L’attività internazionale della Corte dei conti nel 2016 è stata caratterizzata da una particolare estensione su scala mondiale, pur mantenendo una presenza fondamentale nell’ambito dell’Unione Europea ed, in particolare, del Comitato di contatto dei Presidenti delle Istituzioni Superiori di Controllo (ISC) dell’Unione Europea.
Di grande rilievo sono stati i meetings cui la Corte ha preso parte, non solo in ambito di EUROSAI e di INTOSAI, ma anche, per la prima volta, nel Forum economico internazionale – SPIEF di San Pietroburgo (16-18 giugno 2016).
Anche l’attività sul piano bilaterale ha visto un incremento nel 2016, con ben dieci incontri, tenutisi in Italia, prevalentemente finalizzati alla condivisione delle expertises dell’Istituto.
L’ambito dell’Unione Europea e, quindi del Comitato di contatto, costituisce in ogni caso la naturale area di riferimento per la Corte dei conti nella quale la presenza italiana ha assunto ormai un ruolo di primo piano.
Attualmente la Corte detiene la presidenza del VAT, working group tra i più consolidati. In tale contesto si è modificato sensibilmente l’approccio originario mirato alla “gap analysis”, indirizzandolo ai rimedi per attenuare gli effetti evasivi ed elusivi, come il “reverse charge”, così come alle nuove frontiere del commercio elettronico.
Molto recenti sono le presidenze dell’“Expert Network on independent assessments of national public economic policies” e del “Working Group for the enhancement of cooperation among SAIs with reference to the prevention and fight against irregularities and fraud aimed at protecting EU revenues”.
Il primo ha prodotto già riscontri positivi nel meeting tenutosi a Roma (5-7 ottobre 2016), ove è risultata particolarmente interessante sia la comparazione tra le best practices, sia l'analisi dei diversi modelli adottati nell’attuazione del Fiscal Compact e del ruolo rivestito dalle Istituzioni Superiori di Controllo.
Per il secondo è, invece, previsto un meeting a Roma nei primi mesi del 2017, al fine di individuare il livello di cooperazione tra ISC, anche mediante la realizzazione di un data-base sulla scorta di quello già operativo presso la Corte dei conti e condiviso con l’OLAF.
L’attività delle ISC nell’ambito del Comitato di contatto si è svolto, comunque, durante l’intero arco annuale ed ha avuto come momenti fondamentali il meeting degli Agenti di collegamento (tenutosi a Riga il 7 aprile) e quello del Comitato di contatto dei Presidenti (tenutosi a Bratislava nei giorni 20 e 21 ottobre).
Come precisato all’inizio, il 2016 è stato caratterizzato dall’ampiezza dell’attività internazionale della Corte anche al di là dell’area dell’Unione Europea e, quindi, oltre che nei rapporti bilaterali ai quali si è fatto cenno, in ambito EUROSAI ed INTOSAI.
Al riguardo, è il caso di sottolineare come la partecipazione ai relativi meeting si inscriva nel solco di una continuità, che vedrà la Corte dei conti particolarmente impegnata anche nel 2017, e nel 2018, ospitando due dei WG di maggior rilevanza: rispettivamente, per EUROSAI il “Working Group on the Audit of Funds Allocated to Disasters and Catastrophes” e per INTOSAI il “Working Group on Key National Indicators”. Nel 2016, la Corte dei conti ha partecipato ai meeting del primo gruppo (a Baku in Azerbaijan) presentando il documento “I controlli della Corte dei conti sulle misure volte alla riduzione dei rischi di disastri e catastrofi in particolare il rischio idrogeologico” e a quelli del secondo gruppo (a Yerevan in Armenia), presentando il documento “Lo sviluppo degli indicatori di benessere ed i loro primi risultati nella realtà nazionale. L’attenzione delle ISC al loro impatto economico”.
Sempre in ambito INTOSAI è da segnalare la partecipazione a Washington, al meeting del “WG on Financial modernization and regulatory reform”, nel cui ambito,
la Corte partecipa all’analisi delle iniziative di riforma dei fattori di rischio.
Non va trascurato il ruolo rivestito nell’ambito delle annuali conferenze sul Programma del velivolo multiruolo Joint Strike Fighter (F35 Lightning), alle quali partecipano le ISC dei Paesi aderenti al medesimo.
