Analisi orizzontale.

L’analisi orizzontale evidenzia sia elementi di uniformità che di differenziazione tra le esperienze oggetto di studio.

Il contesto della rendicontazione sociale. Con riferimento alle variabili del

contesto normativo, istituzionale ed organizzativo in cui è maturata l’esperienza di bilancio sociale si nota una sostanziale uniformità in tutti i casi analizzati. L’adozione del bilancio sociale non è stato un fenomeno casuale, e l’orientamento alla rendicontazione sociale è stata una presa di

coscienza della propria responsabilità sociale, dovuta al combinarsi di elementi quali l’applicazione del principio di sussidiarietà, il processo di modernizzazione della P.A. e l’affermarsi di una cultura manageriale dei risultati invece che dei compiti. In tutti e cinque i casi esaminati l’iniziativa di rendicontazione sociale si è caratterizzata come completamente volontaria, visto che non esiste alcuna disposizione legislativa che imponga alle pubbliche amministrazioni di redigere il bilancio sociale. Solo nel caso del Comune di Capaccio l’iniziativa ha trovato anche nei documenti inerenti la regolamentazione normativa dell’autonomia organizzativa dell’Ente un riscontro; infatti, nello statuto comunale si contempla la possibilità di predisporre atti di rendicontazione sociale. Per il Comune di Seriate, sebbene non si tratti squisitamente di bilancio sociale, l’Oscar di Bilancio P.A. della Ferpi ha ritenuto di includerlo ugualmente nella terna dei finalisti della categoria “Comuni non capoluoghi di provincia” per aver tale Ente redatto il bilancio consolidato e per aver rappresentato in modo chiaro i prospetti contabili obbligatori nella relazione della Giunta comunale al rendiconto, con esposizione dei risultati in slides e grafici fruibili dai cittadini sul sito web istituzionale.

Il processo di rendicontazione. Se, da un lato, il contesto in cui sono

maturate le iniziative di rendicontazione sociale presenta sostanziali uniformità, dall’altro, le prime differenze emergono con riferimento al processo di rendicontazione. Il principale promotore del bilancio sociale è stato il vertice politico per i Comuni di Sant’Angelo in Lizzola (Sindaco) e Santa Maria Capua Vetere (Sindaco e Assessore al Bilancio), il Direttore generale congiuntamente agli organi collegiali di Giunta e Consiglio comunale per il Comune di Capaccio, negli altri casi l’iniziativa nasce su stimolo del Dirigente dell’Area Economico-Finanziaria. Eccezion fatta per il Comune di Santa Maria Capua Vetere, in tutte le realtà indagate vi è stata apposita approvazione del documento di rendicontazione da parte degli

organi collegiali istituzionali dell’Ente, ossia dal Consiglio comunale e, nel

caso di Capaccio e Seriate, anche da parte della Giunta comunale. Questo dato è particolarmente rilevante in considerazione che il “passaggio”

istituzionale va inteso evidentemente come la volontà di far proprio, e dunque servirsene per innestare su di esso i futuri processi di programmazione, un documento di rendicontazione che si è detto non è obbligatorio per legge. A sostegno della intenzionalità ad includere negli atti ufficiali dell’Ente locale anche documenti di rendicontazione sociale solo facoltativi (come appunto i bilanci sociali), emerge che il processo di audit

e di attestazione di conformità è stato rilasciato dal Revisore dei Conti /

Collegio dei Revisori dei Conti nelle tre realtà finaliste dell’Oscar di Bilancio (Sant’Angelo in Lizzola, Maranello, Seriate), mentre, al contrario, nelle due realtà collocate geograficamente nel sud, un generico visto di “conformità” è stato apposto da un comitato interno (Santa Maria Capua Vetere) e dal Direttore Generale e dal Dirigente di Area (Capaccio), elevando così in tali due ultimi comuni, purtroppo, il rischio di auto- referenzialità delle informazioni fornite. Le motivazioni che hanno spinto le amministrazioni ad intraprendere le iniziative di rendicontazione sociale sono, invece, piuttosto eterogenee. Il questionario prevedeva diverse tipologie di motivazioni (comunicazione esterna; comunicazione interna; rendicontazione esterna; promozione del territorio; verifica coerenza della mission; verifica istituzionale degli indirizzi strategici; cultura della partecipazione; applicazione del sistema di valutazione del personale). Sul punto seguono brevi riflessioni.

