Pronunce delle Sezioni Unite della Corte di cassazione

Lo scrutinio svolto ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 111 della Costituzione registra, nel 2016, numerose decisioni su questioni concernenti i giudizi di responsabilità, di conto e pensionistici.

È possibile qui di seguito aggregare le pronunce per argomenti omogenei e comparabili alle vicende contenziose di cui ordinariamente si occupano le Sezioni giurisdizionali, di primo grado e di appello, della Corte dei conti.

Sul tema dei contributi e sovvenzioni di derivazione statale, regionale od europea indebitamente erogati, percepiti e utilizzati da persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private, le quali assumono ad ogni effetto la veste sostanziale di agenti pubblici in rapporto di servizio in senso lato con la PA, si registrano quattro pronunce regolative di giurisdizione⁴.

L'illecita percezione delle somme determina l'insorgenza del rapporto di servizio e l'assoggettamento alla giurisdizione contabile, nel mentre il distoglimento dalle finalità vincolate alla realizzazione dei programmi pubblici – variamente riscontrabile in false fatturazioni o attestazioni, acquisti non veritieri, operazioni imprenditoriali inesistenti, utilizzazione del denaro pubblico risultata non corretta e dispersiva – causa un danno erariale, consistente nel mancato conseguimento degli obiettivi perseguiti, nonché nella nefasta ed improduttiva sottrazione di risorse pubbliche a più proficui impieghi in favore di altri soggetti od imprese, specie in aree economicamente deprivate del Paese.

L'ambito soggettivo della giurisdizione rappresenta, invece, l'aspetto prevalente sondato, innanzitutto, con riguardo alle società di diritto privato partecipate da socio

pubblico5. In detto contesto, appare irreversibile l'indirizzo, invero particolarmente

rigoroso (forse anche più di quello eurounitario in tema di presupposti legittimanti il modello dell' in house providing) e più volte oggetto di richieste di ripensamento da parte della Corte dei conti, seguito dalla Corte di cassazione, quanto alla necessità di distinguere tra danno inferto al patrimonio della società avente veste di diritto privato e danno inferto al patrimonio del socio pubblico partecipante, fatta eccezione per le sole società in house e per il cd. danno all'immagine (dalla legge affidato espressamente alla

4 V. SS.UU. , decisioni n. 1515, n. 12186, n. 27459, n. 27466.

5 V. SS.UU., decisioni n. 7293, n. 9280, n. 10040, n. 11385, n. 12325, n.21692, n. 24591, n. 26643, n. 26644, n. 26645. Vedi anche le decisioni n. 962 e n. 1091 del 2017, entrambe rese nel dicembre 2016.

potestà cognitiva esclusiva del giudice contabile). In prospettiva, sarà da scandagliare la portata giuridica delle nuove previsioni di cui all'art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016. Il testo normativo – individuando il “danno erariale” nel nocumento patrimoniale o non patrimoniale subito dagli enti partecipanti a seguito di condotte dei rappresentanti negli organi di gestione societaria che, con dolo o colpa grave, abbiano “pregiudicato il valore della partecipazione” – sembra avere creato premesse in diritto per un ampliamento dei margini di potestà cognitiva della Corte dei conti, sinora dalla Cassazione ristretti e perimetrati unicamente sulle “società in house”, mera longa manus delle amministrazioni, per nulla distinguibile dalle stesse, se non per la veste giuridica di “società” formalmente rivestita.

Sempre in tema di ambito soggettivo sono da rammentare:

- le decisioni (da n. 17748 a n. 17756) riferite all'Istituto di Previdenza e Assistenza per i dipendenti del Comune di Roma (Ente costituito per finalità dichiaratamente pubblicistica funzionale all'interesse dell'amministrazione, strumentale rispetto al Municipio romano, non riconducibile alla figura delle c.d. Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza e rispetto al quale il Comune di Roma è accollatario di oneri, anche organizzativi e di controllo, proprio in funzione del perseguimento del detto interesse pubblico);

- la decisione (n. 24737) riguardante la S.C.R. Piemonte s.p.a., quale centrale di Committenza regionale ai sensi dell'art. 1, comma 455, della L. finanziaria 2007 e della L. Reg. Piemonte n. 19/2007 (atteso che la Regione, avrebbe potuto istituire una centrale di committenza come mera articolazione organizzatoria costituita in seno all'amministrazione regionale, cioè come un mero apparato di essa privo di personalità giuridica oppure come ente pubblico distinto dalla Regione, ma qualificabile come ente regionale e facente capo ad essa, se si fosse scelto di attribuire all'apparato organizzativo la soggettività con l'espressa qualificazione di ente pubblico; in entrambi i casi con connotazioni spiccatamente pubblicistiche);

- la decisione (n. 26994) riguardante il Casinò Municipale di Campione d'Italia S.p.A. (per danno costituito da minore introito di somme che allo Stato, al Comune di Campione d'Italia e alle Province di Como, di Lecco e di Varese erano immediatamente dovute, peraltro con vincoli di destinazione pubblicistica, e che avrebbero acquistato, una volta quantificate e versate, la natura di entrate tributarie);

- le decisioni (n. 6022, n. 18961 e n. 27071), che confermano l'indirizzo consolidato secondo cui l'assoggettamento alla giurisdizione contabile sussiste per le figure del "direttore dei lavori" e del "collaudatore" in appalti pubblici (che assumono la veste di "agente" e sono funzionalmente e temporaneamente inseriti nell'apparato organizzativo della PA che ha conferito l'incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa), nel mentre va escluso per il "progettista esterno" quando il PM contabile prospetti e contesti condotte che, anche per la genericità del petitum sostanziale enunciato in citazione, non riguardano la posizione di direzione dei lavori, ma ineriscono

alla posizione di progettista ⁶;