Peculiari caratteristiche presenta la partecipazione al GALF, Global Audit Leadership Forum, gruppo ristretto dei Presidenti di ISC aderenti all’INTOSAI (attualmente 20). In tale ambito la Corte nella riunione annuale del 2016 ha presentato il documento “L’analisi economico-finanziaria delle ISC e lo sviluppo sostenibile”.
L’intensa attività internazionale ha avuto quale momento di chiusura assolutamente peculiare la partecipazione all’INCOSAI, il triennale Congresso mondiale di INTOSAI, tenutosi ad Abu Dhabi a dicembre 2016, nel quale sono confluite le attività svolte dai working groups e dalle task forces nell’ambito delle organizzazioni “regionali” (come EUROSAI) e della stessa INTOSAI.
Un momento di particolare rilievo ha riguardato la cerimonia ufficiale di sottoscrizione della “Déclaration de Paris” (concordata a Parigi il 15 novembre 2015), cerimonia con la quale è stata formalizzata, nell’ambito di INTOSAI, l’istituzione del Forum delle Istituzioni Superiori di controllo che hanno funzioni giurisdizionali, del quale la Corte dei conti è socio fondatore e che già annovera 24 ISC, di cui 3 osservatori. Nel contesto dell’organizzazione mondiale ove è predominante la matrice anglosassone e la presenza di istituzioni cui sono intestate solo funzioni di controllo, è emerso come le ISC dotate di funzioni giurisdizionali costituiscano un modello che, per l’importanza del collegamento e delle sinergie tra le due funzioni, è guardato con interesse da altre ISC.
Dunque, nel 2016 l’attività internazionale non è stata una costellazione di singoli episodi, ma legata ad una strategia volta a percepire i cambiamenti in atto ed il mutamento degli scenari che ineriscono all’esercizio delle funzioni delle Istituzioni superiori di controllo.
Tale si prospetta anche per il 2017 e gli anni a venire.
Del resto gli impegni internazionali sono strutturati non solo su base annuale ma anche nel medio periodo ed esiste sempre un collegamento intertemporale. Peraltro, la continuità è fortemente legata all’innovazione, non intesa come compulsiva ricerca di nuove frontiere, ma come emersione di temi fondamentali che non hanno ancora ricevuto la dovuta attenzione.
In tale ottica va visto il Gruppo di lavoro sugli audits relativi ai fondi allocati per i disastri e le catastrofi, che verrà ospitato in Italia nel 2017, con un focus di particolare rilevanza sul terremoto che ha interessato l’Italia centrale, e dunque sul monitoraggio delle fasi di attuazione della ricostruzione. Sarà l’occasione per mostrare come, in concreto, possono attuarsi i principi recati dall’ISSAI 5530 relativi a contesti quali quello dell’emergenza conseguente ai disastri, ove maggiore è il rischio di corruzione.
Già all’inizio del 2017, la Corte è stata impegnata, a Lussemburgo, nel seminario organizzato dalla Corte dei conti europea, sul controllo delle iniziative riguardanti le fonti energetiche ed i cambiamenti climatici, ove sono stati affrontati anche aspetti che impattano sulla prevenzione dei disastri e sulle conseguenze degli stessi. Si tratta di temi quanto mai attuali che pongono in evidenza come la tradizionale distinzione, fra spesa straordinaria e spesa strutturale, possa presentare dei limiti.
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APITOLOIII
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ONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ SUGLI ATTI DELG
OVERNO EDELLE AMMINISTRAZIONI DELLO
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TATO1. Quadro di sintesi
Il controllo preventivo di legittimità, svolto dalla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni e integrazioni, è volto ad accertare la conformità a legge dei provvedimenti sottoposti a controllo.
Le tipologie degli atti sottoponibili a controllo preventivo sono ivi tassativamente indicate.
