Nell’ambito del ruolo riconosciuto alla Corte quale «garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità» la Sezione delle autonomie, espressione delle Sezioni regionali di controllo ai fini del coordinamento della finanza pubblica, è chiamata a svolgere funzioni centrali per il pieno realizzarsi degli obiettivi del sistema dei controlli sugli enti territoriali.
In tale contesto svolge la propria azione di coordinamento adottando linee di indirizzo e d’orientamento tese a favorire l’attuazione uniforme della legge e detta linee guida nell’ambito dell’attività di controllo finanziario e contabile sulla gestione delle Autonomie locali e delle Regioni posta in capo alla Corte dalla legge n. 131/2003, comma 7, art. 7.
4.1 Le linee guida
Le linee guida rappresentano un consolidato strumento d’indirizzo e di coordinamento, che sin dal 2006 – con l’entrata in vigore della legge 23 dicembre 2005, n. 266 – ha consentito di orientare la predisposizione delle relazioni degli organi di revisione degli Enti locali e del Servizio Sanitario Nazionale. Il legislatore, con d.l. n. 174/2012, ne ha ampliato l’ambito di applicazione estendendo il perimetro soggettivo alle Regioni ed introducendo nuove tipologie di verifica (sul sistema dei controlli interni, sulla copertura delle leggi di spesa, ecc.) utili a potenziare il sistema dei controlli sugli enti territoriali e a favorire l’effettiva funzionalità del sistema di programmazione, gestione e controllo.
Le linee guida costituiscono oggi supporto operativo per tutti gli enti territoriali, comprese le Regioni a statuto speciale e le Province autonome (cfr. sent. n. 23/2014 della Corte costituzionale). La loro funzione è stata valorizzata anche in ambito europeo con la legge n. 161/2014 (legge europea 2013-bis), nella parte in cui dispone che gli organi di revisione contabile delle amministrazioni pubbliche, siano gli interlocutori necessari della Corte, quali destinatari delle metodologie e delle linee guida emanate nell’esercizio delle funzioni di controllo (art. 30, co. 2).
Le linee guida per la formazione del bilancio 2016-2018, del rendiconto 2015 e per l’attuazione della contabilità armonizzata negli enti territoriali (cfr. deliberazioni
nn. 9/SEZAUT/2016/INPR, 19/2016/INPR, 21/2016/INPR, 22/2016/INPR,
24/2016/INPR) sono state accompagnate da una significativa semplificazione dei questionari rivolti, per lo più ad evidenziare il livello di ottemperanza agli adempimenti richiesti per l’attuazione dell’armonizzazione contabile e ad acquisire elementi informativi e dati contabili essenziali per il monitoraggio della tenuta effettiva dei conti.
Al riguardo, la Sezione ha proseguito nell’intento di fornire indicazioni operative in merito ad alcuni snodi centrali della fase di transizione, completando il percorso avviato l’anno precedente con specifiche linee di indirizzo (cfr. delibere
nn. 4/2015/INPR, 31/2015/INPR e 32/2015/INPR) e ripreso con delibera
n. 9/SEZAUT/2016/INPR. In tal modo la Sezione ha voluto assicurare, da una parte, l’uniformità sostanziale dei controlli svolti dai suddetti organi e delle correlate attività di verifica delle Sezioni regionali e, dall’altra, orientare gli enti verso una corretta soluzione delle problematiche connesse all’applicazione degli istituti dell’armonizzazione contabile.
Le linee guida per la formazione del bilancio 2016-2018, del rendiconto 2015 e per l’attuazione della contabilità armonizzata negli enti territoriali (cfr. deliberazioni nn. 9/SEZAUT/2016/INPR, 19/2016/INPR, 21/2016/INPR, 22/2016/INPR, 24/2016/INPR) sono state accompagnate da una significativa semplificazione dei questionari rivolti, per lo
più ad evidenziare il livello di ottemperanza agli adempimenti richiesti per l’attuazione dell’armonizzazione contabile e ad acquisire elementi informativi e dati contabili essenziali per il monitoraggio della tenuta effettiva dei conti.
