L’ordinamento internazionale degli aspetti tecnici del sistema radiotelevisivo è stato coordinato per gran parte sotto l’auspicio dell’Unione Internazionale delle Telecomunicazione (ITU). Fondata come l’Unione Internazionale Telegrafica a Parigi nel maggio 1865, l’ITU è la più vecchia organizzazione internazionale al mondo. Ora opera come Agenzia ONU, i cui membri rappresentano tutti i settori della società.46Essa agisce principalmente sugli aspetti tecnici del settore telecomunicazioni, compreso quel-lo radiotelevisivo e, se da un lato ha un peso cruciale per l’esistenza di quest’ultimo, dal-l’altro le sue regole non hanno alcun impatto sui contenuti. Per questa ragione essa non verrà trattata oltre, se non per evidenziare che la continua convergenza tra le diverse forme di comunicazione accrescerà l’importanza del suo ruolo.47
44Direttiva UE “Televisione senza frontiere” (d’ora in avanti, TWFD):Direttiva del Consiglio 89/552/EEC del 3 Ottobre 1989 relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislati-ve, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l’esercizio delle attività televi-sive (Direttiva Televisione senza frontiere), OJ L 298, 17 Ottobre 1989, così come modificata dal Parlamento europeo Direttiva 97/36/EC del Giugno 1997, OJ L 202 60, 30 Luglio 1997.
45UNESCO, Dichiarazione di Sofia, Risoluzione 35 adottata dalla Conferenza generale alla 29esima sezione, 1997 (d’ora in avanti, UNESCO, Dichiarazione di Sofia).
46I membri dell’Itu possono essere gli Stati ma anche, fatto insolito per un organismo internaziona-le, le società e altri tipi di organizzazioni le quali possono essere classificate con lo status di mem-bro di settore o associato. Ciò permette, ad esempio, la partecipazione diretta della società allo svi-luppo degli standard tecnici, una partecipazione che non è consentita in altri organismi come l’ISO (Organizzazione internazione per la standardizzazione), in cui essa avviene solo indiretta-mente attraverso gli Stati delegati.
47I contenuti “tradizionali” della programmazione televisiva possono ora essere diffusi attraverso telefoni cellulari o su Internet, solo per citare alcuni esempi. Ciò pone difficili sfide per la regola-mentazione.
1.2 Regole di cooperazione e autoregolamentazione
Le disposizioni vincolanti in materia di concorrenza e di legislazione specifica sui media sono supportate da strumenti di auto e coregolamentazione. L’autoregolamentazione prevede misure create dagli stessi imprenditori radiotelevisivi, facendo leva sulla loro esperienza per sviluppare un proprio codice in materie come l’etica giornalistica. La coregolamentazione consiste in un insieme di regole etero ed auto prodotte da un orga-nismo di tutela indipendente.
L’autoregolamentazione è considerata più efficace rispetto agli obblighi vincolanti, in quanto un inquadramento legale può mancare di flessibilità e adattabilità. Infatti, tra-mite essa, diviene più semplice prendere in considerazione situazioni locali o regionali. Ad ogni modo, l’autoregolazione porta con sé alcuni rischi. Ad esempio, essa può age-volare gli operatori di mercato più forti nel creare regole che favoriscano i loro interessi a scapito della concorrenza e degli utenti. Il funzionamento del mercato interno potreb-be essere compromesso se la quantità di norme autoprodotte porta ad una frammenta-zione dei mercati.
Per i Paesi UE, la Commissione europea ha utilizzato i contenuti dell’auto e coregola-mentazione nel Libro Bianco sulla Governance europea48 (2001) e nel Piano d’azione “Semplificare e migliorare la regolamentazione” (2002).49La Commissione riconosce e incoraggia esplicitamente l’autoregolazione nel settore audiovisivo. Nella sua Comunicazione sul Futuro della Politica Regolamentare Audiovisiva (1999) la Commissione ha insistito sull’interconnessione tra misure vincolanti e autoregolamen-tate.
La coregolamentazione consente l’attuazione dell’obbiettivo definito dalla Comunità con misure adottate da soggetti interessati in una data area. Il corpo legislativo definisce il limite teorico e applicativo in cui tali misure possano essere affidate a questi soggetti sulla base della loro comprovata esperienza in materia. Se questo procedimento non dovesse portare ai risultati sperati, l’or-gano legislativo si riserva il diritto di introdurre misure vincolanti.50
48Commissione europea, Governance europea. Libro Bianco, COM (2001) 428 definitivo, Bruxelles, 25 Luglio 2001.
