L'INTEGRITA' DI UN COMUNE CON PIU' DI 150.000 ABITANTI E DI UNO CON MENO D
3.2 ANALISI DEL PROGRAMMA TRIENNALE PER LA TRASPARENZA E L'INTEGRITA' 2016-2018 DEL
COMUNE DI LIVORNO
Procediamo adesso con l'analisi del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità 2016-2018 del Comune di Livorno, approvato con delibera numero 6 del 26 gennaio 2016. Questo è strutturato in 6 parti:
1) Introduzione: organizzazione e funzioni dell'amministrazione 2) Monitoraggio e principali novità rispetto al PTTI 2015-2017 3) Procedimento di elaborazione e adozione del Programma 4) Iniziative di comunicazione della trasparenza
5) Processo di attuazione del Programma 6) Altri contenuti
Innanzitutto, nella parte introduttiva, e specificatamente nella premessa, viene spiegato che il seguente Programma fa riferimento alle novità introdotte dopo l'aggiornamento del 2015. Viene, dunque, proseguita l'attività di costante aggiornamento, verifica e
monitoraggio dei contenuti della sezione “Amministrazione trasparente” del sito web del Comune, avviata nel 2013 con
l'applicazione dell'articolo 10 del decreto legislativo 33/2013 (« Ogni
amministrazione (…) adotta un programma triennale per la trasparenza e l'integrità, da aggiornare annualmente (…) »),
riformato in seguito dal decreto legislativo 97/2016.
E' specificato, poi, che, essendo la trasparenza uno strumento concreto di attuazione delle misure di prevenzione della corruzione, si comprende come giustamente la riforma del 2016 abbia correlato il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità con il Piano di
prevenzione della corruzione, facendo diventare il primo parte integrante del secondo (o, come detto precedentemente, quanto meno materialmente unito al Piano), e che, in questo modo, il rispetto della normativa discendente dal decreto legislativo 33/2013, e di
conseguenza anche le attività previste nel PTTI, divengono elemento di valutazione della performance del personale dirigenziale.
A seguire, indicando che il Programma viene elaborato dal
Responsabile della trasparenza, si sottolinea che questi coincide con il Responsabile della prevenzione della corruzione.
Successivamente vengono richiamate la normativa di riferimento, ovvero il decreto legislativo 33/2013, come attuazione della legge 190/2012, e la determinazione dell'Autorità nazionale anticorruzione numero 8/2015.
Inoltre, viene ricordato che la pubblicazione di dati e informazioni sul sito web istituzionale dell'Ente deve rispettare la disciplina del trattamento dei dati personali, dettata dal Garante della privacy con la delibera numero 243 del 15 maggio 2014, ed è evidenziato come l'Amministrazione di tale Comune si sia adeguata a ciò attraverso l'oscuramento di alcune informazioni nei documenti pubblicati, oppure pubblicando l'elenco degli atti dirigenziali con particolare attenzione al fatto che nell'oggetto non fossero contenute
informazioni potenzialmente idonee a rivelare dati personali, sensibili o giudiziari.
Molto interessante appare la sezione dedicata al “nuovo mandato amministrativo” e alla struttura organizzativa del Comune di Livorno.
Si specifica, infatti, che già con il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità 2015-2017, l'Amministrazione riteneva che, nell'applicazione del principio di trasparenza, la linea da seguire
fosse quella della centralità della partecipazione del cittadino, e quindi intende proseguire su questa strada. Con la deliberazione del Consiglio comunale numero 108 del 9 settembre 2014, l'Ente approvava le proprie linee di mandato dedicando particolare attenzione alla partecipazione, alla democrazia diretta ed alla
trasparenza: « La partecipazione è strumento necessario e prioritario
per la governance comunale (…) dovremmo riflettere ancora di più su quanto sia imprescindibile trovare degli opportuni strumenti che possano riavvicinare i cittadini alle istituzioni, in modo da
coinvolgerli pienamente nelle scelte che li riguardano, anche attraverso la rete civica ».
Inoltre, l'Amministrazione si impegna a fornire dati trasparenti alla cittadinanza in tutte le forme in cui sia consentito farlo.
In tal modo il Comune di Livorno espressamente persegue
l'obiettivo, indicato anche a livello centrale, di avvicinare sempre più l'operato delle amministrazioni pubbliche ai cittadini-elettori, in modo da renderli non solo partecipi delle scelte, ma anche giudici delle attività di chi li governa.