L’entrata a regime dei principi contabili e degli schemi armonizzati previsti dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonché l’avvio della Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP) per raccogliere i dati contabili armonizzati degli enti territoriali – come previsto dall’art. 13 della l. n. 196/2009 – impone ulteriori rimodulazioni nell’ottica della semplificazione e dell’innovazione, focalizzando l’attenzione sulla centralità del tema degli equilibri di bilancio allo scopo di favorire un monitoraggio attento dell’intero sistema delle autonomie territoriali e dei loro organismi. 4.2 Pronunce di indirizzo e di orientamento
La funzione di coordinamento della Sezione non si esaurisce con le linee guida, ma si completa con l’opera di orientamento svolta attraverso l’attività nomofilattica e la predisposizione di linee d’indirizzo.
Si tratta di attività che hanno assunto un ruolo di primo piano negli ultimi anni, vieppiù necessarie per contenere gli effetti distonici prodotti dal proliferare, fuori dagli ambiti istituzionali, di soggetti ed organi che a vario titolo pronunciano ipotesi interpretative ed applicative della complessa materia.
L’art. 6, comma 4, d.l. n. 174/2012 ha assegnato alla Sezione la competenza a dirimere i contrasti interpretativi o a risolvere questioni di massima di particolare rilevanza, con obbligo conformativo a carico delle Sezioni regionali di controllo. Le modifiche introdotte dall'art. 33, comma 2, lett. b) del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, hanno esteso la “nomofilachia del controllo” alla fase di prevenzione dei contrasti interpretativi – ferma restando la competenza delle Sezioni riunite in sede di controllo nei casi di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica ovvero qualora si tratti di applicazione di norme che coinvolgono l'attività delle Sezioni centrali di controllo (art. 17, comma 31, d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102).
Recentemente è stato modificato il comma 8 dell’art. 7 della legge 131 del 2003 (dall’art. 10-bis del d.l. n. 113/2016, convertito dalla legge 7 agosto 2016, n. 160), con la previsione – in aggiunta alla facoltà già riconosciuta a Regioni, Comuni, province e Città metropolitane nei confronti delle Sezioni regionali di controllo – della possibilità che richieste di parere in materia di contabilità pubblica siano rivolte direttamente alla Sezione delle autonomie: per le Regioni, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome; per i Comuni, le Province e le Città metropolitane, dalle rispettive componenti rappresentative nell'ambito della Conferenza unificata.
L’ampliamento della platea dei soggetti legittimati alla richiesta di parere in materia di contabilità pubblica – con l’attribuzione diretta della funzione consultiva alla Sezione delle autonomie – ha determinato l’adozione di specifica pronuncia di indirizzo e orientamento (delibera n. 32/2016/INPR), con la quale la Sezione ha proceduto ad una lettura logico-sistematica dell’intero comma 8 novellato dell’art. 7 della l. n. 131/2003, affermando, tra l’altro, che la nuova disciplina non incide sulle competenze intestate alle Sezioni regionali di controllo, nè sulla facoltà degli enti territoriali di rivolgersi alle articolazioni regionali della Corte.
Nel 2016, la Sezione, in funzione nomofilattica, ha risolto 20 questioni di massima su diversi temi di finanza pubblica. Tra quelle di maggior interesse le tematiche concernenti i vincoli assunzionali ed i limiti alla spesa, con speciale riguardo a quella del personale e ai compensi professionali (cfr.: delibere nn. SEZAUT/4/2016/QMIG;
SEZAUT/11/2016/QMIG; SEZAUT/14/2016/QMIG; SEZAUT/16/2016/QMIG; SEZAUT/23/2016/QMIG; SEZAUT/34/2016/QMIG). Sempre dibattuta la problematica degli incentivi ai dipendenti delle amministrazioni territoriali nel settore delle opere pubbliche (cfr.: SEZAUT/10/2016/QMIG e SEZAUT/18/2016/QMIG). Ricorrenti anche le richieste di parere in materia di piani di riequilibrio ex art. 243-bis del Tuel (cfr. delibere nn. SEZAUT/1/2016/QMIG; SEZAUT/13/2016/QMIG; SEZAUT/36/2016/QMIG), per i quali le Sezioni regionali di controllo sono chiamate ad esprimere giudizio di congruenza e, in caso di approvazione, a vigilare sull’esecuzione degli stessi. Nonostante le linee di indirizzo e gli orientamenti espressi dalla Sezione delle autonomie, sin dal 2013, l’impatto di nuove norme, emanate in sede di legge di stabilità o legate al recepimento del nuovo sistema di contabilità armonizzata, ha alimentato dubbi interpretativi sia nella fase di applicazione della procedura che in quella di esame dei piani.
