L’assetto gestionale e le politiche europee per la cultura e la creatività

Quando s’impiega il termine “governo”- inteso come un sistema organizzativo pubblico atto a prendere e implementare decisioni sulla base di obiettivi, necessità e bisogni- si può fare riferimento a differenti livelli di sistemi governativi: si parla infatti di governo sovranazionale, nazionale e locale.

Entità politica di matrice intergovernativa nata il 7 febbraio 1992 per effetto del Trattato di Maastricht, l’Unione Europea costituisce l’emblema della supranational governance. Quest’ultima consiste in un legame di tipo politico, economico e sociale, il cui obiettivo risiede primariamente nella collaborazione tra popoli, cittadini e istituzioni, e che, vigendo il principio dello stato di diritto, si orienta per mezzo di accordi vincolanti stipulati congiuntamente dagli Stati membri. I principali elementi riguardanti i sistemi gestionali e le differenti policy adottate dall’Unione si collocano pertanto all’interno dei trattati da essa promulgati, modificati ogni qualvolta si aggiungano nuovi Stati membri: sostanziali sono il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, entrambi modificati dal successivo Trattato di Lisbona del dicembre 2007, entrato in vigore il 1° dicembre 2009. A questi si aggiunge la Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea, proclamata a Strasburgo nel dicembre 2007 da Parlamento, Commissione e dal Consiglio d’Europa. Con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, le è stato accordato il medesimo effetto giuridico vincolante dei trattati. Si cita infine il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria, un trattato intergovernativo (non rientrante, per ora, nella legislazione dell’UE) sottoscritto nel 2012 da tutti gli Stati membri, fatta eccezione per Repubblica Ceca e Regno Unito, ed entrato in vigore il 1° gennaio 2013.

Trattato di Lisbona, esplicante tutte quelle istituzioni dell’Unione- con annesse funzioni- che sono preposte alla promozione dei suoi valori, al conseguimento degli obiettivi e quali garanzie di efficienza, efficacia e coerenza delle sue politiche. Gli orientamenti e le priorità politiche generali dell’UE sono definiti dal Consiglio Europeo, organo composto dai capi di governo o di Stato dei paesi membri e guidato da un presidente permanente. Non detiene alcun potere legislativo, a cui invece partecipano altri tre differenti istituti: è il caso del Parlamento Europeo, eletto dai cittadini dell’UE in qualità di loro diretto rappresentante, del Consiglio dell’Unione Europea- che rappresenta invece i governi degli Stati partecipanti, adotta gli atti normativi dell’UE e gestisce le politiche- nonché della Commissione Europea, garante degli interessi dell’Europa nel suo complesso, «proponendo la legislazione, assicurandone il rispetto e attuando le politiche e il bilancio dell’UE»106_.

Secondo quanto previsto nel trattato, si aggiungono inoltre la Corte dei Conti Europea- in materia finanziaria- la Corte di Giustizia dell’Unione Europea- nell’ambito del diritto europeo e della sua osservanza- e la Banca Centrale Europea- per ciò che attiene alla politica monetaria. Nel suo portale web, l’UE riporta poi la presenza di numerose altre agenzie pubbliche sovranazionali ed inter-istituzionali107 che prevedono obiettivi quali la collaborazione con gli organismi principali (l’Ufficio Europeo di selezione del personale e la Scuola Europea di amministrazione, ad esempio), la tutela e lo sviluppo dei diritti dei cittadini (tra cui, il Garante europeo per la protezione dei dati) ecc.

La governance annoverata dall’UE- guidata dai principi di multifunzionalità, partecipazione del cittadino e coordinamento dei suoi soggetti istituzionali- rispetta gli obiettivi di stabilità e prosperità di ogni settore e Stato, prevedendo la sua cooperazione con gli altri membri. Scopo ultimo è la creazione di un panorama politico, economico, sociale, ambientale e culturale quanto più possibile unito e interdipendente, e i mezzi per ottenere ciò risiedono nelle policy elaborate dall’Unione e negli strumenti concreti ad esse preposti.

Prima di procedere con l’osservazione di particolari modelli europei di gestione del settore culturale e creativo a livello nazionale, si ritiene pertanto necessario riportare una panoramica di quelli che sono i principali orientamenti sovranazionali, comunitari, in materia di cultura e creatività.

