TRASPARENZA E L'INTEGRITA' E LA SUA FUTURA ABOLIZIONE
L'articolo 10 del decreto legislativo 33/2013 istituiva il Programma triennale per la trasparenza, effettuando una opportuna
semplificazione normativa rispetto alla precedente disciplina che richiedeva un mare di adempimenti burocratici, ma portando con sé, comunque, un eccessivo numero di previsioni operative di dettaglio. Il primo comma obbligava tutte le amministrazioni ad adottare un Programma triennale per la trasparenza e l'integrità. Ovviamente, tra le amministrazioni sono da considerare anche quei piccoli enti locali che non possono essere in grado di reggere tutti gli adempimenti previsti dalla normativa. Si richiedeva di sentire le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, e già questo passaggio si poteva considerare una mera formalità che andava ad appesantire il procedimento per l'approvazione del Programma, tra l'altro potendo immaginare che sarebbe stato sufficiente stabilirne la pubblicazione, a seguito della quale le associazioni, così come qualsiasi cittadino, avrebbero potuto esporre alle amministrazioni modifiche ed integrazioni. Inoltre era previsto che il Programma fosse aggiornato annualmente.
Era poi stabilito che il Programma dovesse assicurare un adeguato livello di trasparenza, anche nel rispetto delle indicazioni della CIVIT (Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle pubbliche amministrazioni), e la legalità e lo
sviluppo della cultura dell'integrità. Per questa seconda previsione, si notò una sovrapposizione con il Piano triennale della prevenzione della corruzione, disciplinato dalla legge 190/2012. Infatti il legislatore sembrò accorgersene, prevedendo, nell'ultima parte del
secondo comma dell'articolo 10, che le misure adottate col Programma triennale fossero collegate a quelle del Piano di
prevenzione della corruzione, ed anzi che il primo fosse una sezione del secondo. Inoltre, il secondo comma, stabiliva il contenuto del Programma: « definisce le misure, i modi e le iniziative volti
all'attuazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, ivi comprese le misure organizzative volte ad assicurare la regolarità e la tempestività dei flussi informativi di cui all'articolo 43, comma 3 ». Il Programma sarebbe stato più utile se
fosse entrato nel dettaglio organizzativo, per esempio prevedendo le modalità con cui gli uffici dovevano garantire la puntuale
pubblicazione dei dati. La norma non parlava di risorse (software, strumenti e formazione) necessarie per attuare le disposizioni del Programma, per l'idea che queste attività non debbano comportare maggiori spese, ma forse questo sarebbe stato opportuno.
Dalla lettura del comma 3 si nota che il Programma triennale si andava ad intersecare anche con la programmazione strategica ed operativa, definita in via generale nel Piano della performance e negli analoghi strumenti previsti per gli enti locali. Si veniva quindi a creare molta confusione tra programmi, previsioni ed adempimenti. Veniva poi indicata « la promozione di maggiori livelli di
trasparenza » come area strategica di ogni amministrazione, che
doveva tradurla « nella definizione di obiettivi organizzativi e
individuali ». Anche il comma 4 prevedeva infatti che le
amministrazioni dovessero garantire la massima trasparenza in ogni fase della gestione.
A conferma della ridondanza delle disposizioni normative
dell'articolo 10, il comma 7 prevedeva che il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità specificasse modalità, tempi di
iniziative previste.
Il quinto comma regolava gli adempimenti connessi alla trasparenza in particolare della gestione delle risorse e dei rapporti di lavoro. Un primo adempimento consisteva nella pubblicizzazione dei costi nell'erogazione dei servizi, ciò, da un lato per indurre le
amministrazioni a misurare i costi di produzione, e dall'altro lato per renderli conoscibili ai cittadini.
Un altro adempimento richiesto alle amministrazioni dall'articolo 10, comma 6, riguardava la presentazione del Piano e della Relazione sulla performance « alle associazioni di consumatori o utenti, ai
centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell'ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica ». Appare difficile giustificare tale
disposizione, dopo che la legge 122/2010 ha imposto tagli fortissimi alle spese di comunicazione e rappresentanza, tra le quali
indubbiamente rientrano le ipotizzate “giornate della trasparenza”. Avendo partecipato alla giornata della trasparenza del Comune di Pontedera nel luglio 2016, posso affermare che tale iniziativa aveva attirato ben pochi cittadini ed un numero comunque limitato di dipendenti e giornalisti. Anche se tale iniziativa potesse risultare appetibile per qualcuno, sicuramente necessiterebbe di una maggiore pubblicizzazione, comportando quindi un ulteriore costo per la pubblica amministrazione, ed andando dunque contro alla norma stessa che impone il divieto di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Inoltre le stesse informazioni chiunque le può ottenere visitando il sito istituzionale, proprio come stabilito dalla disciplina in esame.
Il comma 8, poi, stabiliva che ogni amministrazione dovesse pubblicare il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, il Piano e la Relazione della performance ed i nominativi ed i curricula
dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione, nella sezione del proprio sito denominata “Amministrazione trasparente”. Infine il nono comma prevedeva che la trasparenza fosse uno degli elementi qualificanti degli standard di qualità dei servizi pubblici che devono essere garantiti mediante le “carte dei servizi”.
La riforma apportata dal decreto legislativo 97/2016 ha modificato significativamente l'articolo 10, che era stato considerato fino ad oggi una delle disposizioni del decreto legislativo 33/2013 più complesse. Il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità sparisce come strumento di programmazione autonomo, per divenire un semplice contenuto, molto limitato, del Piano triennale per la prevenzione della corruzione. Infatti, anche se era interpretato in questo modo già con la precedente disposizione, molte amministrazioni sceglievano di adottare due piani differenti, con il conseguente mancato
coordinamento e con il rischio della duplicazione dei contenuti e dei connessi oneri amministrativi.
Viene dunque eliminato il contenuto del precedente primo comma, che induceva le amministrazioni, anche più piccole, a giornate della trasparenza prive di utilità, per sentire le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori, allo scopo di approvare il Programma. Con la nuova formulazione basterà che ogni
amministrazione indichi « in un'apposita sezione del Piano triennale
per la prevenzione della corruzione di cui all'articolo 1, comma 5 della legge n. 190 del 2012, i responsabili della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati ai sensi del presente decreto ».
Il taglio del numero di adempimenti è talmente netto che viene abrogato l'intero comma 2, che disciplinava i contenuti del
complicati strumenti di coordinamento tra Programma e strumenti di programmazione gestionale degli enti (ossia il Piano delle
performance nelle amministrazioni statali ed il Piano esecutivo di gestione negli enti locali). Si è mantenuta invece la previsione che sia un obiettivo strategico delle amministrazioni la promozione di maggiori livelli di trasparenza, da tradursi nella definizione di
obiettivi organizzativi e individuali. Mentre anche il comma 7 è stato abrogato.
Il nuovo comma 8 riprende in parte il suo predecessore, imponendo di pubblicare sul sito, nella apposita sezione “Amministrazione trasparente”, non più il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, ma il Piano triennale per la prevenzione della corruzione; poi, ancora il Piano e la Relazione sulla performance, e i nominativi ed i curricula dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione.
Identico è rimasto, invece, il contenuto di commi 4, 5, 6 e 9 dell'articolo 10 del decreto legislativo 33/2013.
1.8 IL RESPONSABILE PER LA TRASPARENZA