Per quanto riguarda l'organizzazione dell'Ente, viene sottolineata la necessità del coinvolgimento di tutta la struttura organizzativa del Comune, sia in fase di verifica, monitoraggio e aggiornamento del Programma, sia ai fini degli adempimenti agli obblighi di
pubblicazione di cui al decreto legislativo 33/2013. Ciò allo scopo di uniformare l'attività dell'Ente, e per rendere più rapida e completa l'intera procedura di pubblicazione delle informazioni che riguardano in maniera interdisciplinare vari settori dell'Amministrazione. Anche questa previsione rispecchia la normativa generale sia del decreto legislativo 33/2013 che della legge 190/2012, che richiedono una continua collaborazione tra settori interni delle pubbliche
l'altro, si ricorda che tale normativa ha qualificato l'inadempimento degli obblighi di pubblicazione come elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale, e ha anche ribadito la necessaria correlazione tra Programma per la trasparenza con il Piano della performance e gli analoghi strumenti di programmazione strategica ed operativa. Nello specifico, vengono indicati due provvedimenti adottati dalla Giunta comunale:
– delibera numero 350/2014, che ha introdotto la figura del Direttore Generale ai sensi dell'articolo 108 del decreto legislativo 267/2000, nominato con provvedimento sindacale numero 82789/2014;
– deliberazione numero 426/2014, che ha ridefinito la macrostruttura, individuando nei Settori le attività funzionalmente omogenee per rispondere in maniera adeguata alla complessità della gestione dei servizi, anche alla luce del programma di mandato, e nei Dipartimenti le aree attraverso le quali assicurare forme stabili di
coordinamento in relazione ai progetti e alle attività, prevedendo inoltre, in considerazione della peculiarità di alcuni settori, la loro diretta posizione come staff del Sindaco o del Direttore generale.
E' specificato, poi, che la Conferenza dei dirigenti, presieduta e coordinata dal Segretario Generale, e composta dai coordinatori dipartimentali, dal Dirigente dello Staff Sicurezza urbana e
organizzazione e dal Dirigente della Unità Operativa organizzazione personale e controllo, si riunisce periodicamente svolgendo funzioni di elaborazione istruttoria, di pianificazione, e consultive.
un'organizzazione ampia e ben strutturata, grazie indubbiamente al numero di personale che può impiegare e alle risorse che ha a disposizione. Questo può essere tradotto, in termini di risultato, in minor carico di lavoro per singoli dipendenti da una parte, e in un lavoro più accurato e dettagliato che sicuramente va a vantaggio della trasparenza, dall'altra.
Successivamente si parla della nomina del Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza, sottolineando che tali figure non sono più due soggetti distinti. Dopo un breve richiamo alla disciplina generale della legge 190/2012 e del decreto legislativo 33/2013, per quanto concerne la sua nomina all'interno degli enti locali, viene individuato per il Comune di Livorno nella figura del Segretario Generale, con specifica indicazione del suo nominativo, nonché della delibera con cui è stato nominato dal Sindaco, da prima appunto Segretario (25 agosto 2014), ed in seguito Responsabile (15 settembre 2014).
Sempre nell'ottica della creazione di staff che si occupino di aggiornare, monitorare e adeguare i contenuti della sezione
“Amministrazione trasparente” del sito web del Comune di Livorno, la Conferenza dei Dirigenti, con la decisione numero 9 del 29 novembre 2013, aveva individuato nella Commissione per l'aggiornamento della modulistica, il gruppo di coordinamento al quale attribuire un compito di controllo sull'aggiornamento dei contenuti della sezione. Quindi, a tal fine, con la successiva
determinazione dirigenziale numero 2049 del 1 aprile 2014, è stata ampliata la composizione di tale Commissione permanente per la revisione della modulistica. Obiettivo del Programma è quello di provvedere, nel corso del 2016, in conseguenza dell'utilizzo di una
nuova applicazione per l'elaborazione delle schede procedimentali, alla nomina di una nuova Commissione per la modulistica,
accentuando il suo carattere multidisciplinare ed intersettoriale. Peraltro, viene precisato che l'attività di presidio viene svolta sia dallo Staff Supporto Segretario, come supporto al Responsabile per la trasparenza, che dalla Rete civica (iniziativa telematica sorta negli anni novanta, promossa dalle pubbliche amministrazioni, con
funzioni comunicative ed informative), come aggiornamento delle pagine del sito web istituzionale.