Rientra nella discrezionalità del legislatore ampliare o restringere l'ambito del controllo preventivo di legittimità della Corte a categorie di atti, in relazione alle finalità e al rilievo finanziario che possono rivestire in un determinato periodo storico. Tuttavia, se il perimetro degli atti assoggettabili a controllo preventivo di legittimità, dipende da precise scelte del legislatore, lo stesso art. 3 della legge n. 20 del 1994 rimette, al comma 3, alle Sezioni riunite della Corte dei conti la possibilità, con deliberazione motivata, di stabilire che singoli atti di notevole rilievo finanziario, individuati per categorie ed amministrazioni statali, siano sottoposti all'esame della Corte per un periodo determinato.
Risponde a esigenze di semplificazione, l'eliminazione dei controlli sugli atti e sui contratti di collaborazione coordinata e continuativa - di cui all'articolo 7, comma 6, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 - stipulati dagli Enti pubblici di ricerca, disposta dal d.lgs. 25 novembre 2016, n. 218, recante "Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca ai sensi dell'articolo 13 della legge 7 agosto 2015, n. 124".
La riduzione dei controlli preventivi si accompagna, in tal caso, al rafforzamento dei controlli successivi e trova fondamento nell'esigenza, particolarmente avvertita dal legislatore, di semplificazione e di valorizzazione dei principi di responsabilità e di autonomia decisionale degli enti di ricerca (v. il parere reso dalle Sezioni riunite della Corte dei conti, in sede consultiva, con deliberazione n. 6/2016/Cons). In tal senso, lo stesso art. 14 ha precisato che la Corte dei conti esercita su detti Enti il controllo previsto dall'articolo 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259. A decorrere dall'entrata in vigore dell'art. 14 del d.lgs. n. 218 del 2016 – 10 dicembre 2016 – gli atti e i contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati dagli Enti pubblici di ricerca non sono più soggetti, pertanto, al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, sicché i provvedimenti comunque pervenuti vengono restituiti, essendo venuta meno la norma attributiva del potere di controllo. Infatti, con nota di coordinamento della Sezione centrale sugli atti di Governo e delle Amministrazioni dello Stato, si è richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale, secondo cui le norme che attribuiscono od escludono il controllo preventivo di legittimità, avendo natura di norme procedimentali, sono applicabili nel momento della loro entrata in vigore anche ai procedimenti non conclusi.
Parimenti, il legislatore ha stabilito, all'art. 1, comma 303, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, recante "Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019", che gli atti e i contratti di collaborazione coordinata e continuativa, di cui al richiamato art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, stipulati dalle università statali, non sono più soggetti, a decorrere dall'anno 2017, al controllo preventivo di legittimità, previsto dall'articolo 3, comma 1, lettera f-bis), della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
La ratio della disposizione è anche in questo caso da rintracciare nella finalità di favorire lo sviluppo delle attività di ricerca nelle università statali e di valorizzare le attività di supporto allo svolgimento delle stesse.
Non può, peraltro, non evidenziarsi che il controllo preventivo di legittimità sugli atti e contratti di collaborazione coordinata e continuativa, di cui all'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, andrà, in ogni caso, ad assumere un ruolo recessivo in relazione a quanto previsto dall'art. 2, comma 4, del d.lgs. 15 giugno 2015. n. 81, il quale ha posto a carico delle pubbliche amministrazioni il divieto di stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa a partire dal 1° gennaio 2017, termine iniziale posticipato al 1° gennaio 2018, ai sensi dell'art. 1, comma 8, del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, in corso di conversione.
Di converso, il legislatore ha inteso ampliare l'ambito di operatività del controllo preventivo della Corte dei conti sulla legittimità e sulla regolarità dei contratti secretati, con l'art. 162, comma 5, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, al quale ha fatto seguito la Deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti 8 giugno 2016, n. 1/DEL/2016, pubblicata nella Gazz. Uff. 30 giugno 2016, n. 151, per la costituzione dell'apposito ufficio di controllo previsto dalla norma medesima.
Negli stessi termini, il legislatore è intervenuto con l'art. 14, comma 5, del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175, recante "Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica", in materia di "Crisi d'impresa di società a partecipazione pubblica" e, in particolare, di provvedimenti di autorizzazione degli interventi di aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, rilascio di garanzie a favore delle società partecipate, disposti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti, soggetti a registrazione della Corte dei conti.