Sono stati affrontati anche i temi dell’applicazione dei nuovi principi contabili ex d.lgs. n. 118/2011 (cfr. delibere nn. SEZAUT/3/2016/QMIG; SEZAUT/26/2016/QMIG) e relativi corollari (cfr. delibere nn. SEZAUT/2/2016/QMIG-Questione di massima sulla corretta interpretazione dell'art. 11, co. 6, lett. j, del d.lgs. 23/06/2011 n. 118 concernente la disciplina della nota informativa attestante i rapporti creditori-debitori tra enti e società partecipate). Sono emersi dubbi circa la corretta interpretazione della normativa in materia di relazione di fine mandato prevista dall’art. 4 del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 149 (SEZAUT/15/2016/QMIG), del principio di neutralità dei fondi comunitari (SEZAUT/28/2016/QMIG) e delle norme sul ripiano del disavanzo d’amministrazione (SEZAUT/30/2016/QMIG).
Anche per l’attività di indirizzo e di orientamento continua la fase di accompagnamento degli enti nel passaggio alla nuova contabilità armonizzata e nell’applicazione degli istituti qualificanti della riforma. Come già ricordato, sono state emanate linee di indirizzo per la formazione del bilancio 2016-2018 e l’attuazione della contabilità armonizzata negli enti territoriali (cfr. delibera n. 9/SEZAUT/2016/INPR), collegate funzionalmente alle linee guida, emanate successivamente. Con la delibera n. 9/2016 la Sezione ha inteso focalizzare l’attenzione su alcuni temi di particolare rilievo individuati alla luce, da un lato, delle criticità emerse nel primo anno di esperienza fatta dalla generalità degli enti che dal 2015 hanno avviato l’armonizzazione dei bilanci, e dall’altro, dell’avvio del pareggio di bilancio in una forma semplificata per l’esercizio 2016. In questa fase particolare attenzione è stata posta al tema dell’ormai consolidato ricorso all’esercizio provvisorio, con la riproposizione di raccomandazioni già espresse precedentemente (cfr. deliberazioni n. 23/2013/INPR e n. 18/2014/INPR) e con la formulazione di indicazioni di dettaglio sul percorso da seguire al fine di realizzare il necessario connubio tra rispetto delle nuove regole contabili e adeguatezza degli strumenti di programmazione per una sana gestione finanziaria.
Indicazioni di principio e modelli operativi sono stati elaborati e saranno deliberati a breve anche per il tema della revisione straordinaria delle partecipazioni, di cui all’art. 24, d.lgs. n. 175/2016. Il testo unico prevede, infatti, che gli enti territoriali dovranno effettuare una ricognizione di tutte le partecipazioni possedute, direttamente o indirettamente, individuando quelle che devono essere alienate o che devono essere oggetto delle misure di razionalizzazione. Il provvedimento di ricognizione – indipendentemente dall’esito della revisione straordinaria, ossia anche in caso di decisione di mantenimento senza interventi di razionalizzazione – dovrà essere comunicato alla banca dati di cui all’art. 17 del d.l. n. 90/2014, e le relative informazioni dovranno essere rese disponibili alla competente Sezione della Corte dei conti, nonché alla struttura del MEF competente per il monitoraggio, l’indirizzo e il coordinamento delle società a partecipazione pubblica di cui all’art. 15 del d.lgs., n. 175/2016.
Nell’ottica di agevolare il corretto adempimento da parte degli Enti territoriali e promuovere modalità univoche d’attuazione sarà approvato uno schema di piano straordinario, che costituisca un modello standard utile ai fini della ricognizione e della rappresentazione dei relativi esiti.