Governance, policy e strumenti: alcune definizioni

Nelle pagine precedenti, si è più volte suggerita la presenza di un legame tra i risultati economici di un settore e l’assetto politico-gestionale a questo connesso. Il settore culturale e creativo europeo, nonché i singoli contesti settoriali nazionali, consistono in realtà complesse in cui si muovono molteplici stakeholder. Il suo funzionamento, a la risposta alle esigenze di attori diversi, necessita pertanto di un sistema di governance volto al coordinamento di agenti, processi e obiettivi.

La nozione di governance, di valenza ormai internazionale, trae la propria derivazione dal mondo anglosassone in contrapposizione al termine inglese government, e non deve essere quindi confusa con il concetto di governo inteso quale organismo di direzione politica e amministrativa di uno Stato. Essa ha trovato un crescente impiego in campo politico, economico, manageriale e sociologico, acquisendo diverse accezioni di significato e partecipando alla formulazione di diverse espressioni. In The New Governance: Governing without Government (1996), R. A. W. Rhodes afferma infatti come al termine governance vengano accordate sei diverse accezioni: the minimal state, corporate governace, new public management, good

governance, social-cybernetic system and self-organised network. Con corporate governance

s’intende un sistema di governo di una realtà aziendale complessa- ovverosia di un’organizzazione oppure di una rete di imprese- fatto di processi di pianificazione, informazione, valutazione e controllo, e di processi decisionali finalizzati alla presa di decisioni strategiche. L'espressione good governance si riferisce invece all’implementazione di un’efficace

ed efficiente Amministrazione pubblica. Ne La governance europea. Un Libro Bianco (2001), la Commissione Europea connette il concetto di governance al «modo in cui l’Unione esercita i poteri che le hanno conferito i suoi cittadini»103_{, esplicando come alla base di una buona} governance vi siano i princìpi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza, da

applicare a tutti i livelli di governo (globale, europeo e nazionale), in quanto fondamento della democrazia, della legalità e alla base dei princìpi di proporzionalità e sussidiarietà. Si tratta di un’interpretazione che introduce all’idea di “sistema gestionale” così come viene intesa nel presente lavoro, ovverosia di governance quale pubblica gestione delle questioni politico- economiche e sociali di una collettività.

Trattando, in questa sede, il settore culturale e creativo nelle sue dimensioni economica e politico-gestionale, è possibile definire la governance come «il governo (fondamentalmente ad opera della pubblica Amministrazione) dei processi economici che si svolgono nei diversi livelli territoriali»104, dove fondamentale è il coordinamento tra agenti economici, al fine della definizione e del raggiungimento di obiettivi socio-economici. Sviluppare quindi un sistema, o modello, di gestione del settore culturale e creativo significa governarne i diversi processi (di pianificazione, informazione, valutazione e controllo ecc.), implica gestirne le decisioni strategiche volte al perseguimento di precisi obiettivi economico-sociali, nonché coordinare i diversi agenti economici in esso coinvolti a più livelli territoriali. Si tratta di un compito, questo, da accordare primariamente agli enti governativi pubblici, sia essi di rango internazionale europeo, sia nazionale e locale. Spetta infatti a loro l’elaborazione di policy, o politiche pubbliche, consistenti in obiettivi ed azioni coerentemente pianificati, rientranti in una determinata strategia volta al raggiungimento di una particolare mission, alla soddisfazione delle esigenze dei diversi stakeholder, alla risoluzione di questioni collettive.

Secondo quanto affermato dalla United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) in Creative Economy Report (2010), il fondamentale e necessario coinvolgimento del pubblico settore e del policy-maker nella gestione dell’economia creativa è da imputare a quattro elementi:

- Fallimento del mercato (ovverosia un’allocazione non ottimale delle risorse che assicurerebbe la massimizzazione del benessere) per esistenza di beni pubblici: il settore culturale e creativo, soprattutto nella sua dimensione artistico-culturale, ha a che fare con

103 _{COMMISSIONE EUROPEA (2001), La governance europea. Un Libro Bianco, COM(2001) 428 definitivo,} Bruxelles.