106 _{UNIONE EUROPEA, Istituzioni e altri organi dell’UE, al link: http://europa.eu/about-eu/institutions-} bodies/index_it.htm.

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Per quanto riguarda dunque le politiche europee di gestione del settore culturale e creativo, di fondamentale importanza è innanzitutto il Trattato di Lisbona poiché, attraverso l’art. 167 TFUE, legittima interventi di matrice comunitaria atti ad

«incoraggiare, promuovere e, se necessario, integrare le attività poste in essere dagli Stati Membri, contribuendo al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziandone nel contempo il retaggio comune»108.

Se la possibilità di agire in ambito culturale era già prevista dapprima nel Trattato di Maastricht e successivamente in quello di Nizza, il Trattato di Lisbona ha di molto facilitato i processi decisionali in materia. In tutte e tre le statuizioni, il processo decisionale consta nella necessaria partecipazione di Parlamento e Commissione; la grande differenza risiede tuttavia nel fatto che il Trattato di Lisbona prevede come sufficiente il quorum deliberativo a maggioranza qualificata dei presenti della Commissione, superando così l’eccessivo rigore rappresentato dal criterio dell’unanimità richiesto dai precedenti due trattati. Oltre che nel sopracitato art. 167 del TFUE, quello della cultura è un tema più volte affrontato dal Trattato, sancendone, nel preambolo, l’importanza come base storica di quello che è il sistema civile europeo ed affermando di conseguenza, all’art. 3, l’impegno da parte dell’Europa in termini di valorizzazione e salvaguardia. Al fine di tradurre in pratica gli intenti sopra evidenziati, all’art. 6, nella sezione denominata Categorie e settori di competenza dell’Unione, il Trattato delinea le diverse azioni che l’Unione può attuare per completare gli interventi posti in essere in materia da parte dei singoli paesi membri.

In quanto substrato comune dell’assetto giuridico positivo degli odierni ordinamenti civili europei, la cultura ha da sempre rivestito il ruolo di potente fattore integrativo fra i diversi paesi e popoli.

Nell’ottica di sfruttare tale peculiarità, ovverosia l’importanza della collaborazione e del dialogo strutturato tra la società (compresi i singoli artisti, creatori, talenti, le ICC ecc.) e i policy-maker culturali di diversa nazionalità, l’UE elabora l’Agenda Europea per la Cultura, il primo quadro strategico per la cultura a livello europeo. Lanciata nel 2007 con comunicazione della Commissione Europea COM(2007) 242 def., l’Agenda ha posto tre priorità:

108 _{UNIONE EUROPEA, Versione consolidata del trattato sull'Unione europea (TUE) e del trattato sul}

- Diversità culturale e dialogo interculturale, per cui l’UE si impegna a favorire la mobilità degli operatori creativi e la circolazione di qualsiasi forma d’espressione artistica, nonché l’apprendimento di competenze chiave, lingue straniere in primis;

- Dinamizzazione della creatività per la crescita e l’occupazione, per cui l’UE promuove il legame tra l’istruzione e l’elemento creativo, incrementa le opportunità di crescita del settore culturale e creativo ponendo l’accento su fonti di finanziamento innovative, sulla transnazionalità delle attività commerciali, sull’importanza di partenariati tra il settore culturale e creativo e altre realtà (TIC, turismo, ricerca ecc.) così da accrescere l’impatto degli investimenti nella cultura e nella creatività;

- Cultura come elemento essenziale delle relazioni internazionali, per cui l’UE si propone di perseguire scambi tra l’Unione stessa e i paesi ad essa esterni, di promuovere l’accesso ai mercati mondiali dei beni e dei servizi culturali provenienti dai paesi in via di sviluppo, i cui processi di esportazione vengono assistiti e favoriti.

Tale processo di internazionalizzazione del settore culturale e creativo non può al giorno d’oggi prescindere da quelle che sono le possibilità offerte dalle information and communication

technologies (ICT). Cultura ed economia viaggiano su scala globale ad una velocità un tempo

inimmaginabile, abbattendo le tradizionali barriere di stampo culturale o fisico. Con la progressiva dematerializzazione di beni e servizi e l’avvento di internet, si è assistita ad una rapida e progressiva digitalizzazione dell’economia, tanto che ormai business model e processi imprenditoriali non possono prescindere dai vantaggi offerti dalle nuove tecnologie.

