(Misure per il partenariato pubblico-privato)
La lettera cc) del comma 20 estende agli investitori istituzionali la possibilità di presentare proposte per l’affidamento di concessioni di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, non presenti negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, tramite le modalità della finanza di progetto. Durante l’esame al Senato, tale possibilità è stata estesa anche agli istituti nazionali di promozione.
La norma in esame stabilisce inoltre che i previsti soggetti, se privi dei requisiti tecnici previsti, presentano le suddette proposte, associati o consorziati, con soggetti in possesso dei requisiti per partecipare a procedure di affidamento di contratti pubblici per servizi di progettazione.
La disposizione introdotta dalla lettera in esame (collocata nel nuovo comma 17-bis dell’art. 183 del Codice dei contratti pubblici) consente ai Fondi immobiliari (investitori istituzionali indicati all'articolo 32, comma 3, del D.L. n. 78/2010) e agli istituti nazionali di promozione (definiti dall'articolo 2, numero 3), del regolamento 2015/1017, relativo al FEIS, secondo quanto previsto nella comunicazione (COM (2015) 361 final) della Commissione del 22 luglio 2015) di presentare, secondo le modalità procedurali della finanza di progetto, proposte per l’affidamento di concessioni di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità non presenti negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice, come previsto dall'articolo 183, comma 15, primo periodo, del Codice medesimo. Tali soggetti, se privi dei requisiti tecnici previsti, presentano le suddette proposte, associati o consorziati, con soggetti in possesso dei requisiti per partecipare a procedure di affidamento di contratti pubblici per servizi di progettazione.
La norma in esame non disciplina la fase successiva di affidamento dei lavori da parte dei soggetti concessionari risultati vincitori del bando.
In tale ambito, infatti, l’art. 177, comma 1 del Codice dei contratti pubblici prevede che i soggetti pubblici e privati titolari di concessioni di lavori o di servizi pubblici (già esistenti o di nuova aggiudicazione) assegnino obbligatoriamente una quota pari all’80% dei contratti di lavori, servizi e forniture, per le concessioni di importo superiore a 150.000 euro, utilizzando una procedura ad evidenza pubblica.
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Da tale obbligo sono però escluse, unicamente, le concessioni (già in essere o di nuova aggiudicazione) affidate con la formula della finanza di progetto o con procedura di gara ad evidenza pubblica.
Si fa notare che la norma in esame corrisponde alla lettera ff) del comma 1 dell’art. 1 del testo iniziale del decreto-legge, come modificata durante l'esame al Senato.
L’affidamento di opere/servizi non previsti nei documenti di programmazione e i soggetti proponenti
I contratti di partenariato pubblico privato (PPP) sono principalmente disciplinati dal Codice dei contratti pubblici. In particolare la Parte IV del Codice reca la disciplina generale di tali istituti, mentre la Parte III contiene le norme in materia di contratti di concessione di lavori e di servizi, che costituiscono le principali forme contrattuali di PPP, in attuazione della direttiva 2014/23/UE, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione.
L’articolo 180 del Codice, che specifica le caratteristiche del partenariato pubblico privato, al comma 8 include nella tipologia dei contratti di PPP la finanza di progetto, sebbene la finanza di progetto sia una modalità di finanziamento dei contratti di PPP - come correttamente richiamata dall’art. 182 del Codice - le cui procedure di affidamento per le concessioni e gli altri contratti di PPP sono indicate all’art. 183.
In tale ambito, l’articolo 183 del Codice dei contratti pubblici disciplina due peculiari modalità di affidamento delle concessioni di lavori e di servizi tramite finanza di progetto:
a) l’affidamento di opere/servizi previsti nei documenti di programmazione dell’amministrazione aggiudicatrice (art. 183, commi 1-14);
b) l’affidamento di opere/servizi non previsti nei documenti di programmazione dell’amministrazione aggiudicatrice (art. 183, comma 15).
L’art. 183, che si riferisce espressamente all’affidamento delle concessioni di lavori, è applicabile anche alle concessioni di servizi in virtù del richiamo operato dall’art. 179, comma 3 del Codice.
La procedura indicata alla lettera a) consente, in alternativa all’affidamento mediante concessione ai sensi della Parte III del Codice dei contratti pubblici, di affidare una concessione ponendo a base di gara il progetto di fattibilità, mediante pubblicazione di un bando finalizzato alla presentazione di offerte che contemplino l’utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei soggetti proponenti.
La procedura indicata alla lettera b) prevede che operatori economici in possesso di determinati requisiti – indicati dallo stesso art. 183, al comma 17 – possano presentare proposte di realizzazione in concessione di lavori non inseriti negli atti di programmazione, contenenti un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione e un piano economico-finanziario asseverato.
L’applicazione di tale procedura riguarda l’affidamento di qualsiasi contratto di partenariato pubblico-privato (PPP) (art. 183, comma 16). L’amministrazione
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aggiudicatrice valuta entro il termine perentorio di 3 mesi il progetto di fattibilità che, dopo la sua approvazione, è inserito nella programmazione triennale delle opere pubbliche e posto a base di gara, alla quale è invitato il proponente, con diritto di prelazione sul vincitore della gara.