Ricercare la motivazione ai fini della comunicazione interna ha l’intento di verificare se il bilancio sociale è concepito come uno strumento per favorire un maggior grado di consapevolezza della struttura rispetto alla mission ed ai valori istituzionali; in pratica, uno strumento di valorizzazione e riconoscimento del lavoro quotidianamente svolto all’interno dell’Ente. Difatti, il bilancio sociale annovera tra i suoi scopi principali quello di “dar conto” della coerenza nella catena del valore214 _{che lega la mission ai} risultati, passando per la definizione degli obiettivi e per le iniziative poste in essere (mission/obiettivi/azioni/risultati). Perciò la motivazione della

comunicazione interna tende a divenire più qualificante, andando oltre la 214 _{Cfr.: ROGATE C., TARQUINI T., (2004), Il bilancio sociale negli enti locali, op. cit.}

motivazione di comunicazione esterna tout court, in quanto non ci si può limitare a descrivere quello che si è fatto, ma si devono anche spiegare come è stato realizzato il processo ed evidenziare eventuali incoerenze ed inadempienze. Motivazioni di comunicazione interna (in associazione anche ad altre motivazioni) si ravvisano nelle due esperienze regionali campane (Santa Maria Capua Vetere e Capaccio), invece, la motivazione più immediata che spinge gli enti locali finalisti dell’Oscar a dotarsi di un bilancio sociale sembra essere quella di migliorare la comunicazione con gli stakeholder esterni ed, in primo luogo, con i cittadini (comunicazione

esterna). Ad ogni modo, il bilancio sociale dovrebbe presentare in maniera

semplice, immediata ed unitaria ciò che l’Ente ha fatto, prevedendo strumenti che facilitino l’accesso dei cittadini ai servizi ed il dialogo con l’amministrazione, pertanto la motivazione della cultura della

partecipazione è stato un tratto comune in tutti e cinque i casi. Un raffronto

sistematico tra missione/obiettivi/azioni/risultati lo si rinviene però solo nelle esperienze di Sant’Angelo in Lizzola e Maranello (non a caso 1° e 2° classificati all’Oscar di Bilancio) dove è puntuale anche una verifica

istituzionale degli indirizzi strategici. Nessun Ente ha invece indicato come

motivazione l’applicazione del sistema di valutazione del personale, elemento cruciale nella valutazione della performance di cui al D.lgs. 150/2009 (decreto Brunetta). Il coinvolgimento degli stakeholder “a monte” della realizzazione del bilancio sociale è presente in tutti i casi analizzati (eccetto il Comune di Santa Maria Capua Vetere ed il Comune di Seriate dove l’iniziativa del bilancio consolidato, come si è detto, risponde più ad una logica di rendicontazione di quanto fatto piuttosto che ad un processo di comunicazione). Gli stessi stakeholder sono stati consultati principalmente mediante focus group per rilevarne le esigenze informative e definire stili, linguaggi, mentre la loro mappatura è avvenuta tramite consulte di quartiere (Sant’Angelo in Lizzola), distinguendo i destinatari sulla base delle politiche e dei programmi dell’Ente (Maranello) o sulla loro rappresentatività, influenza, politiche ed intenti strategici (Santa Maria Capua Vetere); si è invece ritenuto di non operare nessun criterio di suddivisione degli

stakeholder nel comune di Capaccio, ma in tal modo, a nostro giudizio, si rileverebbe alto il rischio che, benché ci si proponga di rivolgersi a tutti, in realtà non si raggiunge nessuno in maniera compiuta. Differenziare, difatti, significa raggiungere tutti per capire che ogni stakeholder è portatore di domande differenti ed ha una diversa capacità di capire le risposte. Lo sforzo da compiere è quello di interfacciarsi direttamente con i cittadini e gli altri stakeholder e di coinvolgerli sistematicamente nella definizione di ciò che dovrà essere contenuto nel bilancio sociale. Tra le principali variabili su cui gli stakeholder sono stati chiamati ad esprimersi, rileviamo: fornire

suggerimenti per i miglioramenti futuri dell’iniziativa (Sant’Angelo in

Lizzola), valutazione anche della metodologia applicata oltre ai suggerimenti futuri (Maranello), suggerimenti futuri e giudizio sulla bontà delle politiche adottate dall’Ente (Santa Maria Capua Vetere). Il