Sulla base di queste considerazioni si era inserita la c.d. Strategia Lisbona, formulata dai leader europei nel 2000 al fine di rendere quella europea un’economia

«basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica al mondo, capace di una crescita economica sostenibile, con più e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale»109,

un’economia in cui la chiave di volta per crescita ed occupazione è rappresentata dallo sviluppo del settore delle ICT. Le realtà industriali che generano e distribuiscono informazioni, infatti, «creano un valore aggiunto mettendo a frutto la diversità culturale europea e veicolandola in rete»110.

109 _{CONSIGLIO EUROPEO, Conclusioni della presidenza, Lisbona, sessione straordinaria del 23 e 24 marzo 2000.} 110 _Ibidem.

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Allo scadere della Strategia Lisbona, nel 2010 tali intenti sono stati ripresi nel piano strategico

Europa 2020, mirante a rendere l’UE «un’economia intelligente, sostenibile e inclusiva»111 _e

superare così la crisi economica. Al fine del successo europeo, tre sono i macro-obiettivi da raggiungere:

- Una crescita intelligente, rendendo la conoscenza e l’innovazione due risorse fondamentali per l’assetto economico europeo;

- Una crescita sostenibile, promuovendo un'economia più efficiente in termini di gestione e impiego delle risorse, un elemento importante ai fini di una maggiore competitività; - Una crescita inclusiva, sviluppando un'economia con un alto tasso di occupazione in cui

vi sia coesione a livello sociale e territoriale.

Per raggiungere tali obiettivi sono state formulate numerose politiche, molteplici programmi strategici e strumenti di loro implementazione. L’idea sottesa è quella di accompagnare il tessuto economico-sociale in questa fase di transizione dalla “old” alla New Economy attraverso sette c.d Iniziative faro:

- L’Unione dell’innovazione, un programma di sostegno soprattutto finanziario alla ricerca e all’innovazione, al fine di trasformare le idee innovative in nuovi beni e servizi;

- Youth on the move, un’iniziativa volta al miglioramento dei sistemi di educazione e insegnamento, soprattutto in un’ottica di agevolazione dell’inserimento dei giovani nel mondo del lavoro;

- Un’agenda europea del digitale, il cui obiettivo è espletare i vantaggi economico-sociali ottenibili da un mercato unico europeo permeato dalle ICT;

- Un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse, un progetto di crescita economica sostenibile che impieghi le risorse in modo efficiente;

- Una politica industriale per l’era della globalizzazione, ovverosia la costruzione di policy in cui viene offerto sostegno all’imprenditoria, incentivata la competitività e promossa la capacità di adattarsi e cogliere le opportunità offerte dalla New Economy e dalla globalizzazione;

111 _{COMMISSIONE EUROPEA (2010), Comunicazione della Commissione. Europa 2020. Una strategia per una}

- Un’agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro, un’iniziativa volta alla riduzione dei livelli di disoccupazione e, dunque, all’aumento dell’occupazione e della sua produttività, predisponendo la forza lavoro all’acquisizione di competenze specifiche;

- La Piattaforma europea contro la povertà, un progetto finalizzato a promuovere la coesione economico-sociale e territoriale, lottando contro la povertà e promuovendo un riconoscimento diffuso dei diritti fondamentali.

Nello specifico, si citano quindi il Programma Horizon 2020, mirante a promuovere la ricerca e l’innovazione attraverso lo stanziamento, dal 2014 al 2020, di 80 miliari di euro in 7 anni, oltre ai fondi privati che tale processo di rinnovamento attirerà, incentivando così una cooperazione tra pubblico e privato nel progetto di innovazione. I suoi Work Program (WP) hanno cadenza biennale e le priorità per gli anni 2016-2017 coincidono con l’occupazione, la crescita e gli investimenti. In particolare, il più recente WP- stilato nell’ottobre 2015- evidenzia un significativo aumento dei finanziamenti destinati alle piccole e medie imprese (PMI), in quanto ritenute «la spina dorsale dell’economia europea a causa della loro capacità di generare occupazione e crescita»112. Si menzionano inoltre il Fondo sociale europeo e il Fondo europeo

di adeguamento alla globalizzazione, aventi lo scopo di favorire il lavoro e il ricollocamento di

persone che a causa dei moderni cambiamenti strutturali dell’economia hanno perso la loro precedente occupazione.