La parte introduttiva si conclude prendendo in considerazione la stretta correlazione tra trasparenza ed informatizzazione. Infatti, con la delibera del Consiglio comunale numero 175/2015 è stato
approvato il Regolamento relativo alla pubblicazione, alla facoltà di accesso telematico ed al riutilizzo dei dati pubblici. Inoltre, allo scopo, assumono importanza la Rete civica e l'Intranet aziendale, nonché il Piano degli obiettivi di accessibilità, con il quale è stata posta attenzione anche agli standard tecnici di pubblicazione. La seconda sezione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità 2016-2018, tratta della funzione di monitoraggio e controllo in tema di trasparenza, a seguito delle novità introdotte dalla riforma del 2016.
Dopo aver richiamato la disciplina del decreto legislativo 33/2013 sul tema degli obblighi di pubblicazione, e soprattutto della vigilanza sull'attuazione degli stessi e sul potere sanzionatorio, è stabilito, in primo luogo, che tale compito di monitoraggio sull'adempimento degli obblighi di pubblicazione spetta ai Dirigenti. Essi, quali Responsabili dei vari Settori, devono assicurare che il flusso di
informazioni da pubblicare sia tempestivo e regolare.
In secondo luogo, un costante controllo sugli stessi obblighi spetta al Responsabile per la trasparenza, che deve accertarsi che siano completi ed adeguati, e che ha il potere di segnalazione
all'Organismo indipendente di valutazione, all'Autorità nazionale anticorruzione o all'Ufficio di disciplina.
Come già spiegato, il Responsabile deve essere coadiuvato in tale sua funzione, dagli uffici di diretta collaborazione a lui assegnati, oltre a quelli competenti all'aggiornamento della Rete civica, e dalla
Commissione per la revisione della modulistica, la cui composizione è stata integrata in funzione di questo ulteriore compito.
Inoltre, il Programma ricorda che all'OIV, o ad un organismo
analogo, compete la verifica periodica e l'attestazione degli specifici obblighi di pubblicazione definiti dalle delibere dell'Autorità
nazionale anticorruzione.
Ancora una volta, si può notare l'intenzione del Comune di Livorno di mettere in relazione la normativa con la realtà. Quindi, dopo aver esposto la disciplina generale, il Programma specifica che il Nucleo di valutazione del Comune di Livorno, in seguito a delibere ANAC del 2013, ed in collaborazione con l'allora Responsabile per la trasparenza, è stato l'organo competente ad attuare il controllo dei contenuti della sezione “Amministrazione trasparente” del sito web, sia nel 2014 che nel 2015, e tali risultati sono stati a loro volta pubblicati sul sito in apposita sezione, così come previsto dalla disciplina imposta dall'Autorità anticorruzione.
In seguito, viene trattato l'adeguamento e l'implementazione della sezione “Amministrazione trasparente” del sito web del Comune di Livorno.
e, nel corso dei successivi mesi, è stata oggetto di un continuo aggiornamento con i dati richiesti dal decreto legislativo 33/2013 e specificati in particolare dalla delibera ANAC 50/2013.
Successivamente, in seguito alle tempistiche previste dal Programma per la trasparenza e l'integrità 2015-2017, sono stati integrati i
contenuti delle varie sezioni di cui si compone, per esempio: la pubblicazione semestrale dei provvedimenti dirigenziali con necessario oscuramento dei dati personali o sensibili;
l'implementazione dei dati dello scadenzario degli obblighi
informativi a cittadini ed imprese; i dati dei consulenti e le procedure per la loro nomina.
E' fatto anche presente che, dopo ogni aggiornamento, le precedenti informazioni talvolta rimangono pubblicate direttamente sulla pagina tematica con indicazione del periodo di riferimento, in
considerazione del termine quinquennale di pubblicazione previsto dalla normativa, oppure nella parte dedicata ai “dati d'archivio”. Poi, il Programma stesso rileva una criticità insita in tale dovere di costante aggiornamento: nonostante i dati pubblicati fino alla data di approvazione dello stesso documento siano completi, si deve tener di conto che l'evoluzione normativa nei settori specifici, oltre che in quello della trasparenza, determina la necessità di una particolare e continua attenzione ai contenuti, e di un perenne confronto
collaborativo con gli uffici che devono provvedere
all'aggiornamento. Inoltre, la complessità di tale attività è accresciuta dal dover prestare sempre attenzione anche ad altri elementi, come gli interventi ANAC, quelli del Garante della Privacy, il confronto con altri enti, oltre che con gli uffici competenti individuati. Nonostante ciò, l'esperienza passata in questi anni, ha mostrato l'efficacia del Programma che ha rappresentato lo strumento guida da seguire nell'aggiornamento delle pagine della “Amministrazione
trasparente”, e che ha accelerato il processo di avvicinamento del Comune agli utenti. Infatti, l'elaborazione del Programma del presente anno, consente di rendicontare e valutare quanto effettuato nell'anno 2014 e di programmare, allo stesso tempo, i contenuti del PTTI tenuto conto della necessità di eventuali correttivi sorti a seguito dell'esperienza maturata.