In occasione del d.l. 17 ottobre 2016, n. 189, convertito nella legge di conversione 15 dicembre 2016, n. 229, recante "Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016", l'ambito di operatività del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti è stato ulteriormente esteso ai provvedimenti di natura regolatoria ed organizzativa, ad esclusione di quelli di natura gestionale, adottati dal Commissario straordinario.
L'art. 33 dello stesso D.L. ha, poi, previsto che "in ogni caso, durante lo svolgimento della fase del controllo, l'organo emanante può, con motivazione espressa, dichiararli provvisoriamente efficaci, esecutori ed esecutivi, a norma degli articoli 21-bis, 21-ter e 21-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni".
Alla data del 14 dicembre 2016 risultano esaminate e registrate dieci ordinanze commissariali, in contraddittorio con l'Amministrazione, in esito a numerosi incontri presso la sede della Corte, nel corso dei quali sono stati illustrati i contenuti degli atti e sono stati formulati quesiti, che hanno trovato positivo riscontro nella stesura definitiva degli atti.
In tema di controllo successivo di legittimità, l'art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 123 del 2011 dispone che gli atti ai quali si dà seguito sotto la responsabilità del dirigente, nonostante le osservazioni del competente ufficio di controllo (Ufficio Centrale di Bilancio – U.C.B.), siano trasmessi, corredati dalle osservazioni e dalla relativa documentazione, al "competente ufficio di controllo della Corte dei conti".
uffici in cui è articolata e delle Sezioni regionali di controllo nell'esercizio del controllo di legittimità, ferma restando la necessità di comunicazioni tra le diverse Sezioni degli atti e materie che possono tornare utili ai fini dell'esercizio delle rispettive competenze (V. SSRR, del. n. 9/CONTR/12).
Il legislatore ha previsto che questi atti devono essere trasmessi corredati dalle osservazioni stesse e dalla relativa documentazione. Dal che si evince che l'invio dell'atto è finalizzato non già ad una mera comunicazione, bensì richieda da parte dell'Organo di controllo esterno un esame attento dello stesso, al fine di valutare la fondatezza delle osservazioni ovvero il corretto esercizio della facoltà che la norma riconosce al dirigente di non conformarsi alle indicazioni dell'ufficio di controllo di ragioneria.
Il controllo, successivo a causa dell'intervenuta efficacia dei provvedimenti medesimi, va attuato con le consuete modalità procedimentali. Si può concludere con esito positivo ovvero con una dichiarazione di non conformità a legge, a seguito della quale l'amministrazione è tenuta ad adottare le consequenziali misure di competenza anche in relazione agli eventuali profili di responsabilità del dirigente.
Nel 2016 è, poi, proseguita l'attività di informatizzazione delle procedure di trasmissione degli atti da assoggettare a controllo preventivo e successivo di legittimità, in conformità alle norme contenute nel codice dell'Amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005), al fine sia di accelerare i tempi del controllo che di ottenere risparmi di spesa anche nell'interesse delle amministrazioni controllate.
Sul punto delle procedure di inoltro degli atti dalle amministrazioni alla Corte risulta ormai a regime l'attuazione della disposizione introdotta dall'art. 33 del d.l. n. 91 del 2014 (convertito dalla legge n. 116/2014), che, avendo limitato, con riferimento agli atti per i quali è previsto il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, il riscontro da parte degli uffici della Ragioneria Generale dello Stato al solo controllo preventivo di regolarità contabile, ha disposto la trasmissione dei provvedimenti da parte delle amministrazioni direttamente alla Corte e non più per il tramite degli uffici della Ragioneria Generale dello Stato (uffici centrali di bilancio e ragionerie territoriali).
L'applicazione della norma continua a richiedere un'intensa attività di raccordo con detti uffici per rendere effettiva la riduzione dei tempi per il controllo alla base della riforma. A tal fine risulta sempre più evidente la necessità di dotare gli uffici della Corte del completo accesso alle basi di informazione in possesso della RGS, in primo luogo al conto impegni, non essendo allo scopo sufficiente l'utilizzo della banche dati attualmente disponibili. Questo anche alla luce di quanto affermato nella deliberazioni della Sezione centrale, nel senso di riconoscere alla Corte dei Conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell'ufficio di bilancio, il compito di esaminare la conformità a legge del provvedimento sotto il profilo contabile oltre che relativamente ai profili procedimentali e sostanziali.