I soggetti che possono presentare le proposte di cui alla lettera b), indicati dallo stesso art. 183, comma 17, sono:
i soggetti in possesso dei requisiti previsti per i concessionari, anche associando o consorziando altri soggetti;
e i soggetti con i requisiti per partecipare a procedure di affidamento di contratti pubblici anche per servizi di progettazione eventualmente associati o consorziati con enti finanziatori e con gestori di servizi.
Possono aggregarsi alla presentazione di proposte di realizzazione di lavori pubblici anche:
le fondazioni bancarie;
le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nell’ambito degli scopi di utilità sociale e promozione dello sviluppo economico dalle stesse perseguiti.
Con riferimento agli investitori istituzionali, si ricorda che l’articolo 32, comma 3, del D.L. n. 78/2010 prevede che le disposizioni riguardanti il regime di tassazione del fondo immobiliare in materia di imposizione diretta, di IVA e di imposte indirette, rispettivamente contenute negli articoli 6, 8 e 9 del D.L. n. 351/2001, si applicano in ogni caso ai fondi immobiliari, partecipati esclusivamente da uno o più dei soggetti istituzionali di seguito elencati:
a) Stato italiano o enti pubblici italiani;
b) Organismi di investimento collettivo del risparmio istituiti in Italia – OICR; tale definizione comprende sia i fondi comuni di investimento mobiliare aperti, sia le società di investimento a capitale variabile (SICAV), sia i fondi comuni di investimento mobiliare e immobiliare chiusi e i fondi lussemburghesi cd. “storici” autorizzati al collocamento in Italia;
c) Enti di previdenza;
d) Imprese di assicurazione italiane, limitatamente agli investimenti destinati alla copertura delle riserve tecniche;
e) Intermediari bancari e finanziari italiani vigilati;
f) Soggetti e patrimoni esteri istituiti in Paesi white list / (Investitori istituzionali esteri);
g) Enti privati residenti in Italia con finalità mutualistiche e società cooperative residenti in Italia (Enti no profit e cooperative);
h) Veicoli istituiti in Italia o in Paesi white list partecipati in misura superiore al 50% dai soggetti precedenti (categoria in cui rientra, ad esempio, la Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. di cui lo Stato italiano, per il tramite del Ministero dell’economia e delle finanze, è azionista di maggioranza, con l’82,77% del capitale azionario).
Per approfondire la riorganizzazione della disciplina fiscale dei fondi immobiliari chiusi, di cui all’art. 32 del D.L. n. 78/2010 si rinvia alla circolare n. 2/E dell’Agenzia delle entrate del 15 febbraio 2012.
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Con riferimento agli istituti nazionali di promozione definiti dall'articolo 2, numero 3), del regolamento 2015/1017, relativo al FEIS, secondo quanto previsto nella comunicazione (COM (2015) 361 final) della Commissione del 22 luglio 2015, si ricorda che il regolamento 2015/1017, che istituisce il Fondo Europeo per gli investimenti strategici (FEIS), all'art. 2, numero 3) definisce banche o istituti nazionali di promozione le entità giuridiche che espletano attività finanziarie su base professionale, cui è stato conferito un mandato da uno Stato membro o da un'entità di uno Stato membro, a livello centrale, regionale o locale, per svolgere attività di sviluppo o di promozione.
La Comunicazione COM(2015) 361 final del 22 luglio 2015 definisce il ruolo delle banche nazionali di promozione a sostegno del piano di investimenti per l'Europa.
La legge di stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, commi da 822 a 830) ha individuato la Cassa depositi e prestiti S.p.A. come istituto nazionale di promozione ai sensi della normativa europea sugli investimenti strategici e come possibile esecutore degli strumenti finanziari destinatari dei fondi strutturali e di eventuali fondi apportati da amministrazioni ed enti pubblici o privati, abilitandola a svolgere le attività previste da tale normativa anche utilizzando le risorse della gestione separata.
In particolare, è stata stabilita la possibilità che le operazioni finanziarie delle piattaforme di investimento previste dal citato regolamento 2015/1017 del 25 giugno 2015, ammissibili al Fondo Europeo per gli investimenti strategici (FEIS) e promosse dalla Cassa depositi e prestiti S.p.a., quale istituto nazionale di promozione, siano assistite dalla garanzia dello Stato, prevedendo tra l’altro al comma 828 che la Cassa depositi e prestiti S.p.a. possa impiegare le risorse della gestione separata di cui all'art. 5, comma 8, del D.L. 269/03, per contribuire a realizzare gli obiettivi del FEIS, tra l'altro, mediante il finanziamento di piattaforme d'investimento e di singoli progetti ai sensi del regolamento (UE) 2015/1017, nel rispetto della disciplina dell'UE sugli aiuti di Stato.
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