Un altro merito che si può attribuire al presente Programma per la trasparenza del Comune di Livorno, risulta essere quello relativo alla esplicitazione delle criticità riscontrate nell'attuazione dello stesso, negli anni appena trascorsi.
Proprio in ragione della complessità dell'aggiornamento, di cui si è trattato nel precedente paragrafo, è stata segnalata la difficoltà dell'applicazione pratica delle previsioni in materia di privacy, per cui, al fine di assicurare una particolare tutela, nella pubblicazione dei documenti contenenti dati personali, gli uffici hanno provveduto al controllo e all'oscuramento di tali riferimenti dall'elenco degli atti pubblicati; e si segnala come tutto questo ha comportato, comporta tuttora e comporterà, un grande sforzo da parte del personale addetto. Un altro problema concerne il tipo di formato che deve essere usato per la pubblicazione. Infatti il decreto legislativo 33/2013 richiede il formato aperto (“open data”), che però risulta difficilmente
realizzabile per alcuni documenti, ad esempio la dichiarazione dei redditi, che avviene attraverso la scansione immagine in pdf del documento depositato dagli organi di indirizzo politico.
Inoltre, alcune sezioni non sembrano essere interpretate in maniera univoca: per quanto riguarda i dati aggregati dell'attività
amministrativa e quelli dei controlli sulle imprese, le pagine dedicate sono state allestite dall'Amministrazione del Comune di Livorno cercando di interpretare quanto non chiaramente previsto dalla
norma, che ha creato, di conseguenza, l'uso di differenti contenuti da parte dei diversi enti.
In particolare, nel caso dei dati aggregati dell'attività amministrativa, in mancanza di indicazioni precise, rispetto all'intesa siglata in sede di Conferenza Unificata del 27 luglio 2013, la pagina è stata allestita attraverso il collegamento ipertestuale (link) alle pagine della
statistica. Tuttavia, dal confronto con siti di altri Comuni, è emerso che alcuni hanno inserito i dati relativi alla contabilità analitica, ed altri sono ancora “in allestimento”. Mentre, per i dati riguardanti i controlli sulle imprese, attualmente la relativa pagina contiene, oltre al link allo Sportello Unico delle Attività Produttive (in
considerazione delle molteplici attività a supporto delle imprese offerte dall'ufficio, che rappresenta la prima interfaccia del Comune con tali soggetti), anche un elenco di controlli individuato in seguito ad un'istruttoria interna. La delibera ANAC 50/2013 aveva fornito, in tema, alcune indicazioni di non semplice applicazione, rispetto alle quali sono state fatte delle verifiche sui siti di altri enti. I risultati sono stati vari: molte pagine risultano ancora in allestimento, alcuni enti hanno osservato in maniera precisa e letterale tali indicazioni realizzando dei documenti che appaiono di difficile elaborazione e probabilmente neanche di chiara lettura, mentre altri ancora hanno utilizzato dei documenti meno specifici ma comunque rispondenti all'obbligo di legge.
Infine, l'ultima criticità segnalata è l'applicazione delle previsioni contenute nella determinazione ANAC 8/2015 per quanto concerne l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della
corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto pubblico controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici.
Segue poi un elenco di eventi che hanno segnato l'informatizzazione dei processi e la digitalizzazione degli atti, di cui era stato trattato nella parte introduttiva.
Nel corso dell'anno 2015, infatti, sono stati registrati alcuni passaggi fondamentali:
– la nascita delle delibere digitali, non più quindi come documento cartaceo o analogico, grazie alla messa a regime del programma “sicr@web”;
– l'utilizzo del nuovo programma di protocollazione;
– l'avvio della conservazione dei documenti con il programma “Alfresco”;
– l'implementazione dei servizi online offerti dall'Amministrazione;
– la creazione di una nuova applicazione per l'archivio delle procedure.