49Commissione europea, Comunicazione della Commissione. Piano d’azione “ semplificare e migliorare la regolamentazione”, COM (2002) 278 definitivo, Bruxelles, 5 Giugno 2002.
50Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sul futuro della politica euro-pea sulla regolamentazione audiovisiva, COM (2003) 784 definitivo, 15 Dicembre 2003, Bruxelles, p. 23, (d’ora in avanti, Comunicazione della Commissione europea sul futuro della politica europea sulla regolamentazione audiovisiva); Cfr. inoltre: Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sui principi e linee guida per la politica audiovisiva comunitaria nell’era del digitale, COM (1999) 657 definitivo, Bruxelles, 14 Dicembre 1999.
Nel settore radiotelevisivo, l’autoregolazione è già in buona parte utilizzata. Il suo princi-pale campo di applicazione è la pubblicità e la protezione dei minori. In base alla Raccomandazione del Consiglio sulla Protezione dei Minori e della Dignità Umana, le compagnie del settore e i partiti sono stimolati a cooperare nella progettazione di norme di condotta nell’ambito radiotelevisivo e per Internet.51 Nell’Aprile 2004, la Commissione ha proposto un aggiornamento alla Raccomandazione incentrato sullo svi-luppo dei modelli di auto e coregolamentazione.52Sebbene il mercato pubblicitario è già dettagliatamente regolamentato sulla base della Direttiva TWF e delle leggi nazionali, gli operatori radiotelevisivi hanno aggiunto codici di condotta che, ad esempio, riguardano la pubblicità di bevande alcoliche. L’autoregolazione disciplina anche gli standard tecnici. Infatti, in Europa, sono stati raggiunti accordi sull’uso del digitale terrestre (DVB-T). Infine, questo meccanismo gioca un ruolo determinante nella salvaguardia dell’indipen-denza editoriale e degli standard di sicurezza (vedi paragrafo 4.1). Ad esempio, la Federazione Internazionale dei Giornalisti (IFJ) adotta regolarmente risoluzioni su vari temi come il diritto d’autore, le politiche d’impiego nei media e tutto ciò che riguarda la libertà di espressione53, strumenti che creano le basi per l’autoregolamentazione. Per ciò che attiene alla pubblicità, lo stesso principio è adottato anche da gruppi multina-zionali come l’Associazione Internazionale della Pubblicità (IAA). Quest’ultima, sulla base della propria “Dichiarazione di Autoregolamentazione & Riservatezza” (2000), coa-diuva le organizzazioni membri nazionali nell’attuazione di pratiche di autoregolamen-tazione in questo campo54.
2.
FONTI DEL DIRITTOQuesto paragrafo fornisce una dettagliata panoramica degli standard legali internaziona-li dell’ordinamento radiotelevisivo, prodotti da organizzazioni internazionainternaziona-li: le regole
51Raccomandazione del Consiglio del 24 Settembre 1998 concernente lo sviluppo della competiti-vità dell’industria dei servizi audiovisivi e d’informazione europei attraverso la promozione di strutture nazionali volte a raggiungere un livello comparabile e efficace di tutela dei minori e della dignità umana, 98/560/EC, L270/48, 1998.
52Commissione europea, Proposta di una Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio sulla protezione dei minori e della dignità umana e sul diritto di replica in relazione alla competi-tività dell’industria europea audiovisiva e dei servizi informativi, COM (2004) 341 definitivo, Bruxelles, 30 Aprile 2004.
53Cfr. ad esempio: IFJ, Risoluzione adottata dal Congresso mondiale dell’IFJ del 2004, 21 Giugno 2004, consultabile sul sito dell’IFJ all’indirizzo: http://www.ifj.org/ (accesso 30 Giugno 2005).