6 In tema di giurisdizione sul direttore dei lavori si veda anche la più recente sent. 1398/2017 resa il 20.12.2016, che ha precisato l'irrilevanza della qualità di pubblico ufficiale dell'interessato affermata od esclusa in sede penale, "posto che diversi sono gli ambiti operativi delle due giurisdizioni, ma prima ancora i presupposti per

la ricorrenza del reato e di quella dell'illecito amministrativo di cui conosce il giudice contabile, il quale non presuppone certo che il soggetto rivesta alcuna formale qualifica nell'ambito della p.a., essendo sufficiente in proposito lo svolgimento, a qualsiasi titolo, di attività riconducibili all'ente pubblico.".

- numerose decisioni riguardano le rendicontazioni e le responsabilità dei

componenti di gruppi consiliari regionali7. Le Sezioni Unite, tenendo conto degli

indirizzi interpretativi della Corte costituzionale e delle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, reputano sussistere la responsabilità erariale dei componenti di gruppo autori di "spese" prive di giustificativi (non rilevando, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, la natura privatistica o pubblicistica dei gruppi, attesa l'origine pubblica delle risorse e la definizione del loro scopo, ovvero il principio dell'insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, quarto comma, Cost., che non può estendersi alla gestione dei contributi, attesa la natura derogatoria delle norme di immunità). Viceversa, non spetta allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti, giudicare su conti giudiziali cui non sono tenuti i gruppi (v. sent. Corte cost. n. 107/2015 e sent. SS.RR. Corte conti n. 30 del 2014).

Due pronunce della Cassazione attengono al cd. danno all'immagine. Nelle stesse, da un lato, si ribadisce che la norma dell'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge n. 78 del 2009 – che ha circoscritto la possibilità del pubblico ministero contabile di agire (pena la nullità degli atti processuali compiuti) per i soli fatti costituenti delitti contro la P.A. accertati con sentenza passata in giudicato – introduce una condizione di mera proponibilità dell'azione di responsabilità davanti al giudice contabile (incidente, dunque, sui soli limiti interni della giurisdizione di tale giudice) e non una questione di giurisdizione, posto che ad incardinare la competenza cognitiva della Corte dei conti è necessaria e sufficiente l'allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d'impiego o di servizio del suo preteso autore, mentre afferisce al merito ogni problema relativo alla sua effettiva esistenza. Dall'altro lato, si chiarisce l'insussistenza di qualsiasi bis in idem tra la domanda risarcitoria di danno derivante da

perdita patrimoniale diretta e la domanda di danno all'immagine dell'ente leso⁸.

Varie altre decisioni del giudice del riparto di giurisdizione sono intervenute in tema di attività gestionali amministrative concernenti il conferimento di incarichi a soggetti esterni, di procedure di acquisto di immobili cartolarizzati, di rispetto di regole della contabilità pubblica, di sindacabilità giurisdizionale di scelte discrezionali palesemente irragionevoli o contra legem, senza che si configuri un eccesso di potere giurisdizionale

per invasione della sfera di competenze riservate in via esclusiva all'amministrazione ⁹.

In tema di azione revocatoria, è stata data continuità (v. SS.UU. n. 20597 del 2013) al principio secondo cui, ferma l'esperibilità dell'azione da parte del PM contabile innanzi la Corte dei conti a tutela delle ragioni di credito erariale (art. 1, comma 174, della L. finanziaria n. 266/2005), l'Amministrazione danneggiata, nella prospettiva dell'esecuzione di una sentenza di condanna pronunziata dalla Corte dei conti, debba ritenersi legittimata ad agire in revocatoria innanzi al giudice ordinario. Questa co-legittimazione certamente pone problemi di coordinamento fra l'esercizio delle azioni, dovendo gli stessi essere esaminati e risolti da ciascuna delle due giurisdizioni

eventualmente azionate 10.

Tramite la sentenza n. 9148/2016 resa in tema di definizione agevolata dei giudizi di appello, la Cassazione ha ribadito che la disciplina legislativa del c.d. condono non configura norma sulla giurisdizione, bensì una modalità procedimentale di definizione del giudizio contabile la cui eventuale violazione prospetta una questione interna al processo, con tutela assicurata nell'ambito del medesimo. L'indirizzo ermeneutico così

7 V. SS.UU. decisioni n. 6026, n. 6453, n. 6454, n. 6455, n. 6456, n. 6457, n. 6458, n. 6459, n. 6894, n. 6895.

8 V. SS.UU., decisioni n. 25042 e n. 26995.

9 V. SS.UU., decisioni n. 10319, 10324, n. 10814 , n. 22238, n. 26647.

enunciato dovrebbe serbare la sua validità, in prospettiva, relativamente al rito speciale abbreviato ora espressamente regolato dall'art. 130 del Codice di Giustizia contabile di cui al d. lgs. n. 174/2016 (d'ora in avanti: CGC).

Infine, è stato chiarito il principio del giudicato implicito (ora sancito dall'art. 15 del CGC) che comporta inammissibilità dell'appello proposto dall'attore soccombente nel merito, il quale sostenga che la sentenza è stata emanata da un giudice privo di giurisdizione 11.