Le nuove disposizioni del Trattato: varie ispirazioni in un unico Titolo

Il nuovo art. 125 (seguendo la numerazione della versione dei Trattati consolidati) esordisce senza equivoci prevedendo che « gli

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Stati membri e la Comunita`, in base al presente titolo, si adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore dell’occupazione ».

L’idea e` confermata dal successivo art. 126.2 dove leggiamo che « gli Stati membri, tenuto conto delle prassi nazionali in materia di respon-sabilita` delle parti sociali, considerano la promozione dell’occupazione una questione di interesse comune e coordinano in sede di Consiglio le loro azioni al riguardo ... ». Tale formula e` confermata ancora dal-l’art. 127.1 che assegna alla Comunita` il compito di contribuire « ad un elevato livello di occupazione promuovendo la cooperazione tra gli Stati membri nonche` sostenendone e, se necessario, integrandone l’azione », garantendo in ogni caso che « sono in questo contesto spettate le competenze degli Stati membri ». A queste disposizioni ri-spettose delle prerogative nazionali puo` collegarsi il secondo inciso al-l’art. 129 che proclama in conclusione che le misure coordinate sul-l’occupazione « non comportano l’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri ». Una norma di chiu-sura assai netta a riguardo.

Accanto a questo primo corpus normativo, di natura per cosı` dire sostanziale, convive un secondo di natura prettamente procedurale.

Riconosciuta nei termini appena visti l’autonomia degli Stati membri, si prevede all’art. 128.2 che il Consiglio elabori « annualmente degli orientamenti di cui devono tener conto gli Stati membri nelle rispet-tive politiche in materia di occupazione » ed in relazione a cio` « cia-scuno Stato membro trasmette al Consiglio e alla Commissione una relazione annuale sulle principali misure adottate per l’attuazione della propria politica in materia di occupazione » (art. 128.3). Si tratta di quelli che sono poi stati definiti “piani nazionali di azione per l’occu-pazione” (national action plans for employment, NAP in sigla), even-tualmente integrati da altra documentazione. Sulla base di tali NAP il Consiglio « procede annualmente ad un esame dell’attuazione delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione alla luce degli orientamenti in materia di occupazione ».

In altri termini, sempre secondo la lettera del Trattato, il Consi-glio esamina i NAP tenendo conto degli orientamenti definiti in pre-cedenza e, « se lo considera opportuno sulla base di detto esame » puo` « rivolgere raccomandazioni agli Stati membri ». Ev questa una sanzione di carattere politico per nulla trascurabile in quanto mette-rebbe in seria difficolta` un Governo nazionale di fronte alla sua opi-nione pubblica interna. La portata di un’eventuale “raccomandazione”

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si comprende agevolmente tenendo conto del forte impatto che sul piano interno assumono anche semplici documenti di analisi della Commissione, preparatori rispetto all’attivita` del Consiglio (v. infra al

§ 4). In ogni caso, come prevede il successivo art. 128.5, « sulla base dei risultati di detto esame, il Consiglio e la Commissione trasmettono al Consiglio Europeo una relazione annuale comune in merito alla si-tuazione dell’occupazione nella Comunita` e all’atsi-tuazione degli orien-tamenti in materia di occupazione ».

Curiosamente la norma che si sta esaminando pone all’inizio (art.

128.1) cio` che in senso logico consegue da quanto precedentemente sunteggiato. Ricevuta la relazione annuale congiunta del Consiglio e della Commissione, anche « il Consiglio Europeo esamina annual-mente la situazione dell’occupazione e adotta le conclusioni del caso » che serviranno poi al Consiglio per definire — come si e` gia` visto — gli orientamenti per l’anno successivo. Il ciclo cosı` e` compiuto e si ri-comincia nuovamente. Sembrerebbe pertanto che si possa determinare una sola ipotesi di limitazione delle prerogative nazionali in materia di occupazione, nel caso in cui il Consiglio decida di rivolgere una rac-comandazione nei confronti di uno Stato membro, nel presupposto che la sua politica occupazionale diverga sensibilmente da quanto de-finito in sede di “orientamenti”. Ma se cosı` fosse l’atto abbastanza cla-moroso di una raccomandazione, decisa com’e` ovvio senza il consenso dello Stato membro interessato e quindi adottata da un Consiglio ri-dotto ad esprimersi a maggioranza, risulterebbe un’extrema ratio di rara praticabilita`.

La logica del coordinamento o della cooperazione e` assai meglio evidenziata da una terza parte del Titolo in questione dove le due norme finali tratteggiano il momento di collaborazione multilaterale.

Cosı` l’art. 129 consente che il Consiglio adotti « misure di incentiva-zione dirette a promuovere la cooperaincentiva-zione tra Stati membri e a soste-nere i loro interventi nel settore dell’occupazione, mediante iniziative volte a sviluppare gli scambi di informazioni e delle migliori prassi... ».

Si parla anche di « analisi comparative » e della necessita` di promuo-vere « approcci innovativi », valutando poi « le esperienze realizzate », ricorrendo con preferenza a « progetti pilota ». Il tono del legislatore si fa assai piu` coerente con le espressioni di apertura del Titolo che appunto richiamavano uno spirito di collaborazione: scambi di espe-rienze, lavoro in comune per trarre spunti ed indicazioni dalle misure adottate in altri contesti nazionali, confronto continuo alla ricerca de-gli interventi piu` efficaci.

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Alla stessa stregua si puo` valutare la creazione del Comitato per l’occupazione (art. 130), a « carattere consultivo », che e` chiamato a svolgere proprio la funzione di promozione di un coordinamento tra gli Stati membri per quanto riguarda le politiche in materia di occu-pazione e di mercato del lavoro. Il Comitato, composto da due com-ponenti per Paese, coincide in questa fase di applicazione anticipata del Trattato con il Comitato per l’occupazione e il mercato del lavoro istituito con decisione del Consiglio del 20 dicembre 1996. Ev super-fluo riferirsi anche succintamente a questa decisione in quanto il Trat-tato di Amsterdam non fa che riprenderne i passaggi piu` salienti.

Spetta dunque a tale Comitato (entrato in funzione nel gennaio 1997) svolgere una funzione di raccordo e di espressione di pareri, su richie-sta del Consiglio o della Commissione, od anche di propria iniziativa.

Appare dunque evidente la coesistenza di norme caratterizzate da una certa diversita` di ispirazione. Alcune disposizioni sono ispirate ad una filosofia generale di cooperazione, mentre altre tracciano il percorso di questo esercizio in senso piu` dirigistico (gli “orientamen-ti”) e talvolta sanzionatorio (la “raccomandazione”) eventualmente dirizzata nei confronti di uno Stato membro. Infine esistono alcune in-dicazioni strumentali per realizzare il momento collaborativo, esemplifi-cando forme ed individuando uno strumento (il Comitato per l’occupa-zione). Non v’e` dunque da stupirsi che dal coacervo di queste disposi-zioni possa essere nata una prassi applicativa non agevole da valutare.

3. Da Amsterdam a Lussemburgo e oltre: il primo semestre di