coinvolgimento degli stakeholder “a valle” del documento di bilancio è

stato realizzato distribuendo il bilancio sociale con allegato un questionario di valutazione dell’iniziativa nei comuni di Sant’Angelo in Lizzola e di Santa Maria Capua Vetere, mentre nel comune di Maranello vi è stata una pubblica assemblea tesa ad illustrare i risultati raggiunti ed il loro impatto in termini di efficacia sociale, al fine di riorientare le politiche dell’Ente nel processo di programmazione; non vi è stato coinvolgimento ex post, invece, nel comune di Capaccio né nel comune di Seriate (in questo caso, per i motivi prima descritti). Con riferimento alle risorse coinvolte nella realizzazione del bilancio sociale si registra una spiccata predisposizione a servirsi essenzialmente delle risorse interne, eccetto che nel comune di Santa Maria Capua Vetere dove si è fatto ricorso a risorse esterne (attraverso una società specializzata nella predisposizione di strumenti di rendicontazione sociale). A Sant’Angelo in Lizzola si sono creati gruppi di lavoro interni: un “gruppo di progetto” con referenti sia politici (Sindaco ed Assessore al Bilancio) che tecnici (Direttore Generale e Dirigenti delle diverse Aree), che ha fissato gli obiettivi da raggiungere e definito la struttura delle politiche-programmi-progetti, il sistema degli indicatori, il collegamento tra le responsabilità politiche e tecniche, il monitoraggio in

itinere del processo di rendicontazione sociale. Contestualmente alla costituzione del gruppo di progetto è stato istituito un “gruppo operativo” (composto dal Dirigente dell’Area Economico-Finanziaria e dai Responsabili del Servizio di Programmazione e Controllo, del Servizio Comunicazione, del Servizio Ced, del Servizio Statistica, dal Capo di Gabinetto dell’Ufficio del Sindaco e dai Referenti dei vari servizi dell’Ente) con il compito di dare attuazione esecutiva alle varie fasi del processo di strutturazione del documento finale. A Maranello si sono utilizzate risorse interne di tutti i settori, sotto la supervisione generale ed il coordinamento del Dirigente dell’Area Economico-Finanziaria, in ossequio alle linee di indirizzo dettate dal Direttore Generale e dall’Esperto componente il Nucleo di Valutazione. A Capaccio si sono avvalsi della competenza di una risorsa interna esperta in Progettazione Sociale del Piano Sociale di Zona dell’ambito dell’Ente nonché tirocinante di un Master universitario di II livello in Management della Pubblica Amministrazione. A Seriate la predisposizione del bilancio consolidato e la rappresentazione del valore sociale dei dati consuntivi, rielaborati dalla relazione approvata dalla Giunta comunale, sono stati organizzati e predisposti dal Dirigente del Settore Economico-Finanziario, con la collaborazione delle risorse assegnate all’Area.

Il documento di bilancio sociale. In riferimento alle caratteristiche del

documento di bilancio sociale, si rileva una non eccessiva disomogeneità nei casi analizzati con riferimento a tutte le variabili di osservazione. Gli

standard di rendicontazione, cui si fa riferimento, sono sia le Linee Guida

del Dipartimento della Funzione Pubblica (2005) sia le Linee Guida dell’Osservatorio della Finanza sulla Contabilità degli Enti Locali (2007), applicate nel caso dei comuni di Sant’Angelo in Lizzola, Maranello e Capaccio; si è fatto, invece, riferimento solo alle Linee Guida del Dipartimento della Funzione Pubblica per il Comune di Santa Maria Capua Vetere, per il bilancio consolidato di Seriate si è fatto richiamo alle norme sulla contabilità degli EE.LL. del Tuel, ed ai principi contabili dell’I.P.S.A.S. (International Public Sector Accounting Standard – principi

contabili internazionali per il settore pubblico), dell’O.I.C. (Organismo Italiano di Contabilità) e dell’Osservatorio della Finanza degli Enti Locali.

L’ambito di attività dell’Ente oggetto di analisi ha riguardato solo alcune

aree delle politiche pubbliche per il comune di Capaccio, mentre per tutti gli altri Enti ha riguardato l’intera attività amministrativa. Circa il numero di edizioni in cui si sono rappresentate forme di rendicontazione sociale, Sant’Angelo in Lizzola e Maranello (tale ultimo Ente ha presentato anche il Bilancio di Mandato 1999-2004) sono giunte alla 5^ edizione, tre esperienze per Santa Maria Capua Vetere, due per Capaccio, mentre Seriate ha predisposto il suo bilancio consolidato per la prima volta. Nessuna forma di

pubblicizzazione interna dell’iniziativa a Santa Maria Capua Vetere ed a

Seriate, negli altri casi invece si sono coinvolti i dipendenti con assemblee pubbliche ed illustrazione dei progetti. Sulla modalità di pubblicizzazione

esterna, tutti i comuni hanno pubblicato sul proprio sito web istituzionale i

loro rendiconti, a Sant’Angelo in Lizzola c’è stata anche una pubblica assemblea di presentazione, a Maranello si sono distribuiti opuscoli informativi e sono stati realizzati convegni sul tema, a Capaccio ne hanno dato notizia sugli organi di stampa locale. In tutti i casi i principali

