla Amministrazione centrale da esso vigilati, con evidenza della incidenza percentuale del costo degli enti esterni sul totale. Per quanto riguarda la valutazione dei costi delle attività svolte dei Ministeri vigilanti, ai quali corrispondono gli enti considerati, si sono esaminati i dati di contabilità economica del budget dello Stato ed in particolare dei costi propri che rappresentano l’aggregato che meglio approssima i costi di produzione degli enti rilevati nell’indagine.

TAVOLA9

I COSTI DI PRODUZIONE DEGLI ENTI SUL COSTO TOTALE DEI SERVIZI

Ministero vigilante

(in migliaia) Incidenza % del

Costo produzione enti sul Totale Enti Ministeri vigilanti

Costo totale Costo della produzione Costi propri

Economia e Finanze 374.759 5.383.003 5.757.762 6,5

Sviluppo economico 537.503 252.434 789.937 68,0

Affari esteri e cooperazione internazionale 34.180 975.237 1.009.417 3,4

Istruzione, università e ricerca 12.353 40.914.077 40.926.429 0,0

Interno 35.931 9.167.124 9.203.056 0,4

Ambiente e tutela del territorio 25.954 131.692 157.646 16,5

Infrastrutture e trasporti 70.300 1.149.462 1.219.762 5,8

Difesa 111.076 19.229.433 19.340.509 0,6

Politiche agricole, alimentari e forestali 128.137 598.546 726.683 17,6

Beni, attività culturali e turismo 485.207 929.605 1.414.812 34,3

Totale complessivo 1.815.399 78.730.613 80.546.012 2,3

Fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati forniti dai Ministeri vigilanti e budget economico dei Ministeri

Dalla tavola si evince che, nell’aggregato, i costi di produzione degli enti e società esterni alla Amministrazione centrale hanno un peso relativamente modesto sui costi totali. Ma il dato medio è il risultato di situazioni molto differenziate, che evidenziano un’incidenza particolarmente elevata per il Ministero dello sviluppo economico (68 per cento), seguito dal ministero dei beni culturali (34 per cento) e da quelli delle politiche agricole e forestali (18 per cento) e dell’ambiente (16 per cento).

Un’ultima analisi, condotta con riferimento a 75 enti prende in esame i dati relativi alle unità di personale e alle retribuzioni medie. Il confronto con gli analoghi dati ministeriali, tratti dalla contabilità economica del budget dello Stato, permette di effettuare una valutazione comparata dei costi di produzione, della retribuzione media del personale, della struttura dei costi.

TAVOLA10

IL PERSONALE NEGLI ENTI ESTERNI:CONSISTENZA,COSTO E RETRIBUZIONE MEDIA

Ministero vigilante

Dati riferibili agli enti Dati riferiti ai ministeri vigilanti

(in migliaia) Incidenza

% del Costo del personale sul Costo di produzione (in migliaia) Incidenza % Costo del personale sui Costi propri Costo della produzione di cui Costo del personale Numero Unità personale Retribuzione media Costi propri Costo del personale Anni persona Retribuzione media Economia e finanze 374.759 139.237 2.231 62 37,2 5.383.003 3.856.001 70.458 55 71,6 Sviluppo economico 537.503 153.366 2.333 66 28,5 252.434 174.970 3.248 54 69,3 Affari esteri e cooperazione internazionale 34.180 12.226 329 37 35,8 975.237 803.384 7.933 101 82,4 Istruzione, università e ricerca 12.353 4.539 135 34 36,7 40.914.077 39.889.940 978.220 41 97,5 Interno 35.576 3.432 107 32 9,6 9.167.124 7.803.060 157.738 49 85,1 Ambiente e tutela del territorio 25.954 8.688 137 63 33,5 131.692 57.720 987 58 43,8 Infrastrutture e trasporti 70.300 35.858 754 48 51,0 1.149.462 893.513 18.837 47 77,7 Difesa 111.076 42.562 1.165 37 38,3 19.229.433 14.855.153 303.189 49 77,3 Politiche agricole, alimentari e forestali 128.137 20.177 341 59 15,7 598.546 509.421 10.698 48 85,1 Beni, attività culturali e turismo 365.157 151.506 2.780 54 41,5 929.605 743.221 18.607 40 80,0 Totale 1.694.994 571.592 10.312 55 33,7 78.730.613 69.586.385 1.569.915 44 88,4

Fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati forniti dai Ministeri vigilanti e Budget dei Ministeri

Limitandosi all’esame dei dati aggregati, è possibile porre in evidenza alcuni elementi:

- la retribuzione media del personale degli enti e società esterni alla PA è superiore di circa 11 mila euro rispetto a quanto percepito dal personale dei Ministeri vigilanti; tale differenza, moltiplicata per le oltre 10 mila unità di personale degli enti vigilati, equivarrebbe ad un “onere aggiuntivo di oltre 100 milioni di euro, scostamento che, a parità di funzioni esercitate, potrebbe essere letto come un indicatore di inefficienza, anche se riferito alla sola remunerazione del fattore lavoro;

- il costo di produzione dei fattori diversi dal lavoro risulta negli enti vigilati molto superiore, rapportato al costo di produzione totale, rispetto a quello rilevato per i Ministeri vigilanti (66 per cento contro 12 per cento): un elemento che richiederebbe una indagine più mirata allo scopo di verificare il grado di efficienza complessivo⁴.

4

Sulla base di queste indicazioni è possibile calcolare un indicatore di inefficienza complessiva, costruito come rapporto tra costi per unità di prodotto del Ministero vigilante e del gruppo degli enti vigilati.

Il rapporto individua il potenziale guadagno di efficienza (ovvero la riduzione di costi a parità di output) derivante dall’internalizzazione delle attività degli enti e delle società esterni. Nell’ipotesi di una eguale produttività del lavoro tra Ministero e gruppo degli enti vigilati, tale indice si ottiene come rapporto tra i costi di produzione dei due gruppi (Ministero/enti) moltiplicato per il rapporto tra personale degli enti e dei Ministeri assumendo, sulla base dei dati esposti, un valore pari a 0,3: il costo unitario dei servizi resi dai Ministeri sarebbe, in altri termini, pari al 30 per cento dell’analogo costo degli enti e delle società da essi vigilati. Ciò, in astratto, equivarrebbe a dire che circa il 70 per cento dei costi di produzione degli enti e società potrebbe essere risparmiato a seguito di una internalizzazione che applicasse gli stessi parametri di costo dei Ministeri vigilanti (retribuzione media ed impiego medio di lavoro, prezzo medio ed impiego medio di fattori produttivi diversi dal lavoro). In tale ipotesi il risparmio teorico sul costo di produzione degli enti e società vigilati sarebbe di circa un miliardo di euro. Chiaramente, questa stima di inefficienza complessiva si ridurrebbe in presenza di un differenziale positivo nel livello di produttività degli enti vigilati rispetto

In conclusione, le prime e provvisorie indicazioni che possono essere tratte dall’indagine avviata dalla Corte su Amministrazione centrale ed enti strumentali costituiscono già uno stimolo ad approfondire una tematica così strategica in una fase nella quale il riequilibrio dei conti pubblici affida un ruolo decisivo alla spending review.

Il riordino degli enti pubblici statali e la riduzione dei loro costi di funzionamento sono, del resto, obiettivi ricorrenti da molti anni. Molto meno evidenti sono i risultati concreti finora conseguiti, verosimilmente anche per la mancanza di una sistematica ricognizione della situazione in essere.

E’ fondamentale, al riguardo, ricostruire il quadro delle competenze e delle funzioni che, anche a livello centrale, vede la contemporanea presenza delle strutture ministeriali e di numerosi organismi strumentali e complementari. Senza che sia chiara la distinzione di ruoli, vi è il rischio di sovrapposizione di compiti e di duplicazione di funzioni e costi.

Un rischio che la finanza pubblica italiana non è più in grado di sopportare.

vigilanti comporterebbe solo una limitata diminuzione del grado di inefficienza (dal 70 per cento iniziale al 63 per cento). Rimarrebbero, dunque, solidi gli indizi di inefficienze di costo legate al processo di esternalizzazione.

I

:

L’OCCUPAZIONE NEL SETTORE PUBBLICO E LA SPESA PER REDDITI DA LAVORO

DIPENDENTE

1. Nel 2014, secondo i dati diffusi dall’Istat agli inizi del mese di marzo, la spesa