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beni, servizi ed esperienze che si configurano per essere non rivali (l’uso da parte di un individuo non limita la possibilità di fruizione ad un altro soggetto) e non escludibili (a nessuno può essere impedito di goderne). Questi, in quanto beni pubblici, producono esternalità positive e dunque generano benefici di cui la collettività gode senza offrire un corrispettivo monetario. La presenza del comportamento del free-rider implica quindi la tendenza del mercato a non fornire beni e servizi per i quali non si generano profitti privati. Un simile discorso vale per i benefici ottenibili dagli investimenti in ricerca e sviluppo, rispetto ai quali il settore pubblico può assumere un ruolo migliore rispetto ai privati;

- Fallimento del mercato per presenza di concorrenza imperfetta: in un mercato concorrenziale, si ha un equilibrio di domanda ed offerta che conduce ad un risultato socialmente desiderabile, in quanto «la mano invisibile del mercato guida verso un’allocazione delle risorse che massimizza il surplus totale»105_{, pari alla somma del surplus}

del consumatore e del surplus del produttore. Per quanto concerne l’economia creativa, dunque, nel caso in cui le corporation culturali e creative tendano ad una monopolizzazione dei mercati- pena l’esclusione delle espressioni culturali locali-, l’intervento del governo si configura come necessario al fine di ristabilire la concorrenza;

- Educazione e formazione: è importante che il governo si assuma responsabilità educative e formative al fine di favorire la formazione di competenze specifiche necessarie allo sviluppo dell’economia creativa. L’UNCTAD, in particolare, evidenzia la necessità di prevedere una forma di educazione culturale e creativa in capo al sistema scolastico nazionale;

- Identità e diversità culturale: in capo al generale complesso di politiche volte al supporto dell’economia creativa non deve mancare l’impegno del governo in termini di protezione e promozione dell’identità e, al contempo, della diversità culturale.

Per le pubbliche amministrazioni a differenti livelli di governo, ai fini della gestione e dello sviluppo del settore culturale e creativo, è dunque imprescindibile l’assunzione dei seguenti compiti:

- La predisposizione di una sistema di governo efficace ed efficiente;

- La realizzazione e l’implementazione di politiche pubbliche atte ad indirizzare tale gestione verso obiettivi precisi, in modo chiaro ed universalmente comprensibile;

- La predisposizione di strumenti che consentano una concreta applicazione di quanto viene programmato dalla governance ed articolato nelle sue policy.

Il concetto di cultural policy- ovverosia i contenuti che si celano dietro all’espressione- differisce da paese a paese. Per alcuni può indicare un insieme di strategie volte alla gestione e allo sviluppo delle arti e della cultura, mentre per altri coincide con la più ampia gestione del settore culturale e creativo, comprendente quindi anche le industrie culturali e creative. Per molte nazioni, inoltre, le politiche culturali includono aspetti attinenti altri settori ed ambiti economici, come il turismo, la ricerca e l’innovazione, il commercio. In molti casi, le trade policy hanno assunto un peso molto rilevante all’interno del panorama delle politiche culturali e creative. Ad ogni modo, a prescindere da come si caratterizzano, le cultural policy detengono un’importanza fondamentale, da cui deriva la necessità di una loro corretta formulazione e implementazione. In questo senso, l’Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) nella Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance (2012) riporta le seguenti raccomandazioni:

- Ogni policy dovrebbe presentare obiettivi chiari e ben definiti, nonché quadri d’implementazione di questi così che i benefici economici e sociali auspicati assicurino una giustificazione di eventuali costi;

- Nel processo di formulazione di nuove politiche è importante aderire ai principi di open

government, collaborazione e trasparenza per essere certi che la regolamentazione risponda

all’interesse pubblico. Ciò include la possibilità, per i soggetti interessati, di contribuire all’elaborazione dei progetti normativi. I governi devono quindi assicurarsi che le proprie

policy siano chiare ed esaustive, affinché tutte le parti possano facilmente comprendere i

propri diritti e doveri;

- Altrettanto importante è stabilire meccanismi e istituzioni preposti alla supervisione degli obiettivi e delle procedure di regolamentazione e di implementazione delle policy;

- Ogni processo di elaborazione di nuove politiche pubbliche dovrebbe essere integrato- o meglio, anticipato- dal Regulatory Impact Assessment (RIA), un documento che consente di comprendere ex ante l’impatto e l’utilità di un dato provvedimento governativo;

- Fondamentale è sviluppare una policy coerente, attenta al ruolo e alle funzioni delle agenzie preposte alla regolamentazione, al fine di fornire maggiore fiducia sul fatto che le decisioni

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vengono prese seguendo un preciso obiettivo, basandosi su basi imparziali e coerenti, senza conflitti d’interesse pregiudizi o influenze personali;

- Rilevante è la promozione della coesione mediante meccanismi di coordinamento tra i livelli di governo sovranazionali, nazionali e locali.