destinatari dei documenti di rendicontazione sono stati gli organi politici e

tecnici, i cittadini, le associazioni e, nel caso di Sant’Angelo in Lizzola, anche altre pubbliche amministrazioni. Le fonti dei dati sono state sia interne che esterne. Le fonti interne spaziano dai documenti obbligatori consuntivi della contabilità pubblica (Conto di Bilancio, Conto Economico, Conto del Patrimonio) ai documenti di Programmazione generale (Piano Generale di Sviluppo, Documento delle Linee Strategiche di Mandato, Bilancio Preventivo Pluriennale ed Annuale, Relazione Previsionale e Programmatica, Piano di Programma delle Opere Pubbliche) fino al Piano Esecutivo di Gestione (PEG), ai Report interni di Settore, ai Report del Controllo Strategico, alle Relazioni dei Revisori dei Conti. Ha fatto ricorso unicamente a dati interni solo il comune di Santa Maria Capua Vetere, in tutti gli altri casi si è attinto anche a fonti esterne da altri organi e istituzioni: la banca dati dell’Istat, i Centri per l’impiego (per i dati sull’occupazione),

le CCIAA (per dati economico-commerciali), l’ARPA (per informazioni sulla qualità dell’aria), le Società di gestione dei servizi pubblici locali (dai cui bilanci estrapolare notizie sullo stato delle partecipate). Il documento più corposo, con ben 177 pagine, è quello di Maranello, 142 pagine per Sant’Angelo in Lizzola, 104 per Santa Maria Capua Vetere, 45 pagine per Capaccio e solo 23 pagine per il bilancio consolidato di Seriate (anche se tale comune, per completezza di informazione, ha presentato in allegato al consolidato una corposa e trasparente relazione della Giunta comunale al rendiconto del consuntivo dell’esercizio 2010 di oltre 200 pagine, chiarendo l’intera attività dell’Ente con l’utilizzo di grafici e commenti discorsivi di sintesi sui vari aspetti rendicontati).

Ulteriori aspetti. In tutti e cinque i casi studiati si evidenzia un collegamento con gli strumenti di programmazione e controllo attivati

all’interno dell’ente, inducendo a concludere che i documenti di rendicontazione sociale sono utilizzati dagli Enti per orientare i futuri indirizzi strategici. Su questo carattere, non ultimo per importanza, ci si vuole soffermare in particolare. La costante evoluzione nella dinamica della domanda di servizi da un lato e la crescente scarsità di risorse finanziarie disponibili dall’altro, rendono assolutamente prioritaria la necessità per gli Enti locali di dotarsi di processi e strumenti di pianificazione strategica, attraverso i quali fissare gli obiettivi, valutare le opportunità esistenti e le eventuali sinergie da mettere in campo per sfruttare al meglio le risorse già disponibili e per reperirne altre. Attraverso una serie di fasi sequenziali l’Amministrazione deve saper interpretare i mutamenti sociali ed economici del suo territorio e saper inoltre coinvolgere l’ampia fascia degli stakeholder per arrivare a condividere particolari idee concernenti le modalità più idonee per conseguire e mantenere certi livelli di sviluppo economico-sociale. Per le suddette finalità occorre generare nel lungo periodo la “vision” che si vuole attribuire alla comunità negli anni a venire. Il bilancio sociale è pertanto uno strumento di trasparenza che si pone l’obiettivo di valutare gli effetti economico - sociali ed ambientali ottenuti dall’attuazione di determinate scelte politiche. Si caratterizza per una maggiore estensione