In questo contesto- si desume dalla comunicazione della Commissione, osservando le sue sette

flagships initiatives113_{- il settore economico della cultura e della creatività, con le annesse}

industrie culturali e creative, non viene esplicitamente menzionato.

Se da una parte la Comunicazione della Commissione Europea COM(2010) 2020 def. del 3 marzo 2010 inerente Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e

inclusiva non sembra dare esplicito spazio al settore culturale e creativo, dall’altra, nel medesimo

anno, un importante ruolo gli viene accordato dal Libro Verde. Le industrie culturali e creative,

un potenziale da sfruttare, alla COM(2010) 183 def. del 27 aprile 2010, parte integrante

dell’Agenda europea per la cultura. In esso viene sottolineata la capacità delle ICC di contribuire alla messa in atto delle sfide e delle iniziative stabilite nella strategia Europa 2020, e alla cultura viene assegnata un’importante potenzialità in chiave di crescita della competitività

112 _{PROGRAMMA HORIZON 2020, al link: http://www.horizon2020news.it/work-program-2016-2017.}

113 _{COMMISSIONE EUROPEA (2010), Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e}

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dell’economia europea perché catalizzatore positivo dei processi creativi e d’innovazione. Con tale lavoro si attua lo studio di quali siano gli strumenti necessari allo sviluppo del settore culturale e creativo, ponendo l’accento sulla necessaria impronta digitale che dovrà avere il processo di crescita, e quale debba essere la prima dimensione di questo sviluppo, ovvero quella regionale e degli enti locali come base per uno sviluppo internazionale di relazioni e commercio. Per poter fare questo, i legami tra ICC, istruzione, industria ed amministrazione pubblica devono essere massimizzati creando veri partenariati e network creativi. Le regioni potrebbero assumere un ruolo fondamentale in quanti interlocutori intermedi per eccellenza. In tal senso si inserisce il

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), mirante a rafforzare la stabilità economia e la

coesione sociale tra i paesi dell’Unione Europea attraverso la correzione delle disparità che penalizzano alcune regioni rispetto ad altre. Tra le principali aree su cui il FESR agisce ed investe si menzionano il sostegno alle piccole e medie imprese, la promozione dell’innovazione e della ricerca, l’agenda digitale.

Alla luce dell’analisi operata nel Libro Verde, nel 2011 il Consiglio dell’UE ha invitato la Commissione a tenere conto del contributo offerto dalla cultura nell’ambito del nuovo quadro finanziario e delle relative proposte in merito alla future politiche e strumenti finanziari atti a rendere effettiva la strategia Europa 2020. Il Consiglio ha poi sottolineato l’importanza di poter disporre di dati certi, comparati ed aggiornati in merito all’impatto sociale ed economico della cultura al fine di poter costruire affidabili strategie a favore del settore cultural e creativo114_.

La crescente sensibilizzazione rispetto al tema è inoltre testimoniata dallo svolgimento, il 20 e 21 ottobre 2011, del Forum Europeo per la Cultura, il principale evento organizzato- ogni due anni- dalla Commissione Europea nell’ambito della cultura. Obiettivo principe di tale iniziativa è promuovere il settore culturale quale «terreno fertile per la cultura e la creatività»115_,

evidenziando come le politiche culturali possano contribuire all’innovazione, alla crescita economica e alla creazione di posti di lavoro, alla coesione sociale e al dialogo interculturale, al rafforzamento del ruolo giocato dall’Europa nel panorama mondiale. Non a caso, l’evento mira a riunire tutti gli stakeholder del settore, compresi i policy-maker, di livelli europeo, nazionale e locale.

114 _{In tal senso, viene suggerito l’uso del quadro statistico sito nel documento ESSNET-CULTURE (2012), Final}

Report 2012, Lussemburgo.