DIRITTO DEL LAVORO
L’APPLICAZIONE DEL TRATTATO DI AMSTERDAM IN MATERIA DI OCCUPAZIONE:
3. Da Amsterdam a Lussemburgo e oltre: il primo semestre di ap- ap-plicazione
Il Consiglio Europeo di Amsterdam (16 giugno 1997) adotto` una risoluzione su « Crescita ed occupazione » nella quale (§ 6) i Capi di Stato e di Governo si dichiararono per l’immediata applicazione del Trattato appena firmato, in anticipo rispetto alla ratifica da parte de-gli Stati membri e quindi alla sua entrata in vigore. Pur concordando con questa importante opzione politica, dettata da tutta la drammati-cita` della disoccupazione nell’Europa comunitaria, non si puo` non ri-levare che da un punto di vista strettamente giuridico si e` trattato di un procedimento « molto discutibile » (1). Una sorta di procedura di
(1) WEISS, Il Trattato di Amsterdam e la politica sociale, in DRI, 1998, 9.
MARCO BIAGI
90
emergenza che avrebbe dovuto essere gestita all’insegna di una pru-dente sperimentalita`.
La Commissione — alla quale va riconosciuta una capacita` di progettazione davvero notevole — riuscı` gia` il 1o ottobre 1997 (2) a presentare la propria Comunicazione contenente la proposta per gli orientamenti (o “linee-guida”) per le politiche dell’occupazione degli stati membri per il 1998. Gia` in quel documento erano presenti i ca-pisaldi di quelle che entro pochi mesi sarebbero diventate le misure indirizzate agli Stati membri. Innanzitutto i quattro “pilastri” (seppu-re in ordine parzialmente diverso rispetto alle successive conclusioni del vertice di Lussemburgo), cioe` imprenditorialita`, impiegabilita` (o occupabilita`, come meglio si preferisce tradurre employability), adatta-bilita` e pari opportunita`.
In particolare il documento della Commissione aveva gia` imme-diatamente individuato i principali obiettivi da proporre agli Stati membri, entrambi rientranti nel capitolo della occupabilita` che dopo poco tempo furono formalizzati in occasione del Consiglio Europeo Straordinario sull’occupazione (3) che definı` gli “orientamenti” per il 1998 (4). Innanzitutto l’impegno di affrontare la disoccupazione giova-nile e di prevenire la disoccupazione di lunga durata, previsto nel-l’orientamento 1 (« offrire a ogni giovane, prima che siano trascorsi sei mesi di disoccupazione, la possibilita` di ricominciare con un’attivita` di formazione o di riqualificazione professionale, con la pratica lavora-tiva, con un lavoro o altra misura che ne favorisca l’inserimento pro-fessionale ») e nell’orientamento 2 (« offrire anche ai disoccupati adulti, prima che siano trascorsi dodici mesi di disoccupazione, la possibilita` di ricominciare con uno dei mezzi succitati o, in generale, con un orientamento professionale individualizzato »).
Inoltre la Commissione Europea punto` fin dall’inizio sul passag-gio dalle misure passive a quelle attive in materia occupazionale. Fu quindi sancito il principio (destinato a diventare l’orientamento 3) per cui ogni Stato membro avrebbe dovuto adoperarsi per « aumentare sensibilmente il numero delle persone che beneficiano di misure attive atte a facilitarne l’inserimento professionale » e quindi « proporre
at-(2) COM(97) 497 final.
(3) Lussemburgo, 20-21 novembre 1997.
(4) CONSIGLIOEUROPEO STRAORDINARIO SULL’OCCUPAZIONE (1998), Lussemburgo, 20/21 novembre1997, Conclusioni della presidenza, in DRI, 122 ss.
L’APPLICAZIONE DEL TRATTATO DI AMSTERDAM IN MATERIA DI OCCUPAZIONE 91
tivita` di formazione o altro analogo provvedimento a una piu` alta per-centuale di disoccupati » da rapportarsi all’obiettivo « di un progres-sivo ravvicinamento alla media dei tre Stati membri che hanno rag-giunto il miglior risultato in materia, pari almeno al 20 per cento ».
Val la pena ricordare che le proposte della Commissione e, suc-cessivamente, le deliberazioni del vertice di Lussemburgo comprende-vano un ampio numero di materie e di argomenti. Gli orientamenti, cosı` come li possiamo leggere nel documento formale che li adotto` in occasione del Consiglio Affari Sociali del 15 dicembre 1997, sono ben 19. Tuttavia ai fini del tema specificamente trattato in questa sede non occorre entrare nel dettaglio delle indicazioni sostanziali contenute negli orientamenti, pur essendo queste di grande interesse.