degli ambiti di analisi e si focalizza sulle ricadute delle politiche pubbliche sul territorio per un arco temporale (esercizio finanziario) quale “porzione” del mandato politico di durata pluriennale. Il sistema di rendicontazione sociale quindi è strettamente connesso ad una corretta pianificazione e programmazione, assumendo una valenza strategica. La redazione di un bilancio sociale non può dunque essere solo una operazione di comunicazione, disgiunta dai processi di pianificazione, gestione e controllo dell’Ente. Pianificazione, gestione e rendicontazione (e quindi anche il bilancio sociale) rappresentano anelli di un unico “processo circolare”. Il bilancio sociale trae linfa soprattutto dai sistemi gestionali interni (come detto, tutti gli Enti indagati hanno tratto dati dalle proprie fonti interne) e dalla capacità della macchina comunale di lavorare per obiettivi e misurare i risultati. Esso è, dunque, un processo che si integra nei sistemi di programmazione annuale e pluriennale già in essere e ne arricchisce il valore e il significato politico. Partendo dal programma politico, inserito nel "Piano Strategico di Mandato"215_{, si consente agli Amministratori di} esprimere in modo strutturato la propria visione di medio-lungo periodo (la cui rendicontazione è espressa nel bilancio di mandato). Con il bilancio sociale (da riferire ad ogni esercizio finanziario) si raccolgono, con l’attivazione di canali di ascolto e di dialogo con gli stakeholder, proposte, osservazioni e suggerimenti per la futura programmazione (in un’ottica di customer satisfaction del “marketing management” applicato alla P.A. – si veda il paragrafo 1.2.4. del I capitolo), orientando l’azione amministrativa verso una efficace soddisfazione dei bisogni, decidendo le strategie a partire dall’individuazione dei segmenti obiettivo ed elaborando le scelte operative che meglio rispondono ai bisogni dei segmenti individuati. E, poiché i bisogni mutano velocemente, per prevederne e monitorarne l’evoluzione, il bilancio sociale, oltre alla funzione di rendicontazione, dovrebbe rappresentare il primo atto del processo di programmazione su cui innestare i nuovi indirizzi strategici, in congruità con i mutati bisogni emersi nella

215 _{Cfr.: MELCHIORRI C., BREMBILLA B., MANZONI P., (2011), Dalla Politica alla Buona}

Amministrazione. Come realizzare il programma elettorale ed innovare la Pubblica Amministrazione, op. cit.

comunità e rappresentati all’Ente all’atto del coinvolgimento ex post dei cittadini, che in sede di presentazione del bilancio sociale vengono chiamati ad esprimersi sulla valutazione e sull’efficacia delle politiche pubbliche. In riferimento all’analisi che si conduce è emerso che in tutti i casi il bilancio sociale ha rappresentato contestualmente sia l’ultimo atto del processo di rendicontazione sia l’occasione per la verifica della coerenza fra quanto programmato e quanto effettivamente realizzato. A differenza per quanto accade per il comune di Sant’Angelo in Lizzola (vincitore dell’Oscar di Bilancio P.A.), il bilancio sociale è considerato anche il primo atto del processo della futura programmazione dell’Ente e, in tale dimensione, essendo lo “strumento” di dialogo con gli stakeholder, assume l’essenziale funzione di supporto alla pianificazione strategica e dunque costituisce la base logica utilizzata dalla Giunta per l’elaborazione annuale degli indirizzi futuri dell’Ente, in una prospettiva di input-data del processo di pianificazione. Circa la modalità operativa di interconnessioni del bilancio sociale con altri strumenti di pianificazione e controllo, una citazione particolare va fatta per il comune di Maranello (2° classificato all’Oscar di Bilancio P.A.), dove la completa integrazione tra Piano Generale di Sviluppo, Relazione Previsionale e Programmatica e Bilancio Sociale è garantita grazie ad un unico sistema di rilevazione di cui l’Ente si è dotato, che permette l’integrazione dei programmi e dei progetti del Piano Esecutivo di Gestione ai citati documenti, in modo tale che attraverso il monitoraggio del PEG è possibile avere lo stato di avanzamento dei progetti strategici; la medesima logica lega il sistema degli indicatori al sistema contabile generale, cioè, collegando l’unità elementare minima (quale posta contabile di bilancio) ai programmi ed ai progetti, è possibile poter ottenere l’informazione “strategica” attraverso successivi accorpamenti di voci. Tale informatizzazione facilita l’elaborazione del bilancio sociale dato che tutte le informazioni necessarie sono già inserite nel sistema informativo dell’Ente, basta solo collegarle e rielaborarle ad una nuova chiave di analisi. Con riferimento, infine, all’individuazione dei principali fattori di successo

riguardo ai primi, all’emergere in quasi tutte le amministrazioni intervistate della consapevolezza dell’importanza dell’introduzione di logiche di lavoro di gruppo, e che l’attivazione di forme di rendicontazione sociale risulta particolarmente appropriata soprattutto ai fini di una maggiore trasparenza dell’attività dell’Ente (Sant’Angelo in Lizzola). Inoltre, il bilancio sociale offre la possibilità di rimodulare la programmazione in corso e, quindi, di misurare i risultati e verificare lo scostamento tra il programmato ed il realizzato (Santa Maria Capua Vetere), stimolando gli organi politici ad un più intenso e frequente ricorso ad esso (Capaccio). A Maranello, i maggiori benefici derivanti dall’adozione del bilancio sociale si riassumono in quanto riportato in nota216_.

I fattori di criticità dipendono invece dai singoli contesti; infatti:

- nel comune di Sant’Angelo in Lizzola lamentano il tempo che è stato