54Associazione internazionale della pubblicità (IAA), Dichiarazione sull’Autoregolamentazione & Privacy, 2000, consultabile sul sito dell’IAA all’indirizzo: http://www.iaaglobal.org/ (accesso 30 Giugno 2005).
sulla concorrenza seguono il quadro delineato dal WTO, dai trattati, dagli accordi e dalle raccomandazioni emanate dall’ONU e dai suoi organi e agenzie, dall’UE e dal CoE.55
2.1 L’organizzazione mondiale del commercio (WTO)
Il WTO si occupa principalmente di regolare il commercio mondiale. Dato che il siste-ma radiotelevisivo è un’attività internazionale, è potenzialmente soggetto alle norme del WTO. Tra queste, l’Accordo Generale sullo Scambio dei Servizi (GATS)56 riguarda la radioteletrasmissione. Esso ricopre ogni forma di commercio internazionale nei servizi. Per favorirne il libero fluire, il GATS si concentra su tre principi:
• trattamento per le nazioni più avvantaggiate (clausola MFN) – per cui ogni bro dovrà incondizionatamente fornire servizi e supporto ad un altro Paese mem-bro in via non meno favorevole rispetto al trattamento che ogni altro Stato rice-ve per gli stessi servizi;57
• eguale trattamento – gli stranieri, includendo le loro compagnie e prodotti, non potranno essere discriminati;
• accesso al mercato – l’accesso al mercato non dovrà avere restrizioni.
Nonostante sia stato più volte ribadito che i media radiotelevisivi sarebbero totalmente esentati dal rispetto del GATS, non sono stati stabiliti comunque esoneri di carattere generale. Il WTO permette ai Paesi membri una deroga alla clausola MFN nel caso in cui essi prevedono tali deroghe in un registro specifico. Per quanto concerne i servizi audiovisivi, l’UE e gli Stati aderenti hanno osservato alcune esenzioni dalla suddetta clausola. Una di queste, ad esempio, è quella sulla regolazione della quota nazionale, come indicato nella Direttiva TWF dell’UE (vedi paragrafo 4.3).
55L’Unione europea (UE) non va confuse con il Consiglio d’Europa (CoE). Il CoE è composto da un largo numero di Stati europei, istituito nei primi anni ’50 con sede a Strasburgo, il cui primo risultato è stato quello di mettere a punto un quadro vincolante sui diritti umani attraverso l’ado-zione della Convenl’ado-zione europea dei diritti dell’uomo (ECHR). Gli Stati membri hanno stipula-ta oltre un centinaio di tratstipula-tati tra loro, compresi quelli sulla regolamenstipula-tazione del settore radio-televisivo. In confronto all’UE, tuttavia, il CoE si considera come un’affiliazione relativamente libero per gli Stati. L’UE è costituito da un gruppo meno numeroso di Stati europei che, tra loro, hanno dato il via a un singolo mercato unico così come a un quadro normativo comune che com-prende aree quali l’educazione, il settore radiotelevisivo, l’agricoltura e la pesca. Ha sede a Bruxelles ed è passato da 6 a 25 Stati membri. Crea confusione il fatto che uno dei suoi organismi centrali è denominato “Consiglio” dell’Unione europea. Tipicamente, gli accordi conclusi attraverso il CoE lasciano molto più spazio alla discrezionalità sulle politiche per la loro attuazione rispetto alle più dettagliate e prescrittive norme e regolamenti emanati a “Bruxelles”.
56Accordo Generale sullo Scambio dei Servizi (GATS), (Allegato 1B dell’Accordo Generale sull’isti-tuzione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio).
L’UE e i suoi Stati membri hanno, per buona parte, mantenuto la sovranità nazionale e le disposizioni comunitarie nel settore radiotelevisivo. Ad ogni modo, tale situazione potrà cambiare dopo le attuali negoziazioni nel commercio internazionale, conosciute con il nome di “Doha Round”, in cui si fa richiamo, in particolar modo dagli Stati Uniti, alla realizzazione di un mercato aperto e ad un equo trattamento in tutti i settori dei ser-vizi. Che l’UE e gli Stati membri saranno capaci di mantenere le programmazioni fuori dal regime del GATS è un evento ancora tutto da vedere.58 Le implicazioni nel settore radiotelevisivo sono rimarchevoli. Una decisione a favore delle richieste degli operatori commerciali accelererebbe l’erosione delle programmazioni intese come pubblico servi-zio, intensificando il peso commerciale sia in quella parte di programmi meno remune-rativi, sia nelle quote di produzione domestica.