Inoltre, vengono posti degli obiettivi per il 2016 (che dovrebbe essere proprio lo scopo di un documento simile, oltre alla rendicontazione di ciò che è stato fatto):
– passaggio dal 1 gennaio 2016 al nuovo programma software per la gestione delle determinazioni dirigenziali
(“sicr@web”): il nuovo gestionale consentirà di testare l'implementazione automatica di alcune sottosezioni della sezione “Amministrazione trasparente”;
– messa a punto delle modalità di applicazione delle
tutele/cautele in materia di riservatezza per la pubblicazione di atti e documenti;
– verifica sulla mappatura dei procedimenti, mediante il passaggio al nuovo programma software.
Per il 2017, infine, il Programma prevede il completamento della mappatura dei processi, in stretta collaborazione con le misure
anticorruzione.
L'ultimo argomento fondamentale di questa seconda parte del Programma triennale per la trasparenza 2016-2018, coincide con la formazione interna.
Infatti, la stretta correlazione tra trasparenza ed anticorruzione, soprattutto a seguito della riforma da parte del decreto legislativo 97/2016, ha consentito di assorbire il tema della trasparenza nell'ambito dell'attività formativa interna all'Amministrazione, in realtà già obbligatoria ai sensi della legge 190/2012.
Nel corso del 2015 nel Comune di Livorno è stata completata la formazione a tutti i dipendenti sui temi della prevenzione della corruzione, della trasparenza e del Codice di comportamento. In particolare, è sottolineato, che per quanto riguarda la trasparenza, sono stati affrontati gli aspetti salienti del decreto legislativo 33/2013, tra cui: la predisposizione della sezione “Amministrazione trasparente”, con una breve analisi dei contenuti; la nomina del Responsabile per la trasparenza e la redazione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità; gli aggiornamenti e l'attività di controllo; le responsabilità per l'eventuale violazione degli
obblighi.
Infine, viene previsto che, allo scopo di incrementare il passaggio completo alla digitalizzazione dei documenti e alla informatizzazione delle procedure all'interno dell'Ente, si avrà un'importante
investimento in formazione, che coinvolgerà tutto il personale, per consentire il quanto più rapido adeguamento ai nuovi programmi, implementando l'efficacia e l'efficienza dell'attività amministrativa posta in essere dal Comune.
Riguardo a ciò, viene subito da riflettere: se la riforma stabilisce che non ci debbano essere nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica per attuare tutto quello che la normativa richiede, il Comune di
Livorno investirà in tale attività formativa le risorse già a
disposizione, quindi probabilmente togliendole ad altri scopi. E se non ne avesse a sufficienza? Rinuncerebbe alla formazione in tema di prevenzione della corruzione o ad altra attività? Come sarebbero ponderati gli interessi? Problema che ovviamente si pone ancora di più nel caso di enti locali più piccoli di un Comune come questo con quasi 160.000 abitanti.
La terza parte del PTTI 2016-2018 si occupa del procedimento di elaborazione ed adozione del Programma stesso.
Per prima cosa, si dice che la Relazione previsionale e programmatica in vigore fino al 2015, viene sostituita dal Documento Unico di Programmazione, che rappresenta uno
strumento innovativo predisposto dall'Ente in seguito all'adesione al sistema di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio, come previsto dal decreto legislativo 118/2011. Tale documento, composto da una Sezione operativa e da una Sezione strategica, viene elaborato e redatto in coerenza con le Linee di programma.
La trasparenza, inoltre, trova una specifica collocazione nel Documento Unico di Programmazione, approvato con delibera del Consiglio comunale. Da un lato, infatti, le attività di cui al decreto legislativo 33/2013, oltre che rappresentare un adempimento di legge, sono strettamente correlate alle linee di programma: l'adeguamento alle prescrizioni normative viene infatti rafforzato dalla previsione di tali azioni nell'ambito degli indirizzi strategici dell'Ente. Dall'altra parte, la trasparenza viene anche riportata come obiettivo della Sezione operativa, andando a rappresentare la
programmazione operativa triennale che l'Ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi strategici.
Infine, l'adempimento degli obblighi di pubblicazione derivanti dal decreto legislativo 33/2013 comporta la necessaria considerazione della trasparenza anche negli strumenti di valutazione della performance.
Anche l'aggiornamento del presente PTTI, come da normativa, è stato realizzato attraverso il coinvolgimento di soggetti interni ed esterni alla struttura organizzativa.
Lo scopo del documento è stato di rendere un breve rendiconto e