Occorre tuttavia sottolineare convenientemente il fatto che esiste una netta differenza tra i primi tre orientamenti, appena sunteggiati, e gli altri. Nel primo caso siamo in presenza di impegni di natura quan-titativa che gli Stati membri hanno inteso assumere, mentre nella se-conda ipotesi il termine “orientamento” riflette invece la natura di semplice indicazione che essi tendono a rivestire. In altri termini an-cora la Commissione, il Consiglio Europeo ed il Consiglio convennero sull’opportunita` di specificare criteri che sono stati definiti in nume-rose occasioni “di convergenza”, alludendo alla ben piu` nota imposta-zione concordata all’interno del Trattato di Maastricht ai fini della creazione dell’Unione monetaria.
I “criteri di convergenza” in materia occupazionale sono dunque tre:
1) offrire ad ogni giovane, entro i primi 6 mesi di disoccupazione un’occasione di ingresso sul mercato del lavoro, ricorrendo alla forma-zione o ad altre misure;
2) offrire ad ogni adulto, entro i primi 12 mesi di disoccupazione, un’identica opportunita`;
3) aumentare il numero di beneficiari di misure attive di politica del lavoro comprendendo almeno il 20% dei disoccupati.
Ev questo forse il momento piu` importante del processo applica-tivo del Trattato di Amsterdam in materia di occupazione. La Com-missione non ebbe esitazioni a proporre una logica di netta conver-genza, raccogliendo almeno in parte l’esperienza del modello del-l’Unione monetaria. In sede politica sia il Consiglio Europeo nella sua seduta straordinaria, sia il Consiglio (per non parlare del Comitato oc-cupazione che analizzo` le proposte in piu` sedute) accettarono questa
MARCO BIAGI
92
impostazione, anche se forse non ci fu una piena consapevolezza del carattere vincolante (ed assai impegnativo) degli impegni assunti con i primi tre orientamenti.
Per quanto riguarda il Governo italiano si manifesto` piena ade-sione a quest’impostazione. Si auspico` infatti (5) che « la logica del coordinamento stabilita in materia occupazionale dal Trattato di Am-sterdam si traduca in un piano di convergenza ». E per esplicitare an-cor meglio il punto di vista si aggiunse: « Si tratta altresı` di sviluppare con gradualita` ma con risolutezza una cultura della convergenza in modo non dissimile da quanto e` avvenuto e sta avvenendo in materia economica e monetaria ». Un sostegno incondizionato, dunque, an-corche´ forse non del tutto consapevole delle impegnative conseguenze che cio` avrebbe determinato. Anche se piu` oltre nell’ambito dello stesso documento si osservava che « non necessariamente si dovra` o si potra` far ricorso ad indicatori di ordine quantitativo ». Non solo ma si aggiunse che i tre orientamenti richiamati (ed a quel punto proposti dalla Commissione) non avrebbero dovuto precludere « agli Stati membri l’autonoma ricerca di un appropriato equilibrio fra l’azione preventiva e quella di reinserimento dei disoccupati di lungo periodo, nonche´ la discrezionalita` nella definizione della natura dell’intervento (esperienza di lavoro, intervento formativo o altro) ».
In ogni caso il Consiglio Affari Sociali del 15 dicembre 1997 (a cui aveva conferito espresso mandato il Consiglio Europeo di Lussem-burgo del 12-13 dicembre 1997 dove per la seconda volta in poche settimane i Capi di Stato e di Governo si occuparono della materia, ancorche´ limitandosi a confermare quanto deliberato nel vertice straordinario di fine novembre) fu assai chiaro nel richiedere agli Stati membri non solo di osservare la logica di misurabilita` dei primi tre obiettivi ma anche di proporsi « obiettivi nazionali quantificati ogni-qualvolta possibile ed appropriato ». Ed indico` l’obiettivo di presen-tare « un piano di azione nazionale per l’occupazione da trasmettere annualmente al Consiglio ed alla Commissione », assieme ad una « re-lazione sulle modalita` della sua attuazione ». Spetto` poi al Comitato per l’occupazione convenire con la Commissione la presentazione dei Piani entro il 15 aprile 1998, mentre il termine per l’invio di un primo
(5) Competitivita` e coesione sociale in Europa: per una politica di convergenza sull’occupazione. Posizione del Governo italiano in preparazione del Consiglio Europeo straordinario sull’occupazione, in DRI, 1998, n. 1, 119 ss.
L’APPLICAZIONE DEL TRATTATO DI AMSTERDAM IN MATERIA DI OCCUPAZIONE 93
rapporto di attuazione (implementation report) fu fissato al 31 luglio 1998.
4. La redazione dei Piani nazionali per l’occupazione e il Consiglio